II SA/Go 26/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Pismem z dnia [...] grudnia 2024 r., powołując się na art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 poz. 935, dalej jako - p.p.s.a.) oraz art. 5 i art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku prawo o prokuraturze ( Dz. U. 2024, Nr 390 ze zm.) Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 29 grudnia 2021 r. Nr XXIX/215/21 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Gminy [...]. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 25 ust. 4 ,ust. 6, ust. 8 w zw. z art. 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. po2.1465, dalej jako - u.s.g.) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r.poz. 1461) oraz art.88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nadto o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w dniu 29 grudnia 2021 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr XXlX/215/21 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Gminy [...]. Jako podstawę prawną podjęcia powyższej uchwały wskazano art. 25 ust. 4, ust. 6, ust. 8 u.s.g.; art. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 poz.1834) oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2021 r. poz.1974). W § 6 zapisano . że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Fakt braku publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] potwierdził Sekretarz Gminy w piśmie z [...].11.2024 r. nr [...]. Brak publikacji uchwały nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem skarżącego uchwała ustalająca wysokość diet radnych należy do kategorii prawa miejscowego, co implikuje konieczność jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest w całości nieważna . Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyroki NSA: z 20.09.2018 r. II OSK 233/16; z 19.06.2019 r. II OSK 2048/17; z 16.12.2019 r. II OSK 3156/18, WSA Gliwicach z 07.08.2018 r. WSA/Gl 515/18). Skarżący zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (wyrok NSA z 14.06.2022 r. IlI OSK 5279/21; z 17.11.2021 r. III OSK 4382/21; z 28.04.:2020 r. II OSK 570/19; z 27.06.2023 r. III OSK 2472/21, WSA w Warszawie z 26.02.201 r. II SA/Wa 1027/20, WSA w Łodzi z 13.12.2023 r. III SA/Łd 538/23, WSA w Olsztynie z 21.12.2023 r. II SA/Ol 1032/23, WSA w Gdańsku z 19.10.2023 r. III SA/G 352/23). Zaskarżona uchwała zwiera normy abstrakcyjne ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec .który pełniłby określoną w uchwale funkcję. Co prawda krąg adresatów uchwały nie jest liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą jaką jest pełnienie wskazanej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił i jest to kolejny dowód na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący. Ponadto zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Biorąc pod uwagę charakter prawny uchwały jako aktu prawa miejscowego przedmiotem oceny musi być kwestia ustalenia skutków, jakie wywiera brak jego odpowiedniej promulgacji. Skarżący podkreślił, że "obowiązywanie w czasie" stanowi szczególną właściwość normy prawnej przypisaną jej na podstawie danego kryterium, którym jest jej należyte ogłoszenie warunkujące w ogóle zaistnienie normy w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie jest uregulowany w prawie. Stanowi o tym art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2 art. 88). W aktualnym stanie prawnym jest to ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2019r. poz.1461, dalej jako - u.o.a.n.,). Analogicznie stanowi art. 42 u.s.g. Kwalifikacja danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga więc za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem. Stosownie natomiast do art. 13 pkt 2 u.o.a.n w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województw, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy .Akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1). Zgodnie z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego w tym aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Jeśli zatem przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem § 6 w/w uchwały stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (wyrok NSA z 20.03.2009 r. sygn. II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16.09 2009 r. sygn. III S.A./Wr 238/09 oraz Sławomir Dudziak "Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny - kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia ST 2012/3/5-1, dostępne w LEXOmega). W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] przychylił się do stanowiska zawartego w skardze i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako - p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądowa kontrola aktów prawa organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa", w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Ponadto art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1), a jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). W takim wypadku uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z powyższymi przepisami koresponduje art. 147 § 1 p.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowe jest stanowisko skarżącego, zgodnie z którym zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] stanowi akt prawa miejscowego i jako taki podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W orzecznictwie stwierdza się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, iż taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 356/23 i powołane tam orzecznictwo). Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety miały (mają) charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec Gminy [...], który pełniłby funkcję radnego w tej Gminie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą jaką jest pełnienie funkcji radnego przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 u.s.g. Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych, natomiast w myśl art. 25 ust. 8 u.s.g. rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. W związku z powyższym przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast w § 6 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a co za tym idzie, do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w tym publikatorze nie doszło. Wskazać należy, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost zart. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś zart. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi zaś art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącego przepisów porządkowych), mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że co do zasady akty normatywne wchodzą w życie i obowiązują od określonego terminu - z reguły 14 dni od ich ogłoszenia. Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 633/17). Zaznaczyć przy tym należy, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie zawiera § 45 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), wskazując możliwe do zastosowania brzmienia artykułów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Podkreślić należy, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.