II SA/Go 175/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M.K., K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M.K., K.K. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz adwokata J.M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej uczestnikom postępowania z urzędu. 1. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. B.N. zwróciła się do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Inwestorka wniosła o rozbudowę budynku mieszkalnego o ganek, którego dach miał być urządzony jako taras z zadaszeniem o nachyleniu połaci do 20°. Wniosek zawierał wszystkie niezbędne elementy określone w ustawie z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Burmistrz wydał w sprawie w dniach [...] grudnia 2009 r. oraz [...] maja 2010 r. decyzje o warunkach zabudowy, które to zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylone. Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2011r., nr [...] Burmistrz działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 i art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717, ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) ustalił warunki zabudowy na rzecz B.N., polegające na rozbudowie istniejącego na działce nr ewid. [...] budynku mieszkalnego o ganek i zadaszony taras nad gankiem. Decyzja przewidywała m.in., linię zabudowy na przedłużeniu frontowej ściany budynku, szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy na 1,5 m, powierzchnię nowej zabudowy na 10,65 m2, przy wskaźniku wielkości całkowitej powierzchni zabudowy na działce w stosunku do powierzchni działki po rozbudowie ok. 12%, dach nowej rozbudowy jednospadowy, o kącie nachylenia połaci 20° kalenicy ustawionej równolegle do ściany budynku przy której zlokalizowana jest rozbudowa, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy na 6,3 m. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z art. 61 ustawy stanowiły załącznik do decyzji. 2. Od powyższej decyzji uczestnicy postępowania – M. i K.K. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając naruszenie prawa, m.in. przez: - niewłaściwe ustalenie strony postępowania po zmarłym w dniu [...] sierpnia 1995 r. M.B., właścicielu działki na [...], w aktach sprawy brak jest dokumentów w postaci sądowego stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym oraz wskazania jego następców prawnych; - brak skutecznego ustanowienia R.R. pełnomocnikiem inwestorskim, z uwagi na brak opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; - brak dokonania modyfikacji we wniosku inwestorskim dotyczącym wymiarów planowanego ganku, co zostało zmienione w późniejszym okresie, a zatem zmiana ta nie może być wiążąca dla organu w tej sprawie; - analiza urbanistyczna i decyzja są niezgodne z ustawą i rozporządzeniem, ponieważ błędnie określono w niej wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla analizowanego obszaru, a do wyliczenia tego wskaźnika posłużono się wskaźnikiem wyliczonym dla jednej z trzynastu analizowanych działek (nr [...]) w wysokości 12%, podczas gdy wskaźnik ten wynosi 21%, nadto przy ustalaniu średniego wskaźnika zabudowy nie uwzględniono na działce [...] dwóch garaży; - decyzja jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; - analiza urbanistyczna i decyzja zostały przeprowadzone z nienależytą dokładnością i starannością, bowiem przy zabudowie działek [...] nie uwzględniono dwóch garaży (jeden z tych garaży znajduje się w 1/3 części na działce [...], zaś drugi w całości na działce [...]). 3. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy uwzględnił zarzut błędnego wyliczenia wskaźnika zabudowy dla działki [...] przyjmując, że istotnie wynosi on nie 12%, lecz 21%. Po dokonaniu korekty tego wskaźnika średni wskaźnik wyniósł 18,15%, przy czym dla wnioskowanej rozbudowy ustalenie wskaźnika nastąpiło na poziomie 12% (po rozbudowie), czyli z odstępstwem od § 5 ust. 1 rozporządzenia, zaś w zgodzie z zapisem § 5 ust. 2 tego aktu prawnego. Pozostałe zarzuty zostały uznane za niezasadne, w wyniku czego Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. 4. Od powyższej decyzji M. i K.K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu dodając, iż wskaźnik zabudowy dla działki [...] jest inny aniżeli przyjęty przez organy, gdyż nie uwzględniono w analizie urbanistycznej zabudowy tej działki częścią garażu stojącego w 2/3 na działce [...]. Przeprowadzona przez organ drugiej instancji "konwalidacja" i ustalenie dla wnioskowanej rozbudowy wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 12% jest błędne, albowiem nie uwzględnia faktu istnienia zabudowy działek [...] dwoma garażami, na co skarżący zwracali już uwagę w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. 5. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 653/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę M.K. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011r., uznając podniesione zarzuty za niezasadne. W uzasadnieniu orzeczenia, w odniesieniu do garaży, o których wspomniano w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż z załącznika graficznego do decyzji Burmistrza w postaci mapy analizowanego obszaru wynika, że garaże te są posadowione nie na działce [...] (której dotyczył wniosek i decyzja) lecz na działce [...]. Nie mogły one zatem zdaniem Sądu wpływać na wskaźnik powierzchni zabudowy obliczony dla działki [...]. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez M.K. i K.K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1037/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Przyczyną tego był fakt przesłania jednemu z uczestników postępowania – M.B. pism procesowych i zawiadomienia o rozprawie na błędny adres oraz uznanie niepodjętej przesyłki za prawidłowo doręczoną, a w efekcie pozbawienie tego uczestnika możliwości udziału w postępowaniu sądowym co stanowiło o nieważności postępowania, którą Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził z urzędu (art. 183 § 1 i 2 pkt 5 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.). 6. W toku ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 r. skarżący uzupełnili zarzut dotyczący błędnego obliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy dla działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wskazując, iż obecna zabudowa działki [...] wynosi nie 10%, lecz 16% i wynika z zabudowy domem mieszkalnym i dwoma garażami, przy czym jeden w całości znajduje się na działce [...], zaś drugi w 2/3. Powierzchnia ich zabudowy ma wynosić 30 m² zatem nie można ustalić powierzchni zabudowy dla działki [...] na poziomie 12%, gdyż w chwili obecnej, przed rozbudową o ganek, wskaźnik zabudowy dla działki objętej wnioskiem wynosi 16%. Do pisma dołączyli fragment planu, z którego wynika, iż stanowił on załącznik graficzny do jednej z decyzji Burmistrza z 2005 r., na którym kolorem zielonym naniesiono obiekty, o których wyżej mowa. Z planu tego wynika, że obiekty te przylegają do budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] (k. 214 akt sądowych). Kolejne załączniki do pisma procesowego stanowiły fotografie (k. 215-219), na których uwidocznione zostały z różnych ujęć dwa obiekty – jeden z blachy falistej, drugi z drewna – przylegające do murowanego budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...]. Odpis pisma skarżących wraz z załącznikami doręczono Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu oraz uczestnikom postępowania zarządzeniem dnia [...] listopada 2013 r. (k. 238 akt sądowych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ustosunkowując się na wezwanie Sądu do powyższych twierdzeń skarżących podało (k. 384), że zgodnie z argumentacją podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] nie znajduje się w obszarze analizowanym, zdefiniowanym w § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. W związku z tym niemożliwym jest zdaniem organu udzielenie odpowiedzi na pytania, czy obiekty uwidocznione na powyższych fotografiach są obiektami trwale związanymi z gruntem, jaką zajmują powierzchnię oraz czy powierzchnia zajmowana przez te obiekty została wzięta pod uwagę przy obliczaniu wskaźnika wielkości całkowitej powierzchni zabudowy dla działki nr [...], na której planowana jest inwestycja; jeżeli natomiast obiekty te nie zostały wzięte pod uwagę przy obliczaniu wskaźnika wielkości całkowitej powierzchni zabudowy dla działki nr [...], to czy po wzięciu ich pod uwagę wskaźnik ten przekroczyłby średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym, ustalony w zaskarżonej decyzji na 18,15%. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Przedmiotowa sprawa rozpoznawana była ponownie na skutek orzeczenia Naczelnego Sadu Administracyjnego. Wobec stwierdzonej przez ten Sąd nieważności postępowania, poza wskazaniem przyczyny i skutków nieważności, nie zostały sformułowane inne wskazania wiążące skład orzekający w sprawie (art. 190 p.p.s.a.). W ponowionym postępowaniu prawa stron, w tym uczestnika M.B., będącego również następcą prawnym zmarłej w toku postępowania sądowego K.B. (k. 230, k. 302 akt sądowych), zostały zagwarantowane. 8. Stosownie do treści przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga – co do zasady – ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy określa warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została zawarta delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw budownictwa lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1). W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z § 5 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. 9. Z powyższego wynika, że realizacja treści przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia polega na ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (z uwzględnieniem planowanego przedsięwzięcia – tzw. "nowej zabudowy", o czym stanowi § 1 ust. 1) w stosunku do powierzchni działki albo terenu, na której planowane jest przedsięwzięcie, a następnie porównaniu go ze średnim wskaźnikiem powierzchni zabudowy obliczonym dla obszaru analizowanego. Podstawą do wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jest obszar działki zabudowanej budynkiem. Podzielić przy tym należy pogląd, że jeżeli działka, na której realizowana jest inwestycja jest nadto zabudowana innymi obiektami, to należy je przy ustalaniu wskaźnika uwzględnić (wyrok WSA w Gliwicach z 10 października 2012 r., II SA/Gl 399/12, LEX nr 1248850). Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy nie powinien przekraczać średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się (i co nie podlega również wątpliwości w orzecznictwie sądowym) wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. Tymczasem z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zarówno z części tekstowej jak i ze stanowiącego integralną część analizy załącznika graficznego w postaci mapy ewidencyjnej gruntów w skali 1:1000) nie wynika, aby w trakcie jej sporządzania wzięto pod uwagę istnienie na działce nr [...] – objętej wnioskiem B.N. – dwóch obiektów przylegających do murowanego budynku gospodarczego posadowionego na sąsiedniej działce nr [...], o których mowa w piśmie M. i K.K. z dnia [...] października 2013 r. Obiekty te nie zostały bowiem w ogóle zaznaczone na mapie stanowiącej załącznik graficzny do analizy urbanistycznej. Istnienie tych obiektów nie zostało również wzięte pod uwagę w decyzjach organów orzekających w sprawie, nie ma ich również na załączniku graficznym do wydanej w pierwszej instancji decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2011 r., jednak istnienie tych obiektów potwierdzają nie tylko dokumenty przedłożone przez skarżących (k k. 213-219), ale również pismo nadesłane przez Burmistrza (k. 383). 10. Na podstawie zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego akt sprawy nie sposób jednak ustalić, czy są to obiekty trwale związane z gruntem, jaki jest ich charakter, funkcja, jakie są ich gabaryty oraz jaką powierzchnię zajmują i kiedy zostały posadowione. Brak jest zatem możliwości jednoznacznego stwierdzenia, czy obiekty te powinny zostać wzięte pod uwagę w toku przeprowadzania analizy urbanistycznej, a następnie w decyzjach o warunkach zabudowy. Jest to istotne zwłaszcza ze względu na konieczność ustalenia w tego typu sprawach wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, o czym stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia, o czym była szerzej mowa wyżej. W rozpatrywanej sprawie nie ma zatem możliwości jednoznacznej weryfikacji, czy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem odpowiada średniemu wskaźnikowi tej wielkości dla obszaru analizowanego, co jest jednym z podstawowych wymogów wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie w piśmie z dnia [...] października 2013 r. skarżący wskazali, że omawiane obiekty są garażami i zajmują powierzchnię 30 m², jednakże twierdzeń tych nie sposób miarodajnie potwierdzić na podstawie załączonych do pisma fotografii czy też pomiarów obiektów na załączonej do pisma mapce i porównywania ich ze skalą mapki. Jednak przede wszystkim – i co jest najistotniejsze – to nie do kompetencji sądu administracyjnego należy prowadzenie w takim zakresie postępowania dowodowego, lecz do organów orzekających w sprawie. Dokonanie przez sąd, na podstawie przeprowadzonych w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów z dokumentów samodzielnych i innych ustaleń, niż poczyniły to organy, byłoby naruszeniem ustrojowych kompetencji sądu administracyjnego, określonych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), niezależnie od tego czy wynik porównania (obliczenia wskaźnika na działce objętej inwestycją) byłby korzystny dla inwestorów, czy dla skarżących. Dodać należy, że choć istnienie na działce nr [...] omawianych obiektów (drewnianego i blaszanego) zostało dostrzeżone dopiero w toku postępowania sądowego to jednak skarżący już toku postępowania administracyjnego zwracali uwagę, że w analizie urbanistycznej nie uwzględniono dwóch obiektów na działkach nr [...], określanych przez nich jako "garaże". Podnosili, że jeden z tych garaży znajduje się w 1/3 części na działce [...], zaś drugi na działce [...]. Fakt istnienia tych garaży znany był osobie przeprowadzającej analizę urbanistyczną, co zostało ujęte w dokumentacji fotograficznej analizy. Zarzut taki sformułowali między innymi w odwołaniu od decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2011 r. Omawiane obiekty uwidocznione są zarówno na fotografiach załączonych do odwołania M. i K.K. jak i zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego już wcześniej (np. na kartach 57 czy 85 akt administracyjnych sprawy). 11. Brak możliwości jednoznacznego stwierdzenia na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, jaki jest charakter, funkcja i wymiary tych obiektów oraz czy powinny one zostać wzięte pod uwagę przy obliczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, świadczy o naruszeniu przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w myśl których organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązane są do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdyby omawiane obiekty powinny zostać wzięte pod uwagę przy obliczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz gdyby w rezultacie uwzględnienia zajmowanej przez nie powierzchni wskaźnik ten przekroczył średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Z powodu braku ustawowych kompetencji do udzielenia odpowiedzi na te pytania przez sąd administracyjny ustalenie tych okoliczności należy do organów orzekających w sprawie. Ustosunkowując się do argumentacji przedstawionej w piśmie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r., w myśl której działka nr [...] nie znajduje się w obszarze analizowanym, zdefiniowanym w § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a w konsekwencji niemożliwym jest udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte w wezwaniu Sądu z dnia 11 kwietnia 2014 r., należy zwrócić uwagę, iż treść wezwania tego nie sugerowała. Oczywistym jest, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze analizowanym, jednakże ustalenie okoliczności, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia wymaga obliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, obliczenia średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a następnie porównania tych wskaźników. 12. Natomiast pozostałe zarzuty zawarte w skardze należało uznać za niezasadne. Odnośnie ustalenia w toku postępowania administracyjnego kręgu następców prawnych po zmarłym, orzecznictwo sądowe nie jest jednolite. Można spotkać się ze stanowiskiem, że jedynie prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku stanowić może dla organu podstawę do przyjęcia, że wymienione w tym postanowieniu osoby są w istocie spadkobiercami i wezwać je do udziału w prowadzonym postępowaniu (wyrok WSA w Rzeszowie z 5 września 2008 r., II SA/Rz 21/08, LEX nr 429511), jednak Sąd w rozpatrywanej sprawie przychyla się do poglądu, w myśl którego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie statuują obowiązku wylegitymowania się przez następców prawnych osoby zmarłej postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, zwłaszcza w sytuacji gdy krąg spadkobierców ustawowych jest znany (wyrok WSA w Lublinie z 29 maja 2008 r., III SA/Lu 46/08, LEX nr 518016). Śmierć strony w świetle postanowień art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a. nie nakłada na organ administracji bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Dopiero wtedy, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie stało się wobec śmierci strony bezprzedmiotowe, organ administracji zawiesza postępowanie. Zatem zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu (wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2006 r., VII SA/Wa 1151/05, LEX nr 203695), która to przesłanka w mniejszej sprawie nie miała miejsca. 13. Brak dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa nie powoduje jego nieskuteczności. Obowiązek uiszczenia tej opłaty, przewidziany w ustawie z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635, ze zm.) jest obowiązkiem całkowicie niezależnym od regulacji dotyczącej pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym, zawartej w art. 33 k.p.a. 14. Podobnie modyfikacja wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest wbrew zarzutom skargi dopuszczalna aż do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, przy czym zasada ta dotyczy także postępowania w sprawie warunków zabudowy (m.in. wyrok NSA z 17 listopada 2008 r., II OSK 1383/07, LEX nr 562850). Dopóki sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną, strona może modyfikować swoje żądania, a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo je ocenić w świetle przepisów prawa materialnego, po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (wyrok NSA z 26 listopada 2008 r., II GSK 510/08, LEX nr 477246). Wskaźnik zabudowy dla działki nr [...], nieprawidłowo określony w decyzji Burmistrza na 12%, został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skorygowany na 21%. 15. Odnośnie zarzucanej w skardze niezgodności decyzji z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisami przeciwpożarowymi, należy zwrócić uwagę, że kwestia usytuowania na działce obiektu budowlanego należy do przedmiotu regulacji prawa budowlanego i jest rozstrzygana na etapie pozwolenia budowlanego (wyrok WSA w Warszawie z 31 maja 2005 r., IV SA/Wa 905/04, LEX nr 168058). Na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (wyrok NSA z 8 lipca 2008 r., II OSK 779/07, LEX nr 447869). Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (wyrok WSA w Warszawie z 24 sierpnia 2005 r., IV SA/Wa 252/05, LEX nr 191978). Przedstawiona w zakresie tego zarzutu linia orzecznicza opiera się na wcześniejszej uchwale 5 sędziów NSA z 25 listopada 1996 r., OPK 22/96 (ONSA z 1997 r. z. 2, poz. 59), w myśl której do rozstrzygania o usytuowaniu budynku z punktu widzenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tego budynku. 16. Jednakże pomimo uznania części zarzutów skargi za niezasadne wskazane wyżej okoliczności uzasadniały wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. organy administracyjne powinny poddać wyjaśnieniu okoliczności zasygnalizowane w wezwaniu Sądu z 11 kwietnia 2014 r. oraz w powyższych rozważaniach, tzn. czy powierzchnia zajmowana przez dwa obiekty (z blachy falistej oraz drewna) położone na działce nr [...], przylegające do murowanego budynku gospodarczego położonego na działce [...] powinna zostać wzięta pod uwagę przy obliczaniu wskaźnika wielkości całkowitej powierzchni zabudowy dla działki nr [...], na której planowana jest inwestycja, a jeżeli tak, to czy wówczas wskaźnik ten przekroczy średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w pkt III wyroku w przedmiocie zasądzonych na rzecz skarżących kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193). Z kolei orzeczenie zawarte w pkt IV wyroku w przedmiocie przyznania pełnomocnikowi uczestników postępowania wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostało wydane na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).