II SA/Go 361/11

Dnia 6 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XLIV/247/09 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w Przedszkolach Gminnych prowadzonych przez Gminę I. stwierdza nieważność § 3 punkty od 1 do 9, § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. Dnia [...] października 2009r. Rada Gminy uchwaliła uchwałę Nr XLIV/247/09 w sprawie odpłatności za świadczenia w Przedszkolach Gminnych prowadzonych przez Gminę. Uchwałę podjęto na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2577). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2010 r. Nr 5, poz. 50. W § 3 powyższej uchwały Rada ustaliła odpłatność rodziców (opiekunów prawnych) za świadczenia w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego obejmujące koszty prowadzenia następujących zajęć opiekuńczo - wychowawczych oraz dydaktycznych: 1) Gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój umysłowy dziecka; 2) Gry i zabawy badawcze rozwijające zainteresowanie dziecka otaczającym światem; 3) Gry i zabawy wspomagające rozwój ruchowy dziecka; 4) Zabawy tematyczne wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dziecka; 5) Zajęcia plastyczne i muzyczne; 6) Zajęcia rozwijające teatralne uzdolnienia dzieci; 7) Zajęcia metodą "dobrego startu" wg M. Montessovii; 8) Przygotowanie dzieci do udziału w imprezach artystycznych i okolicznościowych organizowanych na terenie Gminy; 9) Prowadzenie zajęć czytelniczo - literackich w ramach akcji "Cała Polska czyta dzieciom" Z kolei w § 4 Rada uchwaliła, iż opłatę za świadczenia wymienione w § 3 ustala się w wysokości 1,50 zł za jedną godzinę realizacji tych zajęć i nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej (ust. 1). Powyższa opłata podlega zwrotowi w wysokości 1/21 za każdy dzień w przypadku nieobecności dziecka (ust. 2). Jednocześnie w § 5 organ podał, iż miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń ustalana jest na podstawie stawki godzinowej, o której mowa w § 4 ust. 1, oraz deklarowanej przez rodziców lub prawnych opiekunów dziecka liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. (II Pa 23/11) skargę na przedmiotową uchwałę - w części obejmującej § 3 pkt 1-9, § 4 i § 5, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator Okręgowy Skarżący zarzucił tej uchwale istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz wniósł o stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części. Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca podała, iż porównując zakres podstawy programowej określonej w rozporządzeniu z dnia 23 grudnia 2008r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009r. Nr 4, poz. 17) z treścią § 3 pkt 1-9 zaskarżonej uchwały uznać należy, iż zajęcia opiekuńczo-wychowawcze i dydaktyczne, za które Rada Gminy zdecydowała się pobierać opłatę od rodziców bądź opiekunów prawnych w zdecydowanej większości wchodzą w skład podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Dalej Prokurator stwierdził, iż ustalona w zaskarżonej uchwale opłata w wysokości 1,5 zł za jedną godzinę realizacji ww. zajęć dotyczy również świadczeń wprost wchodzących w skład bezpłatnie realizowanej podstawy programowej. W ocenie strony skarżącej gry, zajęcia i zabawy wspomagające rozwój psychofizyczny, emocjonalny i społeczny dziecka, zabawy badawcze rozwijające zainteresowania otaczającym światem, gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój fizyczny dziecka, o jakich mowa w § 3 pkt 1- 9 zaskarżonej uchwały, zmierzają bowiem do osiągnięcia celów określonych w podstawie programowej i to w sposób wprost w tej podstawie przewidziany. Zdaniem Prokuratora o stałym charakterze ww. opłaty świadczy ponadto okoliczność, iż jest ona uzależniona nie od rodzaju świadczeń opiekuńczo – wychowawczych świadczonych na rzecz dziecka, ale także od formalnie zadeklarowanej przez rodziców lub prawnych opiekunów liczby godzin pobytu dziecka w placówce. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, wskazując jednocześnie na treść art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991), zgodnie z którym dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1, zachowują moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011r. Wobec powyższego organ uznał, iż skarga Prokuratora jest niezasadna. Na rozprawie, w dniu 6 lipca 2011r., pełnomocnik Rady Gminy, przedłożył Sądowi uchwałę nr X/73/11 z [...] czerwca 2011r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę wraz z wnioskiem o jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa. W § 4 tej uchwały Rada określiła, iż zaskarżona uchwała z [...] października 2009r. traci moc. Powołując się na tą okoliczność pełnomocnik organu wniósł o ewentualne umorzenie postępowania w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.". W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż Prokurator Okręgowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.). Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Zauważyć należy, iż po wniesieniu skargi Sąd, zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem przytoczonych zasad oceny obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zarzuty zawarte w skardze należy uznać za zasadne. Uchwała Rady Gminy będąca przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu została podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dalej w skrócie u.s.o. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że uchwała ta jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 u.s.o. przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt l OSK 971/05). Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.s.o. zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 14 ust. 5 u.s.o, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. W myśl art. 6 ust. 1 u.s.o, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dla oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 u.s.o, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Z przywołanego wyżej przepisu wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata". Podstawą rozróżnienia danin publicznych (podatków i opłat) jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty stanowią wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach: jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 u.s.o opłata nie może mieć charakteru stałego, bowiem obowiązek jej ponoszenia istniałby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie co do zasady w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Działalność przedszkoli w pozostałym zakresie, w szczególności obejmującym zajęcia ponadprogramowe jest odpłatna. Gmina zatem nie jest uprawniona do pobierania od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach określonych w załączniku nr 1 do wspomnianego wyżej rozporządzenia. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych. Wskazany akt wykonawczy określając zajęcia mieszczące się w granicach podstawy programowej kieruje się głównie celem, jaki poprzez te zajęcia należy osiągnąć w zakresie rozwoju dziecka. Taka konstrukcja przepisów prawa może powodować trudności w zdefiniowaniu przez organ uchwałodawczy gminy tych zajęć, które tą podstawę programową przekraczają i mogą być realizowane przez przedszkole za opłatą. Tym niemniej nie zwalnia to organu z tego obowiązku. Organ uchwałodawczy musi w taki sposób oznaczyć zakres oferowanych przez przedszkole odpłatnych usług, aby dały się one w sposób bezpośredni i jednoznaczny odróżnić od zajęć zdefiniowanych w ramach podstawy programowej określonej powyższym rozporządzeniem. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest również wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym mu świadczeniem. Uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Powyższe musi wynikać z treści uchwały. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała powyższych wymogów nie spełnia. Na aprobatę zasługuje zawarty w skardze pogląd na temat charakteru prawnego opłaty. Przede wszystkim organ nie dokonał w uchwale wyodrębnienia kosztów poszczególnych zajęć ponadprogramowych, za niewystarczające należy uznać również wskazanie, iż opłata obejmuje koszty zajęć opiekuńczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Ogólnikowe wskazanie, iż opłaty za świadczenia określone w § 3 pkt 1-9 uchwały, w zakresie i wymiarze przekraczającym podstawy programowe wychowania przedszkolnego ustala się w wysokości 1,5 zł za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej, powoduje przyjęcie tylko jednej sztywnej opłaty, która nakłada na rodziców (opiekunów) obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy konkretne dziecko w ogóle korzysta z dodatkowych świadczeń, o ile tylko przebywa ono w przedszkolu przez czas dłuższy niż 5 godzin dziennie. Takie sformułowanie uniemożliwia weryfikację, za jakie konkretnie świadczenia pobierana jest opłata. Uniemożliwia to również kontrolę czy w ramach opłaty mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Z treści art. 14 ust. 5 u.s.o. wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Zdaniem Sądu sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz przekonująco uzasadniony. Realizacja tych wskazań po pierwsze pozwoli na kontrolę czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, a po drugie sprawi, że zakres oferowanych świadczeń ponadprogramowych oraz odpowiadający im taryfikator staną się czytelne, co będzie miało istotne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych odpłatnych świadczeń dodatkowych, odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. W ocenie Sądu, przepisy § 3 pkt 1-9, § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia [...] października 2009 r. Nr XLIV/247/09 w sprawie odpłatności za świadczenia w Przedszkolach Gminnych prowadzonych przez Gminę nie spełniają powyższych wymogów, zatem istotnie naruszają przepis art. 14 ust. 5, z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 u.s.o. Pogląd, iż ustanowienie odpłatności za usługi świadczone przez przedszkole publiczne w taki sposób jak uczyniła to Rady Gminy w zaskarżonej uchwale, narusza wskazane przepisy u.s.o., znajduje potwierdzenie w przytoczonym przez Prokuratora orzecznictwie sądowym, m.in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., l OSK 1189/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym Sąd stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., IV SA/Wr 150/08, z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07 (Lex nr 372638), z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07 (Lex nr 322173), z dnia 24 września 2008 r., III SA/Wr 358/08, z dnia 8 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 94/06 (Lex nr 235607), z dnia 18 lipca 2007 r., IV SA/Wr 213/07 (Lex nr 471665), z dnia 7 maja 2008 r., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., III SA/Gd 476/08 (opublikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Ogólnikowe i zbiorcze wskazanie w § 3 omawianego aktu jedynie rodzajów świadczeń podlegających opłacie należy uznać za niewystarczające. Ujęcie świadczeń podlegających opłacie jako całości nie zapewnia czytelności co do zakresu świadczeń i sprawia, że poza kontrolą pozostaje, czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, czy też mieszczą się również świadczenia zaliczone do podstawy programowej, wymienione w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. Równocześnie pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Taka konstrukcja opłaty nie spełnia nadto wymogu ekwiwalentności, z uwagi na niemożliwość określenia konkretnych zajęć, za które opłata ma być pobierana. Niewykazanie przez organ uchwałodawczy w zaskarżonej uchwale, że przedszkole prowadzi nauczanie i wychowanie ponad wymagane minimum podstawy programowej, czego konsekwencją jest ustalona w zaskarżonej uchwale opłata, jest istotnym naruszeniem prawa (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, LEX nr 322173). W świetle powyższych wywodów podkreślić należy, że wszelkie opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli winny być kształtowane zgodnie z celami polityki edukacyjnej, znajdującymi w szczególności wyraz w ustawie o systemie oświaty. Obowiązek organizowania bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych podstawą programową. W tej sytuacji możliwe jest zatem (jednak nie obligatoryjne) ustalanie i pobieranie opłat jedynie za świadczenia tych przedszkoli publicznych, które udzielają świadczeń w zakresie przekraczającym podstawę programową. Ustalanie przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności, dowolności, polegać winno zatem na precyzyjnym określeniu konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, a wyliczenie ich wysokości, oparte na zasadzie ekwiwalentności, winno być poprzedzone jawną kalkulacją poszczególnych kosztów w sposób dający możliwość kontrolowania i oceny. Realizacja wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu pozwoli po pierwsze na kontrolę, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej, a po drugie sprawi, że zakres oferowanych świadczeń ponadprogramowych oraz odpowiadający im taryfikator staną się czytelne, co będzie miało istotne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych odpłatnych świadczeń dodatkowych, odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Na marginesie wskazać należy, iż art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, który stanowi, iż dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a więc opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez gminę, zachowują swoją moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizująca, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011 r. nie sanował dotychczasowych uchwał rad gmin ustalających opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli. Ustawodawca jedynie potwierdził, iż wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty uchwały w tej materii nadal zachowują swoją moc prawną, mimo że zmienił się określony w tym przepisie zakres świadczeń, za które opłaty mogą być ustalane. Tak więc art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. w żadnym przypadku nie sanował wadliwych postanowień dotychczasowych uchwał (vide: wyrok z dnia 25 lutego 2011r. Naczelnego Sądu administracyjnego, sygn. akt I OSK 1964/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sadu, brak było podstaw dla umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, tak jak tego domagał się pełnomocnik organu. Sama okoliczność, iż w dniu wyrokowania w przedmiotowej sprawie, oczekuje na opublikowanie nowa uchwała w tej samej sprawie, gdzie zawarto klauzulę derogującą zaskarżoną uchwalę, nie oznacza, że zaskarżona uchwała nie wywierała skutków prawnych i nadal nie wywiera w części w jakiej Sąd stwierdził jej nieważność. Już ta okoliczność spowodowała, iż przedmiotem rozpoznania merytorycznego Sądu musiała być uchwała. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 3 pkt 1-9, § 4 i § 5. W kwestii zastosowania art. 152 p.p.s.a. skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., l OSK 1646/09), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy.