II SA/Go 351/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 listopada 2013 r., nr XXV/166/2013 w sprawie wprowadzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność § 3, § 4, § 6, § 11 ust. 2, § 13 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy – powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej jako u.s.g.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.; aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028; dalej jako u.z.z.w.) – podjęła w dniu 28 listopada 2013 r. uchwałę nr XXV/166/2013 w sprawie wprowadzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył Prokurator Rejonowy, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa przez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w: I. art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. przez niedokonanie w § 3 i § 4 określenia minimalnego poziomu usług (poza ciśnieniem wody) w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak jakość i ilość dostarczonej wody, częściowo (przepustowość, zdolności dostawcze) odsyłając do umowy; II. art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w. przez zawarcie w § 6 uchwały zapisów odnoszących się do czasookresu zawarcia umowy pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą usług; III. art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przez zawarcie w § 11 ust. 2 zapisu, iż przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeżeli w wyniku przyłączenia warunki techniczne pogorszą się tak, że nie zostanie zachowany minimalny poziom usług dla dotychczasowych odbiorców lub jeżeli zabraknie zdolności produkcyjnych, ujęć, stacji uzdatniania, oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków, oraz może odmówić wydania warunków technicznych, jeżeli brak jest technicznych możliwości świadczenia usług; IV. art. 19 u.z.z.w. przez nałożenie w § 13 regulaminu na odbiorcę przed przystąpieniem do realizacji budowy przyłącza i sieci obowiązku uzgodnienia z przedsiębiorcą dokumentacji technicznej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 3, § 4, § 6, § 11 ust. 2, § 13 uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy uznał zarzuty skargi. Jednocześnie wskazał, że zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego uchwałą Rady Gminy z dnia 28 listopada 2018 r., nr IV/23/18 w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy. Nowa uchwała nie zawiera już zaskarżonych postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest powołana na wstępie uchwała Rady Gminy w sprawie wprowadzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym w dniu jej podjęcia - rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W myśl art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa art. 19 u.z.z.w. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19). Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustaw z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2021 r., poz. 735). Mając na uwadze powyższe należy się zgodzić, iż zakwestionowane przez Prokuratora § 3 i § 4 uchwały nie realizują w sposób właściwy powołanego art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Dlatego odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r., II SA/Sz 257/18, WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., II SA/Sz 300/18). Jednocześnie zaniechania prawodawczego polegającego na niewypełnieniu art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., nie sanuje to, że wymagania dotyczące jakości i ciśnienia wody regulowane są odrębnymi rozporządzeniami wydawanymi na podstawie przepisów u.z.z.w. Ustalenia uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winny regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2018 r., II SA/Wr 118/18). W kontrolowanej uchwale w § 3 ust. 1 i § 4 pkt 1- 5 Rada Gminy jedynie określiła jeden z tych parametrów, tj. minimalne ciśnienie wody, pozostałe postanowienia mają charakter ogólnikowy, nieprecyzujący w istocie minimalnego poziomu usług, względnie wkraczają w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 i art. 15 ust. 3 u.z.z.w. Nie zasługuje także na akceptację nałożony na przedsiębiorcę w § 3 ust. 2 obowiązek informowania Wójta o jakości wody, przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Należy bowiem zwrócić uwagę na treść artykułu 12 ust. 5 u.z.z.w., który nakłada na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ogólny obowiązek informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Chodzi oczywiście o jakość wody faktycznie dostarczanej, a nie tylko o wymagania określone prawem. Wydawać by się mogło, że dla wykonania tego zadania organ wykonawczy gminy powinien być informowany przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Obowiązek tego rodzaju obciążający przedsiębiorstwo powinien zatem zostać sprecyzowany w zezwoleniu na prowadzenie działalności. W przypadku, gdy działalność prowadzi gminna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej i zezwolenie nie jest udzielane, organ wykonawczy gminy powinien korzystać z ogólnych uprawnień kierowniczych i kontrolnych przysługujących mu na podstawie ustawy samorządowej. W efekcie rada gminy nie miała kompetencji aby cytowane wcześniej unormowanie wprowadzić do uchwały ustanawiającej regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 marca 2014 r., II SA/Wr 863/13, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 15 marca 2018 r., II SA/Go 102/18, J. Rotko, U.z.z.w. Komentarz, ABC 2011, teza do art. 12). W ocenie Sądu wadliwie w § 6 uchwale wskazano, że umowa jest zawierana na czas określony lub nieokreślony, bowiem kwestia ta jest zagadnieniem cywilnoprawnym Z art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. wynika, że kwestie dotyczące okresu obowiązywania umowy winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tego elementu przez Radę Gminy stanowi więc ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony (por. wyrok WSA w Opolu z 6 grudnia 2019 r., I SA/Op 428/19, wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2018 r., VIII SA/Wa 896/17). Trafnie również Prokurator zakwestionował § 11 ust. 2 uchwały określający przesłanki odmowy wydania warunków technicznych przyłączenia. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z treści i art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.). Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2020 r., VIII SA/Wa 122/20). Jeśli natomiast chodzi o § 13 uchwały przewidujący, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym dokumentacji technicznej (w tym projektu), to należy zauważyć, iż u.z.z.w. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do upoważnienia przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych do uzgadniania dokumentacji technicznej przedłożonej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie oraz sposobu kontroli wykonywania prac przyłączeniowych przez tę osobę. Żadne również przepisy prawa nie uzależniają przystąpienia do rozpoczęcia prac w zakresie budowy przyłącza od spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie; budowa przyłącza jest rodzajem procesu budowlanego i jego rozpoczęcia ustawodawca nie uzależnił od stanowiska dostawcy mediów i odbiorcy ścieków, ewentualne wykonanie przyłącza niezgodnie z warunkami przyłączenia spowodowałoby odmowę zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Z przepisu tego wynika, że odpowiedzialność za budowę przyłącza do sieci ponosi wyłączenie osoba ubiegająca się o to przyłączenie. Rada Gminy upoważniona jest zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 - 6 u.z.z.w. określić warunki przyłączania do sieci, techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych oraz sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza Oznacza to, iż czynności techniczno-kontrolne zostały zatem przesunięte na etap samego odbioru przyłącza (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1134/19, wyrok WSA we Wrocławiu z 5 marca 2019 r., II SA/Wr 820/18 i wyrok WSA w Łodzi z 4 lutego 2020 r., II SA/Łd 804/19) . Na koniec należy podkreślić, iż utrata mocy zaskarżonej uchwały, nie stała na przeszkodzie badania jej legalności w niniejszej sprawie. Istotą bowiem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, wyrok NSA z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw oraz obowiązków podmiotów prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) – stwierdził nieważność § 3, § 4, § 6, § 11 ust. 2 i § 13 zaskarżonej uchwały. ----------------------- # 2