II SA/Go 269/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Z.S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Z.S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. L.W., S.W., M.S., M.S., D.S. i Z.S. zwrócili się do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], udzielającej Wspólnocie Mieszkaniowej, ul. [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę i zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na kotłownie na paliwo stałe ze składem opału, wraz z budową schodów zewnętrznych i zadaszenia wejścia do kotłowni w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] na działce nr [...]. Wnioskodawcy podnieśli, iż nie brali oni udziału w postępowaniu zakończonym ta decyzją, pomimo, że przysługiwał im status strony. Decyzją z [...] września 2014 r. znak [...] Starosta na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z uwagi na brak przemawiających za tym podstaw wynikających art. 145 § 1 i art. 145a i 145b kpa. Po wniesieniu przez wnioskodawców odwołania od powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na skutek złożonej przez wnioskodawców skargi, wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r. sygn., akt II SA/Go 36/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] września 2014 r., znak [...]. Sąd uznał – odnosząc się do przedmiotu decyzji, co do której toczyło się postępowanie wznowieniowe – że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.Stroną tego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość sprawdzenia – poprzez udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę – czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji. Skarżący we wniosku z [...] czerwca 2014 r. o wznowienie postępowania, wykazując swój własny, indywidualny interes prawny jako strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z [...] lutego 2014 r., wskazali, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na kotłownie wpłynie na sposób użytkowania ich lokali mieszkalnych, poprzez emisję nadmiernego hałasu i wydzielanie nieprzyjemnych zapachów. Lokale mieszkalne skarżących znajdują się nad planowaną kotłownią. Zatem potencjalnie może zaistnieć sytuacja powodowania nadmiernego hałasu czy wydzielania nieprzyjemnych zapachów. W ocenie Sądu już sama ta możliwość dawała skarżącym status strony postępowania o pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. O ile – biorąc pod uwagę indywidualne cechy zamierzenia budowlanego – istnieje możliwość spowodowania takiego rodzaju oddziaływania inwestycji na sąsiednie lokale mieszkalne, które stanowiłoby ograniczenie w ich korzystaniu, osoby legitymujące się tytułem prawnym do lokali mieszkalnych położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Oddzielnym zagadnieniem jest natomiast to, czy zarzuty artykułowane przez takie podmioty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Skutecznie mogą bowiem być kwestionowane poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z uzasadnionym interesem osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Niemniej jednak sama realizacja (zgłoszenie) tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom lokali mieszkalnych położonych w obszarze oddziaływania obiektu, czynnego udziału w postępowaniu. Od powyższego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. Wojewoda wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sprawa została zarejestrowana w NSA pod sygn. akt II OSK 1414/15. Z ustaleń WSA w Gorzowie wynik, że orientacyjny termin rozprawy w tej sprawie zostanie wyznaczony na marzec 2017 r. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Z.S. ponownie zwrócił się do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Swój wniosek oparł na treści art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie m.in. wówczas, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inna decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Podał, że okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania na tej podstawie było wydanie przez SKO decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], uchylającej wcześniejszą decyzję Burmistrza z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w sprawie warunków zabudowy, w oparciu o którą wydana została decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę. Wniosek Z.S. nie został podpisany. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. znak [...] Starosta, działając na podstawie art. 149 § 3 kpa, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Po wniesieniu przez wnioskodawcę zażalenia, postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Wojewoda uchylił w całości postanowienie Starosty z dnia [...] września 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] sierpnia 2015 r. pomimo tego, iż wniosek ten nie został podpisany. Dnia 3 listopada 2015 r. Z.S. złożył w Starostwie Powiatowym podpisany wniosek z dnia [...] sierpnia 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], załączając do niego kopię decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] Starosta odmówił na podstawie art. 149 § 3 kpa wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Rozstrzygnięcie to organ uzasadnił wskazując, iż w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Dlatego też Z.S. jako osoba, która nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie może również skutecznie żądać wznowienia postępowania zakończonego taką decyzją. Jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób oczywisty, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Na powyższe postanowienie Z.S. wniósł zażalenie, zarzucając naruszenie art. 147 k.p.a. oraz art. 149 § 3 w związku z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego poprzez odmowę wznowienia postępowania ze względu na błędne ustalenie, iż wnioskodawcy w rzeczonym postępowaniu nie przysługuje status strony oraz pomimo że informacje zawarte we wniosku uzasadniały wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie również z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty z dnia [...] listopada 2015 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, iż Starosta zasadne odmówił wznowienia postępowania z uwagi na fakt, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2014 r., na potwierdzenie czego organ odwoławczy powołał się na decyzję Starosty z dnia [...] września 2014r. nr znak [...]. oraz na własną decyzję z dnia [...] listopada 2014r. nr [...]. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w zażaleniu organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania było zbadanie zasadności odmowy wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania, nie zaś zagadnienie wznowienia postępowania z urzędu, gdyż kwestia ta pozostaje w kompetencji organu pierwszej instancji. Na powyższe postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2016 r. Z.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 28 § 2 w związku z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę Z.S. podniósł m.in., iż według orzecznictwa sądowego członkowie dużych wspólnot mieszkaniowych, których co do zasady reprezentuje zarząd wspólnoty, mogą być stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli wykażą swój indywidualny, własny interes prawny, by mogli wystąpić jako strony w postepowaniu administracyjnym. W postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący wykazał swój interes prawny, jednakże pomimo tego organy niesłusznie odmówiły mu przyznania statusu strony postępowania. Co więcej, uprawnienia skarżącego w tym zakresie potwierdził WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 12 marca 2015 r., II SA/Go 36/15. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2016 r. ([...]) poprzedzone postanowieniem Starosty z dnia [...] listopada 2015 r. ([...]), którymi odmówiono skarżącemu wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2014r. nr [...], argumentując to brakiem przymiotu strony postępowania, co zdaniem organów wynikało z wcześniejszych decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] i Starosty z dnia [...] września 2014 r. nr znak [...]. Żądanie wznowienia postępowania zawsze rodzi po stronie organu obowiązek wydania bądź opartego na art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania bądź opartego na art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia. Faza postępowania, która poprzedza wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania lub o wznowieniu postępowania ma ściśle formalny charakter i ogranicza się wyłącznie do badania czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Tylko, gdy z zawartych we wniosku twierdzeń wynika w sposób w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości i niewymagający jakichkolwiek wyjaśnień oraz badań, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Należy wyraźnie podkreślić, że jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. Przedstawiona wykładnia przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego jest bezspornie przyjmowana w orzecznictwie i doktrynie ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/10, LEX nr 1121203 i powoływane w jego uzasadnieniu orzecznictwo i poglądy doktryny) Z powyższego wynika, że organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) tylko zatem w przypadkach ewidentnych, nie wymagających nawet bliższej analizy, gdy brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o wznowienie jest oczywisty. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wprawdzie, decyzją z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] Wojewoda poprzedzoną decyzją Starosty z dnia [...] września 2014 r. nr znak [...]. odmówiono grupie wnioskodawców, wśród których znajdował się Z.S., wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], z uwagi na brak po stronie wnioskodawców przymiotu strony, tzn. z uwagi na niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak decyzja ta i poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji zostały uchylone nieprawomocnym wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia z dnia 12 marca 2015 r. sygn., akt II SA/Go 36, w uzasadnieniu którego wskazano, iż wnioskodawcom przysługuje status strony postępowania o pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. Zatem dopiero po rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od powyższego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp., a następnie po ewentualnym powtórnym rozpatrzeniu sprawy przez organy administracyjne zostanie przesądzone, czy Z.S. legitymuje się interesem prawnym we wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2014r. W tej sytuacji za zdecydowanie przedwczesne należy uznać stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewody oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty co do oczywistego braku po stronie skarżącego interesu prawnego i przymiotu strony. Powyższe oznacza, że zaskarżone postanowienie Wojewody oraz poprzedzające je postanowienie Starosty zostały wydane z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a., polegającym na nieuprawnionej odmowie wznowienia postępowania. W tej sytuacji w rozpatrywanej sprawie zaistniała podstawa do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Należy zauważyć, iż postępowanie wznowieniowe wszczęte wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. oparte zostało na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., natomiast we wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. Z.S. zwrócił się o wznowienie postępowania w oparciu o inną podstawę prawną, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 8 kpa (tzn. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie m.in. wówczas, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inna decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione). W związku z tym wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Związanie treścią wniosku o wznowienie oznacza, że organ nie może ani zmieniać, ani rozszerzyć żądania na inne podstawy wznowieniowe wskazane w art. 145 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r., II OSK 1925/12, LEX nr 1233716; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1999/12, LEX nr 1452837 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2012 r., II SA/Wa 233/12, LEX nr 1436171). Jak przy tym wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2010 r. sygn. II OSK 1496/09 (LEX nr 746585) każdy z przepisów art. 145 § 1 pkt 1 - 8 k.p.a. może być źródłem odrębnego postępowania. Ponadto w wyroku WSA w Opolu z dnia 20 października 2011 r., II SA/Op 370/11, LEX nr 1153046, wskazano na możliwość odrębnego, równoległego niejako rozpatrywania wniosków o wznowienie postępowania w jednej i tej samej sprawie: "Jeżeli w sprawie wpływa więcej niż jeden wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją, to w stosunku do każdego z tych wniosków należy przeprowadzić postępowanie wstępne, które formalnie zostanie zakończone w stosunku do każdego z wniosków postanowieniem o wznowieniu postępowania lub decyzją [obecnie postanowieniem) o odmowie wznowienia postępowania. Decydującego znaczenia w takim przypadku nie może mieć ekonomika procesowa, lecz obowiązujące przepisy prawa (art. 62 k.p.a.)" (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 1641/08, LEX nr 529558). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż dopuszczalne jest wszczęcie postępowania wznowieniowego, mimo toczącego się już postępowania sądowoadministracyjnego z wniosku o wznowienie postępowania opartego na innej podstawie. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji powinien zatem najpierw w oparciu o przywołany wyżej art. 149 § 1 k.p.a. wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a po tej czynności rozważyć bądź to zawieszenie postępowania do czasu wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia w sprawie wywołanej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. bądź też dokonać samodzielnej oceny zagadnienia przysługiwania skarżącemu statusu strony, rozważając wszelkie okoliczności. Należy przy tym zaznaczyć, że wydanie postanowienie o wznowieniu postępowania bynajmniej nie przesądza jeszcze wyniku merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania, a jedynie otwiera postępowanie w sprawie. Stanowi ono podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzenie czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 420/01; LEX nr 77650). Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, iż ze względu na okoliczności podniesione przez skarżącego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r., o ile potwierdzi się fakt wydania przez SKO decyzji uchylającej decyzję o warunkach zabudowy, stanowiącej podstawę wydania decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, celowym jest rozważenie przez Starostę możliwości wszczęcia z urzędu postępowania wznowieniowego – na co pozwala treść art. 147 k.p.a. Należy przy tym zauważyć, iż postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu nie zawęża granic tego postępowania tylko do podstawy wznowienia wyznaczonej w tym postanowieniu, a zatem przedmiotem badań i ustaleń w tym zakresie mogą być wszystkie podstawy określone w art. 145 § 1 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot powyższych kosztów w kwocie 680 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 200 zł i wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł.