II SA/Go 197/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwalę Rady Miejskiej z dnia [...] r., Nr XXXVIII/306/09 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie, wysokości stawek opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania I. stwierdza nieważność § 7 ust. 2 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w punkcie I. Prokurator Okręgowy z powołaniem się na przepisy art. 3 § 2 pkt. 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) nazywanej dalej ppsa, oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze (tekst jednolity Dz. U. Nr 21, poz. 206 z 2002 r. z późn. zm.), zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr XXXVIII/306/09 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie, wysokości stawek opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania w całości. Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił : I. istotne naruszenie prawa - art. 13b ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. Nr 19, poz. 115 z 2007 r. ze zm.) poprzez ustanowienie w Załączniku Nr 2 do uchwały z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr XXXVIII/306/09 jednolitej stawki za godzinę parkowania wynoszącej 2 zł, w sytuacji gdy art. 13b ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia stawek zaparkowanie pojazdów w sposób uwzględniający progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania, II. istotne naruszenie prawa- art. 13f ust. 2 w zw. z art. 13 ust. l pkt l i art. 13f ust. l ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. Nr 19, poz. 115 z 2007 r. ze zm.) poprzez wprowadzenie w § 7 ust. 2 Załącznika nr 3 do w/w uchwały zatytułowanego "Regulamin Strefy Płatnego Parkowania" opłaty dodatkowej za nieumieszczenie dowodu opłaty w sposób określony w § 7 ust. l, pomimo braku upoważnienia ustawowego do wprowadzania przez radę gminy opłat dodatkowych z tytułu zdarzeń innych niż nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr XXXVI1I/306/09 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie, wysokości stawek opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania, w całości. W uzasadnieniu skargi, Prokurator zauważył, iż zgodnie z art. 40 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Regulacje określające kompetencje organów gminy w sprawach z zakresu korzystania z dróg publicznych zawiera ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Zgodnie z przepisem art. 13b ust. 3 tej ustawy rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Nadto art. 13b ust. 4 tej samej ustawy stanowi, iż rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. l pkt l ustawy, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. l pkt l ustawy. Prokurator uznał, iż Rada Miejska podejmując uchwałę jako podstawę prawną wskazała przepisy art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych . W § 1 uchwały postanowiono, iż: ust 4. Ustala się Strefę Płatnego Parkowania na określonych w załączniku Nr 1 do niniejszej uchwały drogach publicznych na terenie miasta. Ust. 5 Za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie Płatnego Parkowania, ustala się opłaty, których wysokość określona jest w załączniku Nr 2 do niniejszej uchwały. Za nieuiszczenie opłat za parkowanie, o których mowa w ust.2 ustala się opłatę dodatkową, której wysokość określona jest w załączniku Nr 2 do niniejszej uchwały. Ust. 6 Zasady obowiązujące przy parkowaniu pojazdów samochodowych w Strefie Płatnego Parkowania oraz sposób pobierania opłat za parkowanie, o którychmowawust.2i3określa Regulamin Strefy Płatnego Parkowania, stanowiący załącznik Nr 3 do niniejszej uchwały. Zgodnie z § 2 wskazanego aktu postanowiono, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 84, poz. 1134 z [...] czerwca 2009 r. W Załączniku Nr 2 do w/w uchwały Rada Miejska ustaliła stawkę opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w Strefie Płatnego Parkowania w wysokości 2 zł za godzinę parkowania oraz określiła, iż czas parkowania jest obliczany proporcjonalnie do wniesionej opłaty według stawki określonej w ust. 1-4, przy czym minimalna wniesiona opłata za parkowanie wynosi 0,50 zł. Jako Załącznik Nr 3 do powyższej uchwały Rada Miasta przyjęła Regulamin Strefy Płatnego Parkowania. W § 7 ust. 1 tego Regulaminu, Rada Miasta postanowiła, że obowiązkiem kierowcy pojazdu samochodowego parkującego w SPP jest wniesienie opłaty za parkowanie i umieszczenie jej w widocznym miejscu za szybą wewnątrz pojazdu w sposób umożliwiający jej odczytanie, zaś w ust. 2 tej samej jednostki redakcyjnej wskazano, iż niedopełnienie obowiązku określonego w ust. l powoduje nałożenie na właściciela pojazdu samochodowego parkującego w SPP opłaty dodatkowej, której wysokości określona jest w zał. Nr 2 do uchwały. Odnośnie zarzutu pierwszego Prokurator stwierdził, że analiza uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie, wysokości stawek opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania pozwala na ustalenie, iż Załącznik Nr 2 w istotny sposób narusza art. 13b ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. Nr 19, poz. 115 z 2007 r. ze zm.), albowiem nie realizuje wynikającego z tegoż przepisu rangi ustawowej obowiązku ustalenia stawek za parkowanie pojazdów w sposób uwzględniający progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania. Zgodnie z art. 13b ust. 5 stawki opłat mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca parkowania. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20 % za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę parkowania. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny parkowania nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania. W powołanym przepisie rangi ustawowej z jednej strony dopuszczono możliwość zróżnicowania stawek przez radę gminy w zależności od miejsca parkowania, a jednocześnie stwierdzono, iż przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "uwzględnia się", a nie "można uwzględnić", czy też "można zróżnicować wysokość opłat w zależność od czasu parkowania" wskazuje w ocenie skarżącego na obligatoryjność ustalania stawek opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania z uwzględnieniem progresji. Uwzględnienie w ustalonych stawkach parkingowych, ich progresywnego narastania pozostaje przy tym w oczywistym funkcjonalnym związku z celem ustanowienia strefy płatnego parkowania, jakim zgodnie z art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nie jest zapewnienie przychodów zarządcy drogi, lecz zwiększenie rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacja lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Odnosząc się do drugiego z zarzutów niniejszej skargi Prokurator wskazał, iż przepisy art. 13 b ust. 4 pkt 3 w związku z art. 13 f ust. 1 ustawy o drogach publicznych wytyczają granice ustawowego upoważnienia rady gminy (rady miasta) jedynie do reglamentacji w drodze aktu prawa miejscowego kwestii należnych opłat dodatkowych za parkowanie w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty. Ustawodawca jednoznacznie ustalił bowiem zakres kompetencji rady upoważniając ją do ustalenia sposobu poboru opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania (art. 13 b ust. 4 pkt 3 w związku z art. 13 ust. l pkt l ustawy) oraz wprowadzenia opłaty za nieopłacony postój (art. 13 f ust. l ustawy). Jak wynika z redakcji art. 13 ust. l ustawy opłatę taką pobiera się wyłącznie za nieuiszczenie opłat o jakich mowa w art. 13 ust. l pkt l tej ustawy, to jest opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W zawartych w ustawie normach kompetencyjnych brak natomiast upoważnienia dla rady gminy (rady miasta) do ustanawiania innych opłat dodatkowych - w szczególności za nieumieszczenie dowodu opłaty w pojeździe w sposób określony przez radę gminy (radę miasta) - bowiem ustawodawca wprost zdefiniował w art. 13f ust. l obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, wiążąc go wyłącznie ze stanem faktycznym polegającym na nieuiszczeniu opłaty za parkowanie w strefie ograniczonego parkowania. W sferze stanowienia prawa, w tym w szczególności dotyczącego nakładania obowiązków publicznoprawnych, do działalności organów władzy publicznej nie stosuje się zasady, że "dozwolone jest to co nie jest zabronione", lecz regułę, że "dozwolone jest tylko to co prawo wyraźnie przewiduje". Wskazuje na powyższe art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz art. 94 Konstytucji stanowiący, iż organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tymczasem § 7 ust. 2 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania rażąco narusza przepis art. 13f ust. 2 w zw. z art. 13 ust. l pkt l i art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych albowiem wprowadza nieznaną ustawie opłatę dodatkową za nieumieszczenie dowodu opłaty w pojeździe w sposób określony przez organ uchwałodawczy. Art. 13f ust. l stanowi zaś, iż opłatę dodatkową pobiera się za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. l pkt l, to jest opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Tym samym uznać należy, iż regulacja zawarta w § 7 ust. 2 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania wprowadzająca obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej za nieumieszczenie dowodu opłaty w sposób określony w uchwale, ustanowiona została przez Radę Miejską z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z ustawy o drogach publicznych i w sposób rażący narusza dyspozycję art. 13f ust. 2 w zw. z art. 13 ust. l pkt l i art. 13f ust. l ustawy o drogach publicznych. Zakwestionowany w niniejszej skardze przepis § 7 ust. 2 Załącznika Nr 3 do uchwały de facto zwalnia w sposób generalny organy rozpatrujące zarzuty dłużnika zgłaszane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji od obowiązku czynienia prawdziwych ustaleń faktycznych co do parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty parkingowej i odnoszenia się w tym zakresie do zarzutów dłużnika wprowadzając bez podstawy prawnej regulację, że nieumieszczenie dowodu opłaty w widocznym miejscu za szybą wewnątrz pojazdu w sposób umożliwiający jej odczytanie stanowi samoistną podstawą nałożenia opłaty dodatkowej. Dopatrując się powyższych uchybień Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wniosek powyższy uzasadniony jest tym, iż naruszający prawo w sposób istotny przepis zawarty w Załączniku Nr 2 do uchwały ma zasadnicze znaczenie dla jej bytu i jego eliminacja z obrotu prawnego powoduje konieczność eliminacji zaskarżonej uchwały w całości, albowiem bez określenia wysokości stawek opłat za parkowanie zaskarżona uchwała staje się w całości bezprzedmiotowa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska domagała się: 1. oddalenie skargi w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 Załącznika nr 3 uchwały Rady Miejskiej nr XXXVIII/306/09 z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania , wysokości stawek opłat za parkowanie, wysokości stawek opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania, 2. umorzenie postępowania w pozostałym zakresie w związku z uwzględnieniem skargi Prokuratora Okręgowego z dnia [...] lutego 2009 r. w części dotyczącej punktu l w Załączniku nr 2 do uchwały Rady Miejskiej nr XXXVIII/306/09 z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie, wysokości stawek opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania. W ocenie organu zarzut naruszenia art. 13f ust 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i wprowadzenia opłaty dodatkowej za inne zdarzenia niż przewiduje ustawa o drogach publicznych jest nieuzasadniony. Na podstawie i w granicach delegacji ustawowej w załączniku nr 2 do uchwały nr XXXVIII/3 06/09 z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie, wysokości stawek opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania Rada Miejska ustaliła wysokość opłaty dodatkowej. W załączniku nr 3 regulamin Strefy Płatnego Parkowania w § 2 pkt 8 w §12 wyraźnie wskazano, iż opłata dodatkowa pobierana jest za parkowanie w Strefie Płatnego Parkowania bez wniesienia opłaty, ponadto wyjaśniono co oznacza parkowanie bez wniesienia opłaty. Także w zaskarżonym §7 ust. 2 załącznika nr 3 Regulamin Strefy Płatnego Parkowania wyraźnie wskazano, iż "nie dopełnienie obowiązku określonego w ust. l powoduje nałożenie na właściciela pojazdu samochodowego parkującego w SPP opłaty dodatkowej, której wysokości określona jest w zał. Nr 2 do Uchwały". Z brzmienia § 7 ust. l wynika, iż "obowiązkiem kierowcy pojazdu samochodowego parkującego w SPP jest wniesienie opłaty za parkowanie i umieszczenie jej w widocznym miejscu za szybą wewnątrz pojazdu w sposób umożliwiający jej odczytanie". Redakcja § 7 jest jednoznaczna, nałożenie opłaty dodatkowej następuje w przypadku nie wniesienia opłaty za parkowanie. Użyta §7 ust 1 Załącznika nr 3 Regulamin Strefy Płatnego Parkowania koniunkcja łączna w żadnym razie nie uprawnia do twierdzenia, iż Rada Miejska przekroczyła delegację ustawową i upoważniła do pobierania opłaty dodatkowej za inne zdarzenia, to jest za nie umieszczenie opłaty za parkowanie w widocznym miejscu za szybą wewnątrz pojazdu w sposób umożliwiający jej odczytanie. W tym bowiem zakresie Rada Miejska w ramach kompetencji ustaliła jedynie sposób jej pobierania umożliwiający kontrolę czy podmiot, na którym ciąży obowiązek uiszczenia opłaty spełnił ten obowiązek. Nie tylko z literalnego brzmienia § 7, ale z całej treści załącznika nr 3 Regulamin Strefy Płatnego Parkowania wynika, iż opłata dodatkowa jak wprost w ustawie zapisał ustawodawca pobierana jest wyłącznie z tytułu nie wniesienie opłaty za parkowanie, a skarżący przyjął niesłusznie, iż Rada Miejska przekroczyła upoważnienie ustawowe. Uwzględniając zarzut skarżącego, w zakresie nieustaleni w zaskarżonej uchwale progresywnego narastania opłat parkingowych, Rada Miejska w dniu [...] lutego 2010 r. zmieniła uchwałę nr XXXVIII/306/09 z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie, wysokości stawek opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania uwzględniając progresywne narastanie stawki zgodnie z uchwałą nr XLVII/390/10 z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXVIII/3 06/09 z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie, wysokości stawek opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania. Powyższa uchwała zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 30, poz. 463 z [...] kwietnia 2010 r. Prokurator ograniczył, w związku z tym, wniesioną skargę na uchwałę, w części dotyczącej zarzutu istotnego naruszenia art. 13b ust. 5 ustawy o drogach publicznych, poprzez ustanowienie w załączniku do nr 2 do tej uchwały jednolitej stawki za godzinę parkowania w kwocie 2 zł. Ostatecznie zmodyfikował wnioski skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności jedynie § 7 ust. 2 załącznika nr 3 do uchwały, która stała się przedmiotem postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie zaś do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola Sądu ogranicza się zatem do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt lub uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym. Niesporne w sprawie jest więc zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Zauważyć należy, że jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych). Adresatami prawa miejscowego mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (np. właściciele nieruchomości). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania. Skoro zaskarżona uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, niekonsumujące się w jednostkowym stosowaniu, nie powinno budzić zastrzeżeń stanowisko, że stanowi ono akt prawa miejscowego. Dla wyjaśnienia wskazanego zagadnienia, należy w pierwszej kolejności odwołać się do przepisów Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. W tym zakresie Sąd zwrócił uwagę na przepis art. 87 ust. 2 Ustawy Zasadniczej ustanawiający źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej, na obszarze działania organów które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przy tym zgodnie z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z powyższego uregulowania wynika przyznanie organom samorządu terytorialnego prawa ustanowienia aktów prawa miejscowego, jednak działając w tym zakresie na podstawie i w granicach uprawnień przyznanych im w ustawie. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi uzupełnienie konstytucyjnie określonych granic prawodawstwa organów samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 u.s.g. ,na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie niniejszej ustawy - art. 40 ust. 2 - organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadto w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 u.s.g.). Przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (art. 40 ust. 4 u.s.g. ). Przepisy Konstytucji zawierają jednoznacznie brzmiącą dyspozycję, która jako podstawę prawną dla stanowienia prawa miejscowego wskazuje upoważnienie zamieszczone w ustawie. Akty prawa miejscowego jako akty podstawowe muszą być wydawane wyłącznie w oparciu o wyraźne, a nie jedynie o domniemanie lub wykładnię celowościową, upoważnienie ustawowe i to tylko w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych. Ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego nie może się opierać na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych. Niedopuszczalne jest stosownie w tym zakresie wykładni rozszerzającej czy też celowościowej. Nie jest bowiem dopuszczalne domniemanie kompetencji prawodawczych. Oznacza to, aby nieprecyzyjność tego upoważnienia była interpretowana jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy, zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, zalicza się wszystkie akty wydawane w warunkach określonych w art. 40 ust. 1 u.s.g., a zatem powszechnie obowiązujące akty wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych. Jak zaznaczają W. Taras i A. Wróbel (Samodzielność prawotwórcza samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1991.7-8.10): Omawiana kategoria aktów powinna być podejmowana przez gminę jedynie na podstawie upoważnień określonych w materialnych przepisach ustaw szczególnych (podobnie: J. Jeżewski: Przepisy gminne (w:) Samorządowy poradnik budżetowy, Warszawa 1995). W zakresie przepisów ustrojowo-organizacyjnych (akty kierownictwa wewnętrznego, akty o charakterze wewnętrznym), należy zwrócić uwagę na fakt, umiejscowienia tych aktów pomiędzy aktami wykonawczymi i przepisami porządkowymi, przy zastosowaniu kryterium przedmiotu regulacji i zakresu samodzielności gminy w stanowieniu prawa. Akty prawa miejscowego zaliczające się do tej grupy, nie mają jednolitego charakteru, bowiem obejmują one: 1) przepisy regulujące wewnętrzny ustrój gminy (statuty gmin, określające sposób zorganizowania i funkcjonowania organów gminy oraz tworzące gminne jednostki organizacyjne, statuty jednostek pomocniczych gminy), 2) przepisy określające wewnętrzną organizację urzędów i instytucji gminnych (np. regulamin urzędu gminy, regulaminy gminnych bibliotek lub domów kultury), 3) przepisy określające zasady zarządu mieniem gminnym (np. uchwały ograniczające swobodę wójta w zakresie zawierania cywilnoprawnych umów mających za przedmiot składniki mienia gminnego), 4) przepisy regulujące zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń i obiektów użyteczności publicznej (regulaminy korzystania z tych urządzeń i obiektów). Niezależnie od wskazanego powyżej podziału aktów prawa miejscowego, powtórzenia wymaga jednak teza dotycząca związania organu uchwałodawczego dyspozycją ustawy. Stanowisko takie powszechnie podkreśla się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzeczeniach sądów podkreśla się że rady gmin stanowiące akty prawa miejscowego zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej. (wyrok NSA z 26 V 1992 r., SA/Wr 310/92 ). Tymczasem, stosując wykładnię rozszerzającą, rada przyznawałyby sobie kompetencje bez upoważnienia ustawowego. Gmina nie może przykładowo w ramach określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.) ustanowić opłat za korzystanie z gminnych dróg wewnętrznych(wyrok NSA z 16 XII 1996 r., SA/Kr 1377/96, wyrok NSA z 13 XII 2000 r. ). Ustanowienie zasad odpłatności za przejazd przez park dla osób nie będących mieszkańcami gminy nie wypełnia cech prawnych "korzystania" z parku miejskiego w świetle art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wyrok z 31 V 1996 r., SA/Łd 65/96, podobnie także wyrok NSA z 6 IV 2006 II OSK 19/06) Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, iż akty prawa miejscowego, podobnie jak rozporządzenia, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, a zatem zajmują analogiczną pozycje w hierarchii źródeł prawa. Różnica pomiędzy rozporządzeniami a aktami prawa miejscowego sprowadza się do innego obszaru obowiązywania każdego z powyższych rodzajów źródeł prawa, jako że każdy z organów je wydających usytuowany jest na innym szczeblu administracji publicznej. Zarówno rozporządzenia jak i akty prawa miejscowego wiążą adresatów w sposób analogiczny, a zatem ich moc obowiązywania jest taka sama, a dla przymusowego wykonania obowiązków wynikających z ich sformułowań lub z treści wydanych na ich podstawie indywidualnych aktów konkretyzacji prawa administracyjnego stosowane są te same normy postępowania egzekucyjnego. Zarówno przepisy Konstytucji jak i ustawy o samorządzie powiatowym nie wymagają, aby w upoważnieniach takich jak np. do wydawania rozporządzeń, zawarty był zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie rozwiązanie świadczy o woli konstytucyjnego ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania, za pomocą przepisów prawa miejscowego, stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu. Stanowienie aktów prawa miejscowego może nastąpić wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej, przy czym bez znaczenia pozostaje czy dotyczyłoby ono uprawnień czy nakładania obowiązków. (wyrok NSA z 4 IV 2008 r. II OSK 102/08, wyrok NSA z 3 X 2006 r. I OSK 1035/06, podobnie też: wyrok WSA we Wrocławiu z 15 III 2007 r. II SA/Wr 745/06). W zakresie dotychczasowego orzecznictwa i praktyki sądowej, w przedmiocie zaskarżenia uchwały o ustaleniu strefy płatnego parkowania i opłat za postój w tej strefie wojewódzkie sądy administracyjne opowiedziały się za niedopuszczalnością różnicowania sytuacji prawnej podmiotów prawa z uwagi na zameldowanie i zamieszkanie w strefie (wyrok WSA w Szczecinie z 13 V 2004r. II SA/Sz 48/04, wyrok NSA z 12 XI 2008 r. I OSK 918/08), czy określenie czasookresu w jakim parkujący zobowiązany jest do uiszczenia należnej opłaty (wyrok WSA w Szczecinie z 30 IV 2008 r. II SA/Sz 159/08) wskazując, że zarówno ustawa o drogach publicznych nie zawiera dyspozycji uprawniających organ do wydania tego typu regulacji, a w odniesieniu do pierwszego z wymienionych przypadków, istnieje konstytucyjnie określona zasada zabraniająca takiego działania organów administracji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13 b ust. 1 ustawy). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13 b ust. 2 ustawy). Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (art. 13 b ust. 3 ustawy). Jednocześnie ustawodawca wskazał w art. 13 b ust. 4 ustawy, iż rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy . Stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca parkowania. Przy ustalaniu takich stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20 % za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę parkowania. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny parkowania nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania (art. 13 b ust. 5). W przepisie art.13f ust. 1 ustawy prawodawca sprecyzował, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt. 1ustawy, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (ust. 2). Wskazane powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają zatem upoważnienie właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Zasadnicze znaczenie ma w tym zakresie wyjaśnienie istoty generalnej zasady stanowienia prawa miejscowego oraz wskazanego upoważnienia ustawowego. Rada Miejska w § 1 zaskarżonej uchwale ustaliła strefę płatnego parkowania (ust 1), za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania ustalono opłaty, których wysokość określona została w załączniku nr 2 do uchwały (ust. 2), za nieuiszczenie opłat za parkowanie, których mowa wyżej ustalono opłatę dodatkową, której wysokość określono w załączniku nr 2 (ust 3), zasady obowiązujące przy parkowaniu pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania oraz sposób pobierania opłat za parkowanie, o których mowa wyżej, określa regulamin stanowiący załącznik nr 3 do uchwały (ust. 4). W § 7 ust. 1 załącznika nr 3 ustanowiono, że obowiązkiem kierowcy pojazdu samochodowego parkującego w strefie jest wniesienie opłaty za parkowanie i umieszczenie jej w widocznym miejscu za szybą wewnątrz pojazdu w sposób umożliwiający jej odczytanie. Dokonując analizy rozpatrywanej sprawy, uwzględniając powyższe uwagi, należy stwierdzić, iż w istocie redakcja przepisu art. 13 b ust. 4 pkt 3 w związku z art. 13 f ust. 1 ustawy o drogach publicznych wytycza jednoznacznie granice ustawowego upoważnienia rady miasta do reglamentacji w drodze aktu prawa miejscowego kwestii należnych opłat dodatkowych za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Ustawodawca jednoznacznie ustalił zakres kompetencji rady upoważniając ją do ustalenia sposobu poboru opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania (art. 13 b ust. 4 pkt 3 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz wprowadzenia opłaty za nieopłacony postój (art. 13 f ust. 1 ustawy). Omawiana ustawa o drogach publicznych przyznaje radzie także kompetencje do określenia opłaty dodatkowej. Jak wynika z redakcji art. 13 ust. 1 ustawy opłatę taką pobiera się. wyłącznie za nieuiszczenie opłat o jakich mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zatem za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Powołany przepis art. 13 ust. 2 ustawy przyznaje radzie gminy (radzie miasta) legitymację wyłącznie do ustalenia wysokości opłat dodatkowych za nieuiszczenie należności parkingowej. W zawartych w ustawie kompetencjach brak zatem upoważnienia dla rady gminy (rady miasta) do pobierania innych opłat dodatkowych, w szczególności za nieumieszczenie dowodu opłaty w sposób określony w § 7 ust. 1 załącznika do uchwały. Wprowadzenie takiej regulacji stanowi wykroczenie przez Radę Miejską poza zakres kompetencji rady upoważniającej ją jedynie do ustalenia sposobu poboru opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania i sposobu poboru opłaty dodatkowej za nieopłacony postój, a nie do modyfikowania ustawowo określonych przesłanek powstania obowiązku opłaty dodatkowej oraz zasad postępowania egzekucyjnego dotyczącego tej opłaty. W zawartych w ustawie normach kompetencyjnych brak upoważnienia dla rady do pobierania opłat dodatkowych z innego tytułu niźli nieumieszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowani, w tym w szczególności za wadliwe umieszczenie dowodu opłaty parkingowej w pojeździ. Ustawodawca wprost zdefiniował w art. 13 f ust. 1 ustawy o drogach publicznych obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, wiążąc go wyłącznie ze stanem faktycznym polegającym na nieumieszczeniu opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania Jak się okazuje dla rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma także określenie znaczenia zwrotu "sposób pobierania opłat" (podstawowych i dodatkowych) wytyczającego granice upoważnienia prawodawczego dla Rady. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji rozumienia tego terminu (art. 4 ustawy). Zgodnie z powszechnie przyjętym znaczeniem słowa "sposób", przyjmuje się określony tryb postępowania, formę wykonania pewnych czynności lub też to, co umożliwia osiągnięcie lub wykonanie czegoś. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy zwrot "sposób pobierania opłat" oznacza określony tryb postępowania pozwalający na osiągnięcie celu, jakim jest uiszczenia przez parkującego należnej opłaty za postój w strefie. Niewątpliwie chodzi tu zatem o uregulowanie takich czynności, jak techniczna i organizacyjna metoda uiszczenia opłaty czy sposób potwierdzenia faktu uiszczenia opłaty, tj. wydanie parkującemu stosownego potwierdzenia w tym zakresie. W odniesieniu do opłaty dodatkowej, chodzi natomiast o ustalenie powstania obowiązku jego uiszczenia, a także procedurę weryfikacji w tym zakresie czy też właściwy podmiot do jej odbioru. "Sposób" to zasady, formy, ogół czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2008 r. w spr. I OSK 918/08 ). Ustawodawca zdefiniował obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, wiążąc go ze stanem faktycznym polegającym na nieuiszczeniu opłaty za parkowanie w strefie. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sprawie II SA/Go 88/09 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Nr LXVIII/615/06 w sprawie ustalenia Strefy Płatnego parkowania i wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie z dnia [...] lipca 2006r. w części obejmującej § 10 ust. 3 oraz § 21 w części "i umieszczenie opłaty dodatkowej w wysokości określonej w § 10 ust. 3". W uzasadnieniu tego wyroku WSA uznał, że Rada Miasta wbrew zasadzie stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach ustawowych upoważnień, w § 10 pkt 3 uchwały wprowadziła opłatę dodatkową również za nieumieszczenie dowodu opłaty w sposób określony w § 16 ust. 1 uchwały. Przepis § 21 uchwały w zakresie "i uiszczenia opłaty dodatkowej w wysokości określonej w § 10 pkt 3" jest konsekwencją uregulowania opłaty dodatkowej "za nieumieszczenie dowodu opłaty w sposób określony w § 16 ust. 1". Przepis ten stanowi, iż brak abonamentu, karty parkingowej lub wyłożenie kserokopii karty parkingowej w okresie kontroli uznaje się za postój nieopłacony do czasu okazania oryginałów tych dokumentów w biurze i uiszczenia opłaty dodatkowej w wysokości określonej w § 10 pkt 3 uchwały. Powyższe stanowisko zostało podzielone w wyroku tego Sądu z dnia 17 marca 2010 r. w spr II SA/Go 111/010. Sąd nie podziela poglądu Rady Miejskiej, że redakcja §7 załącznika nr 3 regulamin strefy płatnego parkowania jest jednoznaczna albowiem nałożenie opłaty dodatkowej następuje w przypadku nie wniesienia opłaty za parkowanie. Jak również, że użyta §7 ust. 1 koniunkcja łączna w żadnym razie nie uprawnia do twierdzenia, iż Rada Miejska przekroczyła delegację ustawową i upoważniła do pobierania opłaty dodatkowej za inne zdarzenia, to jest za nie umieszczenie opłaty za parkowanie w widocznym miejscu za szybą wewnątrz pojazdu w sposób umożliwiający jej odczytanie. W ocenie Sądu nie trafny jest pogląd Rady Miejskiej aby w omawianym zakresie w ramach kompetencji ustaliła jedynie sposób jej pobierania umożliwiający kontrolę czy podmiot, na którym ciąży obowiązek uiszczenia opłaty spełnił ten obowiązek. W przekonaniu Rady Miejskiej nie tylko z literalnego brzmienia §7, ale z całej treści załącznika nr 3 regulaminu strefy płatnego parkowania wynika, iż opłata dodatkowa jak wprost w ustawie zapisał ustawodawca pobierana jest wyłącznie z tytułu nie wniesienie opłaty za parkowanie, a skarżący przyjął niesłusznie, iż Rada Miejska przekroczyła upoważnienie ustawowe. W ocenie Sądu analiza § 7, poprzez zestawienie treści zawartej w ust. 1 oraz ust. 2, prowadzi do przekonania, wbrew poglądom Rady, że po stronie użytkownika pojazdu powstaje obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej nie tylko w przypadku niewniesienia opłaty za parkowanie w strefie, lecz także za niedopełnienie nałożonego uchwałą obowiązku umieszczenia opłaty w widocznym miejscu za szybą wewnątrz pojazdu w sposób umożliwiający jej odczytanie. Ustęp 2 w sposób jednoznaczny nakłada obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej w przypadku niedopełnienia obowiązku określonego w ustępie 1, który równie jednoznacznie określa obowiązek kierowcy: jest nim wniesienie opłaty i umieszczenie jej w oznaczony sposób. Tak zatem, według redakcji omawianych przepisów, nałożenie opłaty dodatkowej może nastąpić zarówno przez niewniesienie opłaty za parkowanie jak i za nieumieszczenie jej w określony sposób. Sąd nie podziela poglądu Rady Miejskiej aby w tym zakresie brzmienie omawianych przepisów miało jednoznaczną treść. Faktycznie jednoznaczność przepisu jest celem i obowiązkiem prawodawcy lecz jak to wyżej wywiedziono Rada nie uczyniła temu zadość. Argumenty Rady Miejskiej w zakresie interpretacji tych przepisów, wobec przedstawionej powyżej analizy, należy uznać za błędne jako pozbawione podstaw. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że obowiązek ponoszenia opłat za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania drogi publicznej wynika z przepisów prawa, bez potrzeby jego konkretyzacji w drodze aktu indywidualnego np. decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt FSK 2580/04; wyrok NSA z 11 marca 2009r. l OSK 1514/08, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. II SA/Sz 534/06, niepublikowane). Opłata dodatkowa, o której mowa w art. 13f ustawy o drogach publicznych, jest bowiem funkcjonalnie związana z opłatą za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania uregulowaną w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a ustawowe określenie: "Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust.1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową", wskazuje na to, że obowiązek jej uiszczenia wynika z mocy prawa, zwłaszcza że ustawodawca nie przewidział konieczności wydawania w tym przedmiocie decyzji lub innego aktu administracyjnego. W razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie, obowiązek jej uiszczenia obciąża - co do zasady - właściciela pojazdu. Ten ostatni zaś może dochodzić swych racji, podnosząc w toku postępowania egzekucyjnego zarzut, o którym mowa np. w art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1554 z późn. zm.), tj. nieistnienia obowiązku. To nie organ egzekucyjny nakłada na korzystającego z dróg publicznych obowiązek uiszczenia należnej opłaty. Organ ten musi ustalić jedynie istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, tj. ustalić że zaistniał fakt parkowania bez uiszczenia opłaty parkingowej, co stanowi przesłankę powstania ex legę zobowiązania w opłacie dodatkowej, przy czym ustalenie to powinno mieć charakter obiektywny i nie może być zastąpione domniemaniem, np. że nieumieszczenie dowodu opłaty w miejscu widocznym, względnie umieszczenie go w sposób uniemożliwiający bezpośredni odczyt z zewnątrz pojazdu jest równoznaczne z nieuiszczeniem opłaty parkingowej. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że regulacja zawarta w § 7 ust. 2 podjęta została przez Radę Miejską z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z ustawy o drogach publicznych albowiem wymienione przepisy uchwały w sposób istotny naruszają dyspozycję art. 13 b ust. 4 pkt 3 i art. 13 f ust. 1 ustawy oraz art. 94 Konstytucji. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kierując się powyższymi rozważaniami Sąd uznał zaskarżoną uchwałę, w omawianym zakresie za przekraczającą poza granice władztwa prawodawczego Rady Miejskiej. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł nieważność § 7 ust. 2 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 152 ppsa orzeczono, iż w tym zakresie uchwała nie podlega wykonaniu przyjmując, iż instytucja ta dotyczy także przepisów prawa miejscowego (vide: R. Sawuła "Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia", Państwo i Prawo 2004/8/71; także Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, opubl. OSP 2005/4/50 i powołane tam poglądy).