II SA/Go 1184/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L.Z. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], powołując się na art. 19 ust. 5, art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 3 i ust. 13, art. 40a ust. 1, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej jako u.d.p.), uchwałę Rady Miasta z dnia 27 maja 2015 r., nr XII/101/2015 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. 2015.1013 z dnia 2 czerwca 2015 r.) oraz art. 104 k.p.a., orzekł o nałożeniu na L.Z. - prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Z" L.Z. kary pieniężnej w wysokości 902,40 zł, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przy ul. [...] na wysokości budynku nr 22 w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku czynności sprawdzających w dniu [...] kwietnia 2017 r. stwierdzono, że kontener na gruz zlokalizowany na ul. [...] na wysokości budynku nr 22 zajmuje pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi Prezydenta Miasta. W związku z tym wykonano dokumentację fotograficzną oraz dokonano pomiaru zajęcia pasa drogowego (2,82 m2). Z przeprowadzonych czynności spisano protokół. W tym samym dniu organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego. Zgodnie z ustaleniami organu podmiotem, który faktycznie zajął pas drogowy był L.Z., prowadzący działalność gospodarczą polegającą na najmie kontenerów i odbiorze odpadów, gdyż to on dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego ustawiając na nim kontener. Odwołanie od decyzji wniósł L.Z., który zarzucił decyzji naruszenie: - art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego; - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący prowadzonej sprawy; - art. 28 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Mając na uwadze przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania względem odwołującego, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że organ nie dokonał analizy okoliczności faktycznych sprawy. Podmiotem, który w tym okresie był dysponentem spornego kontenera była firma S D.S.. Odwołujący argumentował, że przedsiębiorca udostępniający swoje kontenery nie decyduje o ich ustawieniu w konkretnym miejscu i organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie. Odwołujący zwrócił uwagę, że zajęcie pasa drogowego jest zdarzeniem rozciągniętym w czasie, kiedy to zajmujący decyduje o momencie rozpoczęcia i jego zakończenia, dysponuje przedmiotem zajmującym pas. W przedmiotowej sprawie w wyniku zawartej umowy faktycznym, dysponentem kontenera jest inwestor (zamawiający), w związku z czym przedsiębiorca nie może ponosić odpowiedzialności za zajęcie przez niego pasa drogowego. Zdaniem odwołującego umowa ma nie tylko charakter prawotwórczy, ale też kreuje pewien stan faktyczny. Jeżeli bowiem w wyniku zawartej umowy, jedna ze stron nabywa wyłącznie prawo do korzystania z określonego przedmiotu, którym dysponuje swobodnie, to jej działania wobec tego przedmiotu, nie są działaniami jego właściciela i właściciel co do zasady za takie działania nie może ponosić odpowiedzialności. Odwołujący podkreślił również, że nie miał obowiązku pouczania swojego kontrahenta o zasadach zajmowania psa drogowego. Nie ma również przepisów, z których można wywodzić odpowiedzialność odwołującego za niedopełnienie przez jego kontrahenta ciążących na nim obowiązków ustawowych. Kontener został dostarczony zgodnie z umowa, postawiony w miejscu wskazanym przez stronę umowy, a jego dalszy byt, w tym także czy pozostał we wskazanym miejscu, czy został w inne miejsce przetransportowany, nie leżą już w gestii odwołującego. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 40 ust. 1-3 u.d.p. W ocenie Kolegium za podmiot, który dokonał zajęcia pasa drogowego uznać należy tego, kto fizycznie dokonał zajęcia, w szczególności, gdy zajęcie zostało dokonane w ramach profesjonalnej działalności gospodarczej, w której zakresie mieści się dokonywanie czynności wymagających stosownego zajęcia, a jest ono dokonywane bezpośrednio przez ten podmiot, czy też działających na jego rzecz pracowników. Okoliczności tej, w sytuacji faktycznego umieszczenia obiektu w pasie drogowym przez takiego przedsiębiorcę, nie jest w stanie zmienić treść umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorcą a zleceniodawcą. Dotyczy to także sytuacji, w której zleceniodawca wskazuje w umowie miejsce jej wykonania, jak też podpisze oświadczenie, że dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości oraz że posiada wymagane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Odnosząc się do kwestii odpowiedzialności prawnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, w kontekście umowy najmu znajdującej się w aktach sprawy, Kolegium wskazało, że transport, w tym rozładunek i załadunek kontenera tego rodzaju, jak umieszczony przez L.Z. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, wymaga specjalistycznego sprzętu. Stąd też faktycznie zarówno dowóz, jak i odbiór kontenera dokonywany jest przez firmę L.Z.. Zdaniem organu nie znajduje potwierdzenia stanowisko skarżącego, że z momentem podpisania umowy traci on władztwo nad kontenerem, a wynajmujący może go przemieszczać w trakcie trwania umowy najmu. Możliwość przemieszczania, z uwagi na konieczność dysponowania specjalistycznym sprzętem jest wykluczona, co znajduje potwierdzenie w materiale zdjęciowym przedmiotowej sprawy. Wskazywane w przykładowej umowie miejsce podstawienia kontenera jest nieprecyzyjne bo obejmuje numer posesji, przy której kontener ma być umieszczany, a nie dokładną lokalizację w pasie drogowym. Określenie w umowie najmu zawartej pomiędzy zleceniodawcą a L.Z., że pierwszy z wymienionych podmiotów wskazuje miejsce posadowienia kontenera, jak też oświadcza, że dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości i posiada niezbędne zezwolenie zarządcy drogi, nie skutkuje zarówno podstawą do przyjęcia, że umieszczenia kontenera w pasie drogowym dokonuje zleceniodawca, jak też nie daje podstaw do przeniesienia nań odpowiedzialności z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dlatego w ocenie organu, tego rodzaju zastrzeżenia zawarte w umowie nie mogą wywołać skutku przeniesienia odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego na zleceniodawcę. Kolegium podkreśliło, że o możliwości uznania zleceniodawcy za podmiot zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej za umieszczenie kontenera w pasie drogowym można by mówić wówczas, gdyby odbiór kontenera przez zleceniodawcę następował w siedzibie firmy L.Z., a jego transport realizowany był przez zleceniodawcę. W sytuacji natomiast, gdy z uwagi na rodzaj obiektu, jaki stanowi przedmiotowy kontener, zarówno dowóz, umieszczenie, jak i odbiór realizowane są przez L.Z. w ramach profesjonalnej działalności gospodarczej, to jego uznać należy za podmiot zobowiązany do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w razie jego braku, do uiszczenia kary pieniężnej za umieszczenie kontenera w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia. Fakt nałożenia kary pieniężnej na L.Z., pomimo treści zawartego w umowie oświadczenia zleceniodawcy, może stanowić ewentualną podstawę dochodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej względem zleceniodawcy. Okoliczność ta nie może jednak skutkować przeniesieniem na zleceniodawcę odpowiedzialności w sytuacji, gdy umieszczenie fizycznie dokonywane jest przez firmę L.Z.. W praktyce to L.Z. lub działający na jego rzecz pracownik faktycznie decyduje o miejscu rozładunku kontenera poprzez jego fizyczne umieszczenie w danym miejscu. Ponadto Kolegium uznało, że organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał wyliczenia kary pieniężnej nałożonej na skarżącego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył L.Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: - art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący okoliczności istotnych dla prowadzonej sprawy, zarówno w zakresie podmiotu zobowiązanego jaki i czasookresu zajmowania pasa; - art. 78 w zw. z art. 77 § 1 i art. 75 k.p.a., poprzez odmowę uwzględnienia jako dowodu, umowy jaka wiąże skarżącego z podmiotem, któremu udostępniono w ramach umowy cywilnej sporny kontener; - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, prowadzącego do błędnych ustaleń faktycznych; - art. 28 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania; - art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym wskazania podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego wobec skarżącego w niniejszej sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej celem ponownego ustalenia stanu faktycznego oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym także kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że jako przedsiębiorca zajmujący się wywozem odpadów odpowiada on za faktyczne zajęcie pasa drogowego bez względu na to, czy kontenerem dysponowała osoba zlecająca wywóz odpadów. Podkreślił, że organy błędnie sprowadzają użyte w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. sformułowanie "faktyczne zajęcie pasa drogowego" do wskazania osoby, która fizycznie postawiła rzecz, bez analizy celu tej czynności. Zdaniem skarżącego takie rozumowanie powinno prowadzić organ do wniosku, że to nie skarżący lecz kierowca, który konkretnie posadowił kontener powinien być podmiotem zobowiązanym. Zdaniem skarżącego z momentem zawarcia umowy najmu kontenera i wywozu odpadów to osoba zlecająca dokonanie tych czynności staje się faktycznym dysponentem kontenera. To ona decyduje kiedy kontener ma być dostarczony i gdzie go ustawić. Ma też faktyczną możliwość przestawić go w inne miejsce, na co przedsiębiorca (skarżący) nie ma żadnego wpływu. W ocenie skarżącego powołane przez organ orzecznictwo nie potwierdza przyjętej przez organ tezy bo nie jest jednolite i dotyczy różnych sytuacji faktycznych. Podkreślił, że pomijana przez organ umowa jest dowodem, kto faktycznie dysponował spornym kontenerem. Zgodnie z art. 75 § 1 i 80 k.p.a. organ powinien ten dowód ocenić, w tym zbadać wpływ postanowień umowy na okoliczności faktyczne sprawy. To, że umowa ta ma charakter prywatny i obligacyjny nie oznacza tego, że nie może kształtować stanu faktycznego sprawy, rzeczywistej sytuacji jej stron, w szczególności zaś tego, że na podstawie tej umowy może dojść do przeniesienia faktycznego władania konkretnym przedmiotem i w konsekwencji "faktycznego zajęcia pasa drogowego". Jaką błędne ocenił stanowisko organu, że rolą umowy było przeniesienie ze skarżącego na jego kontrahenta istniejącej już po jego stronie odpowiedzialności administracyjnoprawnej skoro taka odpowiedzialność jeszcze nie powstała, jako że jest wtórna w stosunku do stanu faktycznego kształtowanego umową. Zdaniem skarżącego organy nie ustaliły w sposób prawidłowy kto ponosi odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego i błędnie, niezgodnie z rzeczywistością wskazały skarżącego jako zobowiązanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2017. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola w tak zakreślonych granicach kognicji wykazała, że organy obu instancji dopuściły się naruszeń przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu wydanych przez nie decyzji. Podstawą materialnoprawną decyzji wydanych w sprawie stanowiły przepisy art. 40 ust. 1, 2, 12 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którymi za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wynika z nich, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów (np. kontenera do wywozu śmieci) i co dokonane zostało bez zezwolenia zarządcy drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie jednolicie przyjmuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego winna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., II SA/Gl 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., III SA/Wr 227/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., II SA/Ol 1049/11; por. także R. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, teza do art. 40). Postępowanie administracyjne prowadzone w sprawach kar za zajęcie pasa drogowego winno zatem zmierzać do ustalenia, kto faktycznie zajął pas drogowy, bez przypisywania odpowiedzialności administracyjnej automatycznie podmiotowi, który - zdaniem organów - winien był wystąpić do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Konstruowanie takiego "domniemania" w postępowaniu nakładającym karę pieniężną za nielegalne zajęcie pasa drogowego nie ma podstaw prawnych, albowiem ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną podmiotu z tytułu umieszczenia obiektu w pasie drogowym, bez zgody zarządcy drogi, nie wyszczególnił żadnych cech, którymi podmiot ten miałby się charakteryzować. W szczególności nieuprawnione jest przyjmowanie domniemania odpowiedzialności przedsiębiorcy zajmującego się wywozem odpadów, do którego, tak jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, należy pojemnik umieszczony w pasie drogowym. Wprawdzie w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu (por. np. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., II GSK 560/08) , to jednak nie jest wykluczone, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien - po dokładnym zebraniu materiału dowodowego - ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., II GSK 832/08, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II GSK 700/10). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2017 r., II GSK 1313/17, odpowiedzialnością administracyjną za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo obarczony faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej, albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p. istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy. Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga więc analizy okoliczności konkretnej sprawy, w tym treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje. Zwłaszcza jeśli wynika z tego stosunku, że w istocie dysponentem obiektu nie jest jego właściciel, lecz podmiot któremu został on udostępniony we władztwo zależne, które to władztwo obejmuje wskazanie czasu i miejsca, w którym dany obiekt zostanie umieszczony. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do stanów faktycznych zbliżonych do tego jak w niniejszej sprawie, tj. do zajęcie pasa drogowego przez kontenery na odpady albo odzież (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 czerwca 2014 r., III SA/Łd 328/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2014 r., III SA/Po 952/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Sz 993/14). Również w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę w celu ustalenia rzeczywistego dysponenta obiektu, czyli tego kto zadecydował o czasie i miejscu jego umieszczenia, a więc tego kto "faktycznie zajął" pas drogowy, niezbędna jest analiza treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu (kontenera) z osobą, której obiekt jest wydawany w posiadanie zależne. W związku z powyższym istotne znaczenie dla oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie ma treść umowy najmu kontenera i odbioru odpadów z dnia [...] grudnia 2016 r., złożonej w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego. Wprawdzie z jej treści wynika, że została zawarta na okres nie dłuższy niż 7 dni od dnia zawarcia, to jednak przewidziano w niej możliwość przedłużenia okresu najmu kontenera, po zgłoszeniu tego do zleceniobiorcy. W związku z tym nie można wykluczyć, że umowa ta obowiązywała także w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] kwietnia 2017 r. Z § 2 umowy tej umowy jednoznacznie wynika, że to zleceniodawca wskazuje miejsce podstawienia kontenera i oświadcza, że posiada tytuł prawny do nieruchomości lub ma zgodę na ustawienie kontenera pod załadunek odpadów. W przypadku zaś ustawienia kontenera na pasie drogowym zleceniodawca oświadcza, że na czas trwania niniejszego zlecenia posiada wymagane zezwolenie zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego, chodnika lub innego terenu zielonego. Oczywiście zgodzić się należy z Kolegium, iż sama treść umowy nie skutkuje podstawą do przyjęcia, że umieszczenia kontenera w pasie drogowym dokonuje zleceniodawca, jak też nie daje podstaw do przeniesienia nań odpowiedzialności z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, jednak ta treść umowy powoduje, że konieczne staje się podjęcie przez organ dalszych czynności dowodowych w celu ustalenia jak ta umowa została faktycznie zrealizowana. Jeżeli bowiem stan faktyczny odpowiada treści umowy to zajęcie pasa drogowego polegające na umieszczeniu kontenera dokonywane jest przez zleceniodawcę, który tylko korzysta z usług przedsiębiorcy wykonującego zlecenie. Przez pojęcie "faktycznego zajęcia" nie można rozumieć, jak czyni to Kolegium, wyłącznie fizycznego umieszczenia kontenera w pasie drogowym, lecz podjęcie decyzji o umieszczeniu kontenera w takim a nie innym miejscu. Zadaniem organów było zatem poczynienie ustaleń kto taką decyzję podjął w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a więc czy był to – jak wynika z treści cytowanej umowy – zleceniodawca, czy też ostatecznie decyzję o umieszczeniu kontenera w pasie drogowym podjął zleceniobiorca, czyli skarżący. Bez znaczenia jest przy tym profesjonalny charakter działalności prowadzonej przez skarżącego, do czego odwołuje się Kolegium, skoro drugą stroną umowy jest również profesjonalista zajmujący się robotami budowlanymi, które z natury rzeczy wiążą się z koniecznością pozbycia się dużej ilości odpadów. Organ I instancji nie poczynił w powyższym zakresie żadnych ustaleń poprzestając na skierowaniu pisma do zleceniodawcy firmy "S" D.S. z dnia [...] maja 2017 r., na które to pismo nie udzielono odpowiedzi. Nie kontynuując prowadzenia postępowania dowodowego, nie ustalono jak faktycznie przebiegała realizacja umowy z dnia [...] grudnia 2016 r., w szczególności co do wskazania miejsca umieszczenia kontenera. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej, nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to skutkowało koniecznością ich wyeliminowaniem z obiegu prawnego. Powyższe przepisy nakładają bowiem na organ powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Przy czym stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów postępowania procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta (pkt I wyroku). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań i biorąc je pod uwagę poczynią ustalenia, pamiętając, że okoliczności faktyczne, które uzasadniać mają wymierzenie stosownej kary administracyjnej, ustalone muszą zostać w toku postępowania administracyjnego w sposób nie budzący wątpliwości. Z uwagi na brak odpowiedzi na pismo organu I instancji z dnia [...] maja 2017r., organy przesłuchają w charakterze świadka zleceniodawcę – D.S. i w razie konieczności kierowcę, następnie przeanalizują zebrany materiał dowodowy i dokonają jego oceny. Ponadto powinny rozważyć konieczność przeprowadzenia innych czynności mających na celu realizację obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a Następnie winny dokonać oceny zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 80 k.p.a. Jedynie prawidłowe zgromadzenie materiału dowodowego, a następnie jego wnikliwa i staranna ocena umożliwi organowi w należyty sposób ustalenie, który z podmiotów faktycznie zajął pas drogowy. Dopiero wówczas będzie możliwe prawidłowe zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.