II SA/Go 207/11

Dnia 22 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia I. oddala skargę, II. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim – na rzecz adwokat J.D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (znak: [...]) powołując się na treść art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy budowy realizowanej bez wymaganego prawem zgłoszenia, nakazał inwestorowi – M.K. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie miejsca postojowego o wymiarach około 6,5 m x 4,9 m dla samochodu osobowego na działce nr ewid. [...] w granicy z działką nr [...]. Jednocześnie organ nakazał inwestorowi przedłożyć, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia dokumenty, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, tj. określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonania miejsca postojowego, oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działką nr [...]) na cele budowlane oraz uzgodnienie lokalizacji miejsca postojowego w granicy z ulicą [...] z burmistrzem Miasta i Gminy reprezentującym właściciela ulicy [...], a także projekt zagospodarowania działki nr ewid. [...] i zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy o zgodności budowy miejsca postojowego na działce nr [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W postanowieniu PINB zawarł pouczenie, iż nie przysługuje na nie zażalenie. Zaznaczył jednak, iż stosownie do treści art. 142 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W dniu [...] stycznia 2011 r. M.K. wniósł zażalenie na postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jego treści wskazał, że zgodnie z pouczeniem zawartym w zakwestionowanym postanowieniu, wnosi odwołanie od decyzji sformułowanej na podstawie przesłanek będących błędną oceną stanu faktycznego i składa protest z powodu braku podania trybu oraz terminu odwołania się od wydanego postanowienia. Podkreślił, iż organ poczynił w toku postępowania błędne ustalenia, w tym niezasadnie przyjął dokonanie bez wymaganego prawem zgłoszenia miejsca postojowego. Podkreślił m. in. iż w jego ocenie budowa ogrodzeń pomiędzy sąsiednimi posesjami niezależnie od ich konstrukcji i użytego materiału, jak również utwardzenie terenu posesji za pomocą kostki brukowej nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia organom administracji architektoniczno – budowlanej, a zatem nie podlegają nadzorowi PINB. Wobec tego nadzorowi organu nie podlega także mur z bloczków zużlobetonowych, tym bardziej, że nie narusza on interesów osób trzecich. W tym zakresie, postanowienie nr [...] jest - w ocenie odwołującego się - bezpodstawne. Zaznaczył także, iż sporny mur nie stanowi elementu konstrukcji miejsca postojowego, a służy jedynie odgrodzeniu miejsca postoju od innych posesji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na przepis art. 134 w związku z art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej "kpa") postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez M.K. zażalenia na postanowienie nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2010 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z ogólną zasadą ustanowioną przepisem art. 141 § 1 kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zaskarżone przez M.K. postanowienie wydane zostało na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że jeżeli budowa obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona -prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów. Jednocześnie organ podkreślił, że w treści przepisu art. 49b Prawa budowlanego ustawodawca nie ustanowił prawa wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w oparciu o ustęp 2 tego artykułu. W konsekwencji WINB wyjaśnił, iż pouczenie o niezaskarżalności orzeczenia, zawarte w zakwestionowanym postanowieniu jest prawidłowe. Z kolei organ odwoławczy obowiązany jest uznać wniesienie przez M.K. zażalenie na postanowienie PINB nr [...] z dnia [...].12.2010 r. za niedopuszczalne. Jednocześnie organ wskazał, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, zgodnie z przepisem art. 142 kpa, może podlegać ocenie i kontroli organu II instancji w trybie odwoławczym w przypadku wniesienia odwołania od decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Oznacza to, że prawidłowość takiego postanowienia może być przez stronę kwestionowana w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Inwestor – M.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na w/w postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż organ odwoławczy nie podjął próby rozstrzygnięcia zasadności jego uwag zawartych we wniesionym odwołaniu i postanowieniem z dnia [...].02.2011r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia, naruszając tym samym jego konstytucyjne prawo do obrony. Wyznaczony w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy pełnomocnik – adw. J.D., pismem z dnia [...] czerwca 2011r. uzupełnił skargę, zarzucając organowi niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym zakresu rzeczowego wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Podkreślił, iż z wyjaśnień inwestora wynika, iż rozpoczął on jedynie prace porządkująco – utwardzające część terenu (gruntu), w związku czym prace te jako porządkowe nie podlegają przepisom prawa budowlanego. W konsekwencji powołując się na przepis art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik wniósł w imieniu strony o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia nr [...] PINB z dnia [...] grudnia 2010r. Jednocześnie złożył wniosek o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowoadministracyjnym według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji i postanowień pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organ naruszył prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270, ze zm. -dalej jako ppsa). Podkreślenia wymaga także to, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). W świetle powyższego kontrola legalności działalności administracji publiczne sprowadza się do jego oceny w świetle zgodności z przepisami prawa, ale tylko w granicach danej sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011r., którym organ na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez M.K.. Wyjaśnić jednocześnie należy, iż wnosząc to zażalenie skarżący zakwestionował wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r. o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych oraz nałożeniu obowiązku dostarczenia określonych dokumentów. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia WINB, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że wskazane postanowienie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 kpa, stwierdzające niedopuszczalność wniesionego zażalenia, ma charakter formalny. Oznacza to, iż Sąd kontrolując postanowienie, ocenia jedynie prawidłowość tego rozstrzygnięcia, w tym zachowanie przez organ przesłanek prawnych jego wydania, natomiast nie może merytorycznie odnieść się do zasadności wydanego przez organ I instancji postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji budowlanej. Tym samym, na tym etapie postępowania, nie mogą być brane pod uwagę zarzuty skarżącego dotyczące kompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego i poprawności jego oceny. Sąd ocenia jedynie, czy w sprawie zaistniały przesłanki zastosowania przepisu art. 134 kpa, tj. czy wniesione przez stronę zażalenie, stosownie do treści przepisów art. 141 § 1 kpa oraz art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, było niedopuszczalne. Przechodząc zatem do kontroli zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać między innymi, tak jak w niniejszej sprawie, z braku możliwości wniesienia środka odwoławczego. W tym zakresie podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 141 § 1 kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Powołana regulacja prawna ma odpowiednie zastosowanie do dopuszczalności zażalenia na postanowienia wydane w toku postępowania w sprawie samowoli budowlanej, gdyż w tym zakresie ustawa Prawo budowlane nie zawiera odmiennego uregulowania. Oznacza to, że jeżeli ustawa Prawo budowlane nie wskazuje środka zaskarżenia postanowienia w postaci zażalenia, to na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje (podobnie: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13.08.2008 r., II SA/Ol 452/08; wyrok WSA w Szczecinie z 10.05.2006r., II SA/Sz 1298/05; wyrok WSA w Gdańsku z 24.11.2010r., II SA/Gd 680/10 - www.cbois.nsa.gov.pl). Bezspornym jest, że z treści przepisu art. 49b ustawy Prawo budowlane nie wynika, że na postanowienie o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedłożenia określonych dokumentów przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Takiego prawa nie można również wywieść stosując odesłanie do innych przepisów ustawy, które taką możliwość przewidują (por. wyrok NSA z 29.09.2005r., II OSK 33/05 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 22.11.2005r., II SA/Po 220/04 - www.cbois.nsa.gov.pl). Zatem, w świetle art. 142 kpa, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, postanowienie to może być zaskarżone jedynie w odwołaniu od decyzji, która zostanie wydana w następstwie rozpatrzenia sprawy budowy, bez wymaganego prawem zgłoszenia. Tym samym, w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie organu I instancji. Jednocześnie, skoro wyłączona była możliwość odrębnej kontroli instancyjnej tego postanowienia, organ odwoławczy nie był także uprawniony do jego merytorycznej oceny, w tym, podnoszonego przez skarżącego zarzutu błędnej oceny stanu faktycznego i wynikającej z tego błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W tym zakresie orzeczenie organu również odpowiada przepisom prawa. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż w kontekście powyższych rozważań, podniesione w skardze oraz w piśmie uzupełniającym z dnia [...] czerwca 2011 r. zarzuty, odnoszące się do prawidłowości prowadzonego przez PINB postępowania wyjaśniającego oraz dokonanej oceny prawnej stwierdzonego stanu faktycznego, należy uznać za przedwczesne. Przede wszystkim z uwagi na okoliczność, iż przedmiotem oceny Sądu – na co wskazano wcześniej - jest prawidłowość postanowienia o charakterze formalnym. Ponadto, stosownie do treści art. 142 kpa, zarzuty w zakresie materialnoprawnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych czy też prawidłowości przeprowadzonego przez organ stopnia podstawowego postępowania, strona będzie mogła podnosić dopiero w odwołaniu (zażaleniu) od wydanej przez ten organ decyzji lub postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną (por. art. 49b ust. 3 i 4 ustawy). Zaznaczyć bowiem należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest ze swej istoty postępowaniem dowodowym mającym na celu zgromadzenie określonych dokumentów i pism, dających podstawę do podjęcia procedury legalizacyjnej (podobnie: wyrok WSA w Lublinie z 21.06.2007r., II SA/Lu 364/07; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13.08.2008 r., II SA/Ol 452/08 - www.cbois.nsa.gov.pl). Przepis art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane określa bowiem prawne podstawy odstąpienia przez organ nadzoru budowlanego od obowiązku wydania decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części. Kierując się powyższymi uwagami Sąd, z powołaniem się na przepis art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezpodstawną tym samym niemożliwą do uwzględnienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).