II SA/Go 314/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi F Spółka Akcyjna S.K.A. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] r. w przedmiocie negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 postanawia: pozostawić skargę bez rozpatrzenia. Dnia [...] maja 2009 r. Zarząd Województwa podjął uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcie ogłoszenia o konkursie zamkniętym nr [...] oraz Regulaminu konkursu zamkniętego nr [...] Priorytetu II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013. Konkurs został ogłoszony dnia [...] maja 2009 r. W ramach tego konkursu F Akcyjna złożyła wniosek zatytułowany "Rozbudowa firmy "F" S.A. poprzez zakup innowacyjnych maszyn do obróbki detali wielkogabarytowych", któremu organ nadał nr [...]. W dniu [...] września 2009 r. Zarząd Województwa podjął uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia do dofinansowania 37 projektów ocenionych merytorycznie w ramach konkursu nr [...] dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013. Wniosek spółki "F" S.A. nr [...] został zakwalifikowany do dofinansowania w ramach konkursu nr [...] dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Dnia [...] kwietnia 2011 r. Zarząd Województwa podjął uchwałę nr [...], którą zmienił powyższą wcześniejszą uchwałę z dnia [...] września 2009 r. Zgodnie z § 1 tej uchwały, wskazana uchwała nr [...] została zmieniona stosownie do treści załącznika. Zgodnie natomiast z treścią załącznika z zakresu projektów objętych dofinansowaniem w ramach konkursu usunięto projekt nr [...] pt. "Rozbudowa firmy "F" S.A. poprzez zakup innowacyjnej maszyny do obróbki detali wielkogabarytowych". O podjęciu tej uchwały projektodawca został zawiadomiony pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. W dniu [...] maja 2011 r. Spółka wniosła protest na negatywną ocenę projektu dokonaną w/w uchwałą. W odpowiedzi na powyższy protest, pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] organ wyjaśnił przyczyny podjęcia zakwestionowanej uchwały, jednocześnie podkreślając, iż w niniejszej sprawie stronie nie przysługuje prawo wniesienia protestu. Ponadto w dniu 2 maja 2011r. wpłynęło do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, którym Spółka zwróciła się o uchylenie uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. zmieniającej uchwałę nr [...] Zarządu Województwa oraz ewentualne podjęcie uchwały w przedmiocie przyjęcia do dofinansowania projektu nr [...] w ramach konkursu nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ wyjaśnił, iż w efekcie składanych w toku postępowania wyjaśnień i uzasadnień proponowanych zmian projektów stwierdzono, że projekt nr [...] nie może uzyskać dofinansowania ze środków RPO z powodu braku możliwości samodzielnego osiągnięcia zakładanych celów oraz ścisłego powiązania z projektem nr [...]. Spółka F Spółka Akcyjna S.K.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który postanowieniem z dnia 19 października 2011r., sygn. akt II SA/Go 536/11, pozostawił skargę bez rozpatrzenia. Postanowienie to zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylił je postanowieniem z dnia 8 marca 2012r., sygn. akt II GSK 2447/11 i przekazał sprawę WSA w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] organ poinformował wnioskodawcę, że podczas przeprowadzonej ponownej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pt. "Rozbudowa firmy "F" S.A. poprzez zakup innowacyjnej maszyny do obróbki detali wielkogabarytowych" stwierdzono, ze dokumentacja aplikacyjna zawiera błędy formalne, w związku z czym projekt został przekazany do ponownej weryfikacji. Dnia [...] lutego 2012r. wnioskodawca wniósł protest, który został rozpatrzony negatywnie. O wynikach postępowania odwoławczego organ poinformował wnioskodawcę pismem z dnia [...] marca 2012r. nr [...]r. Po uzyskaniu informacji o negatywnym rozpatrzeniu protestu F Spółka Akcyjna S.K.A., działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rozstrzygnięcia Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2012r. i [...] marca 2012r. w przedmiocie negatywnego wyniku procedury odwoławczej: 1) w sprawie nr [...] dotyczącej wniosku o dofinansowanie [...] pt. " Rozbudowa firmy F S.A. (obecnie F S.A. S.K.A.) poprzez zakup innowacyjnej linii technologicznej do produkcji konstrukcji stalowych" oraz 2) w sprawie [...] dotyczącej wniosku o dofinansowanie [...] pt. "Rozbudowa firmy F S.A. (obecnie F S.A. S.K.A.) poprzez zakup innowacyjnej maszyny do obróbki detali wielkogabarytowych". W skardze pełnomocnik zarzucił: 1) dokonanie ponownej oceny wniosków po ostatecznym zakończeniu postępowania konkursowego, tj. po poinformowaniu wnioskodawcy o przyjęciu jego projektów do dofinansowania i umieszczenia ich na liście rankingowej, 2) dokonanie ustaleń skutkujących wysunięciem błędnych wniosków co do statusu przedsiębiorstwa wnioskodawcy i uznanie tym samym, że wnioskodawca nie ma statusu MŚP, 3) dokonania błędnej i powierzchownej wykładni rozporządzenia Rady nr 800/2008 i załącznika nr 1 do niniejszego rozporządzenia, 4) dokonanie ponownej oceny merytorycznej wniosku [...] w zakresie wykraczającym poza przedmiot złożonego wniosku, 5) naruszenie przepisu art. 30a ust. 3 w zw. z art. 30b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wskutek przeprowadzenia ponownej oceny merytorycznej projektu po podjęciu uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r., a także oparcie się w ponownej ocenie merytorycznej przesłanej do wnioskodawcy przy piśmie z dnia [...] stycznia 2012r. na innych przesłankach niż te, które stanowiły uzasadnienie uchwały z dnia [...] kwietnia 2011r. (projekt [...]), 6) naruszenie przepisów regulaminu, który zakłada uprzednie przeprowadzenie oceny formalnej przed przeprowadzeniem oceny merytorycznej, 7) naruszenie przepisów regulaminu, który zakłada dokonanie oceny i jej uzasadnienie w poszczególnych kryteriach, podczas gdy eksperci zaniechali jakiejkolwiek szczegółowej oceny ograniczając się do stwierdzeń, że brak wykonalności technicznej uniemożliwia przyznanie punktów w ramach poszczególnych kryteriów oceny – stąd wnioskodawca może się odnieść tylko do ogólnych zarzutów sformułowanych w podsumowaniu uzasadnienia (projekt [...]). W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej omówił przeprowadzone przez organ postępowanie i wniósł o stwierdzenie, że oceny projektów zostały przeprowadzone w sposób naruszający prawo oraz o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie względnie – w przypadku nieuwzględnienia tegoż wniosku o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 5 kwietnia 2012r. pełnomocnik strony skarżącej został wezwany do usunięcia w terminie 7 dni braku formalnego skargi, pod rygorem jej odrzucenia, poprzez wskazanie numeru i daty zaskarżonych informacji Zarządu Województwa. W odpowiedzi na wezwanie Sądu pismem z dnia [...] kwietnia 2012r. pełnomocnik sprecyzował wniesioną uprzednio skargę i wskazał, że dotyczy ona informacji o negatywnym wyniku protestu: 1) z dnia [...] marca 2012r. w sprawie [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie [...] pt. "Rozbudowa firmy F S.A. (obecnie F S.A. S.K.A.) poprzez zakup innowacyjnej linii technologicznej do produkcji konstrukcji stalowych", 2) z dnia [...] marca 2012r. w sprawie [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie [...] pt. "Rozbudowa firmy F S.A. (obecnie F S.A. S.K.A.) poprzez zakup innowacyjnej maszyny do obróbki detali wielkogabarytowych", 3) z dnia [...] marca 2012r. w sprawie [...] w przedmiocie negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie [...] pt. "Rozbudowa firmy F S.A. (obecnie F S.A. S.K.A.) poprzez zakup innowacyjnej maszyny do obróbki detali wielkogabarytowych". Wobec powyższego Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 18 kwietnia 2012r. rozdzielił skargi w ten sposób, że: 1) pod dotychczasową sygnaturą II SA/Go 271/12 prowadzona jest sprawa ze skargi F Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo-Akcyjna na informację Zarządu Województwa nr [...] z dnia [...] marca 2012r. w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, 2) pod sygnaturą II SA/Go 313/12 prowadzone jest postępowanie ze skargi na informację Zarządu Województwa nr [...] z dnia [...] marca 2012r. w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, 3) pod sygnaturą II SA/Go 314/12 prowadzone jest postępowanie ze skargi na informację Zarządu Województwa nr [...] z dnia [...] marca 2012r. w przedmiocie negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) – dalej u.z.p.p.r., reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270) w związku z przyjętą w tej ustawie zasadą odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany. Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy". Opisany w art. 30e omawianej ustawy zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Należy zauważyć, że ustawodawca ustanawiając w art. 30e u.z.p.p.r. zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie jednocześnie wprowadził szczególne regulacje, wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Stosownie do art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Z kolei art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Istotnie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Wspomniane regulacje, a także zawarte w Rozdziale II tego Działu zatytułowanego "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne", lecz pojęciem "skarga niekompletna", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 tej ustawy. Skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi spełniać wymagania wymienione w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy (art. 47 § 1 p.p.s.a.) – jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd przedstawiony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., aby została rozpoznana przez sąd administracyjny, powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zdanie pierwsze u.z.p.p.r.) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a.). Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. I u.z.p.p.r.). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków (postanowienia NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 507/10, z dnia 15 czerwca 2011r., sygn. akt II GSK 990/11, z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt II GSK 744/11). Wskazać należy, że kwestia kompletności dokumentacji w rozumieniu art. 30c u.z.p.p.r. była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 5 kwietnia 2011r., sygn. akt II GSK 459/11, z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 352/11, z dnia 16 marca 2011r., II GSK 269/11, z dnia 13 września 2011r., sygn. akt 1735/11, z dnia 15 września 2011r., sygn. akt 1816/11). W wyżej wymienionych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. wyłączone jest stosowania art. 52 – 55 p.p.s.a. Dalej przyjął, że wojewódzki sąd administracyjny, by mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu, musi dysponować kompletną dokumentacją, która była przedmiotem oceny w toku procedury odwoławczej. Za kompletną dokumentację w rozumieniu wskazanego przepisu należy więc uznać formularze wniosków wraz z załącznikami składane przez wnioskodawcę w postępowaniu przed instytucją opiniującą projekt. Chodzi o wszystkie dokumenty, które są badane przez właściwą instytucję na etapie wstępnej weryfikacji wniosku o dofinansowanie, a potem merytorycznie oceniane w dalszych etapach selekcji wniosków. Oznacza to, że wniosek o dofinansowanie, stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji, powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że załączniki stanowią integralny element wniosku o dofinansowanie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła w postępowaniu konkursowym wniosek o dofinansowanie według ustalonego wzoru wraz z załącznikami, które były przedmiotem oceny przez Zarząd Województwa. Bezsporne jest to, że wraz ze skargą skarżąca nie złożyła wszystkich załączników do wniosku o dofinansowanie wymienionych w formularzu. Brakuje biznes planu, odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego oraz dokumentów potwierdzających sytuację finansową wnioskodawcy. W związku z zaakceptowaniem stanowiska NSA, że załączniki stanowią niezbędny element wniosku o dofinansowanie, którego brak prowadzi do jego odrzucenia Sąd przyjął, że złożenie przez skarżącą formularza wniosku bez wszystkich załączników nie może być traktowane jako złożenie kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Podkreślenia przy tym wymaga, że niedołączenie do skargi załączników do wniosku nie wymagało wezwania strony skarżącej do uzupełnienia braków skargi ponieważ, jak to już podniesiono, w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca zawarł odmienną regulację w porównaniu do art. 49 § 1 p.p.s.a., w świetle której braki w zakresie kompletności dokumentacji nie są brakami formalnymi skargi w rozumieniu art. 57 § 1 p.p.s.a. i dlatego nie podlegają usunięciu (uzupełnieniu) w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Zauważyć też należy, że brakujące dokumenty zostały nadesłane przez organ wraz z odpowiedzią na skargę, jednakże w świetle art. 30e u.z.p.p.r. to na skarżącym ciąży ustawowy obowiązek przedłożenia sądowi wszelkiej dokumentacji niezbędnej do skontrolowania, czy ocena projektu została przeprowadzona przez organ zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ustawodawca w sposób jednoznaczny cały ciężar przedstawienia sprawy sądowi nałożył na stronę, która musi mieć tego świadomość i nie może zasłaniać się nieznajomością procedury sądowej. W sytuacji gdy strona wnosząca skargę nie załącza do niej dokumentów wymienionych w art. 30 c ust. 2 zdanie pierwsze u.z.p.p.r. uchybia ustawowemu obowiązkowi, a brak ten skutkuje pozostawieniem niekompletnej skargi bez rozpatrzenia na podstawie art. 30 c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.