II SA/Go 244/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2009 r., nr XI/72/09 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. 30 grudnia 2009 r. Rada Gminy, powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., obecnie tekst jedn. z 2017 r., poz. 2198 ze zm., dalej jako u.s.o.), podjęła uchwałę nr XI/72/09 w sprawie uchwalenia regulaminu udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy (Dz.Urz. województwa z 2010 r., nr 13, poz. 196). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżając ją w całości, zarzucił istotne naruszenie: I.art. 90f u.s.o. w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz w związku z § 119 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 tekst jednolity a w dacie podejmowania uchwały – Dz.U. z 2002 r., nr 100, poz. 908) przez nieokreślenie w wymaganym zakresie wskazanego w art. 90f pkt 4 trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego, II. art. 90d ust. 1 i 9 u.s.o., przez przyjęcie w § 3 ust. 3 pkt 1), 2) i 3) uchwały Rady Gminy, że wysokość stypendium szkolnego wynosi, przy dochodzie do 100zł na osobę w rodzinie - od 40% do 100% maksymalnej kwoty stypendium, przy dochodzie od 101 do 200zł na osobę w rodzinie - od 40% do 90% maksymalnej kwoty stypendium, przy dochodzie powyżej 201zł na osobę w rodzinie - od 40% do 80% maksymalnej kwoty stypendium, a tym samym przyjęcie jako okoliczności uzależniającej wysokość przyznanego świadczenia, jedynie wysokości dochodu przypadającego na osobę w rodzinie, podczas gdy wskazane przepisy inaczej określają zarówno wysokość świadczenia (art.90d ust. 8, 9) jak i okoliczności od których zależne jest przyznanie świadczenia (art. 90d ust. 1), III. art. 90d ust. 10 i 11 u.s.o., przez przyjęcie w § 4 uchwały, że stypendia szkolne można realizować w okresach miesięcznych lub innych w zależności od potrzeb i możliwości wynikających z wysokości przyznanej dotacji celowej, podczas gdy wskazany przepis w żaden sposób nie uzależnia okresu wypłaty stypendium od wysokości przyznanej gminie dotacji celowej, IV. art. 90d ust. 6 u.s.o., przez przyjęcie w § 8 ust. 1 uchwały, że stypendium szkolne może być udzielane w formie przelewu lub wypłaty gotówki, podczas gdy przywołane przepisy wskazują, że stypendium szkole może być udzielone w jednej lub kilku formach jednocześnie, V. art. 90e ust. 2 u.s.o. przez wskazanie w § 10 ust. 2 uchwały, że zasiłek szkolny przyznaje się w formie świadczenia pieniężnego nieprzekraczającego jednorazowo kwoty pięciokrotności kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.), podczas gdy przywołane przepisy wskazują, że zasiłek szkolny może być przyznany w formie świadczenia pieniężnego na pokrycie wydatków związanych z procesem edukacyjnym lub w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Odpowiadając na skargę Gmina wniosła o jej uwzględnienie, uznając, że podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Gmina poinformowała także, że 26 marca 2018 r. na sesji Rady Gminy podjęta została nowa uchwały, tj. uchwała Nr XLVIII/285/2018 w sprawie regulaminu udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują w zakresie ustawowo określonym, kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym również aktów prawa miejscowego, stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Rozpoznając skargę sąd administracyjny dokonuje zatem oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub uchwały nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie ich podjęcia. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (vide: wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK 997/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Gminy z 30 grudnia 2009 r. nr XI/72/09 w sprawie uchwalenia regulaminu udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy, podjęta na podstawie art. 90f u.s.o. Nie budzi wątpliwości, iż podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zawarty w niej regulamin jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, nie może on wykraczać poza wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa ani stanowić norm sprzecznych z ustawą (art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Konstytucyjne granice kompetencji prawotwórczej organów samorządu terytorialnego wyznaczają – po pierwsze, ustawowe upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego – po drugie, wyznaczone ustawowo granice upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego, aby wypełniać konstytucyjne standardy, musi zatem spełniać dwie przesłanki - mieć ustawową podstawę i mieścić się w ustawowo określonych granicach uprawnienia. W odniesieniu do kontrolowanej uchwały nie ulega wątpliwości, że spełniona została pierwsza przesłanka konstytucyjna dopuszczalności stanowienia aktu prawa miejscowego. Art. 90f u.s.o. stanowił podstawę umocowującą Radę Gminy do podjęcia uchwały z 30 grudnia 2009 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy. W odniesieniu do drugiej przesłanki konstytucyjnej (akt prawa miejscowego musi zawierać regulację przedmiotowo mieszczącą się w granicach ustawowego upoważnienia), to w kwestii określenia granic regulacji, wyznaczonej ustawowo wymaga uwzględnienia unormowanie materialnoprawne w art. 90d i art. 90e u.s.o. Zestawienie regulacji art. 90f u.s.o. z regulacją art. 90d i art. 90e u.s.o. daje podstawy do zawężenia przedmiotowej regulacji w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym do strony formalnej tj. do wyznaczenia sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego, formy udzielenia takiego stypendium, trybu i sposobu udzielenia stypendium szkolnego oraz trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego (vide: wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 99/14 – CBOSA). Przez użyte w art. 90f ustawy o systemie oświaty pojęcie "tryb i sposób udzielania" stypendium i zasiłku szkolnego należy rozumieć nic innego jak określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu do "trybu" chodzi o konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś "sposób" to metoda czy forma tego działania. Skoro chodzi tu o udzielenie stypendium lub zasiłku, do których te zwroty się odnoszą, to innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń (vide: wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 338/14, CBOSA). Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, LEX nr 446997). Zgodnie z przepisem art. 90f u.s.o. "rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego". Zasadnie Prokurator wskazał, że Rada Gminy nie uregulowała wszystkich elementów, o których mowa w art. 90f u.s.o., albowiem nie określiła w wymaganym zakresie wskazanego w art. 90f pkt 4 u.s.o., trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego, odsyłając jedynie do § 6 i § 7 uchwały. Rada Gminy nie wypełniła zatem w pełni upoważnienia ustawowego. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały stanowi – jak słusznie uznał skarżący – istotne naruszenie prawa. Zgodnie z § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały, wysokość stypendium szkolnego wynosi: 1) przy dochodzie do 100zł na osobę w rodzinie - od 40% do 100% maksymalnej kwoty stypendium, 2) przy dochodzie od 101 do 200zł na osobę w rodzinie - od 40% do 90% maksymalnej kwoty stypendium, 3) przy dochodzie powyżej 201zł na osobę w rodzinie - od 40% do 80% maksymalnej kwoty stypendium. Tymczasem, zgodnie z treścią art. 90 ust. 1 u.s.o., stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12, zaś zgodnie z ust. 9 tego przepisu, stypendium szkolne nie może być niższe miesięcznie niż 80% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i nie może przekraczać miesięcznie 200% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Uzależniając zatem wysokość stypendium szkolonego jedynie od wysokości wskazanego dochodu na osobę w rodzinie oraz wprowadzając własne górne granice wysokości stypendium szkolnego, uzależniając jego wysokość jedynie od dochodów w rodzinie, Rada w sposób istotny naruszała ww. przepisy u.s.o. Rację ma także skarżący stwierdzając, że przepisy art. 90d ust. 10 i 11 precyzyjnie wskazuje na jaki okres przyznawane jest stypendium szkolne i w jaki sposób może być realizowane. Przepisy te nie uzależniają – tak jak uczyniła to Rada Gminy w § 4 zaskarżonej uchwały – okresu wypłaty stypendium od wysokości przyznanej gminie dotacji celowej. Uzasadniony okazał się także zarzut sformułowany w punkcie IV skargi. Zgodnie bowiem z treścią art. 90d ust. 6 u.s.o., stypendium szkolne może być udzielone w jednej lub kilku formach jednocześnie, tymczasem Rada w § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały postanowiła, że stypendium szkolne może być udzielane w formie przelewu lub wypłaty gotówki. Należy także podzielić stanowisko skarżącego, iż istotnie narusza prawo tj. art. 90e ust. 2 u.s.o. przepis § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 90e ust. 2 u.s.o., zasiłek szkolny może być przyznany w formie świadczenia pieniężnego na pokrycie wydatków związanych z procesem edukacyjnym lub w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, raz lub kilka razy w roku, niezależnie od otrzymywanego stypendium szkolnego. Tymczasem zgodnie z treścią § 10 ust. 2 uchwały, zasiłek szkolny przyznaje się w formie świadczenia pieniężnego nieprzekraczającego jednorazowo kwoty pięciokrotności kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.). W ocenie Sądu zaistniały zatem podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., o co wniósł Prokurator Rejonowy. Odnosząc się na zakończenie do informacji Gminy, iż uchwałą z 26 marca 2018 r. nr XLVIII/285/2018 Rada Gminy dokonała uchylenia zaskarżonej uchwały i uchwalenia nowego regulaminu, wskazać należy, że nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie podjęcie przez Radę uchwały uchylającej. Podkreślić bowiem należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 Lex 384291, wyrok NSA z 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 Lex nr 1281479), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa.