II SA/Go 405/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Dariusz Skupień Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego K.W. kwotę 3300 (trzy tysiące trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, ust. 2 pkt 2, ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L102/1 z 11 kwietnia 2006r.) i art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. WE L370 z 31 grudnia 1985 r., ze zm.) oraz l.p. 6.5.3., l.p. 6.5.4., l.p. 10.3 lit. b, 11.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 21 ust. 1, ust. 2, art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz.U. z 2002r. Nr 199, poz. 1671 ze zm.), nałożył na K.W. karę pieniężną w wysokości 42.950 zł (ograniczając kwotę nałożonej kary do 30.000 zł) z tytułu stwierdzonych w wyniku kontroli w dniu [...] marca 2007r. w siedzibie prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa w [...] naruszenia w roku 2006 przepisów z zakresu transportu drogowego, tj.: - niewyznaczenia przez przedsiębiorcę lub inny podmiot wykonujący przewóz towarów niebezpiecznych lub związany z nim załadunek lub rozładunek doradcy do spraw bezpieczeństwa w transporcie towarów niebezpiecznych, l.p. 6.5.3. – w kwocie 5000 zł, - nieprzesłania wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych lub związanego z tym przewozem załadunku lub rozładunku, l.p. 6.5.4. – w kwocie 5000 zł, - przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego za każde następne rozpoczęte 30 minut, l.p. 10.3 lit. a) – w kwocie 19 razy po 150 zł, - przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego za każde następne rozpoczęte 30 minut, l.p. 10.3 lit. b) – w kwocie 73 razy po 200 zł, - nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie za każdy dzień l.p. 11.4.1 – w kwocie 31 razy po 500 zł. Od powyższej decyzji K.W. wniósł do Głównego Inspektora Transportu Drogowego odwołanie, podnosząc w nim między innymi, że decyzja organu I instancji wydana została po upływie terminu przedawnienia możliwości powstania zobowiązania ustalającego wysokość kary administracyjnej. Strona podniosła, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kary pieniężne stanowią dochody budżetu państwa, tym samym mają do nich zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. Stosownie zaś do treści art. 68 § 1 ww. ustawy zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca zobowiązanie została doręczona po upływie trzech lat licząc od końca roku, w którym powstał obowiązek podatkowy, dlatego też możliwość wymiaru kary uległa przedawnieniu z końcem 2009 roku. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia zobowiązania z tytułu nałożonej kary pieniężnej organ odwoławczy szeroko przytaczając poglądy doktryny prawa podatkowego zwrócił uwagę, iż określenie "niepodatkowa należność budżetowa" nie obejmuje swoim zakresem ani podatków, ani opłat, ani ceł, ani też świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz kar pieniężnych i grzywien, bowiem przepisy Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania wobec grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalanie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego. Administracyjne kary pieniężne są środkami w istocie represyjnymi, nie odbiegającymi daleko od środków właściwych prawu karnemu. Kary pieniężne, jakie wymierzają organy Inspekcji Transportu Drogowego wobec podmiotów kontrolowanych, odznaczają się cechami pozwalającymi zakwalifikować je do szeroko rozumianego prawa karnego, co tym samym bezzasadnym czyniłoby stosownie wobec nich Działu III Ordynacji podatkowej. Możliwość nakładania przez organy Inspekcji Transportu Drogowego tych kar jest równoznaczna z przyznaniem kompetencji do zastosowania przymusu państwowego, polegającego na obciążeniu podmiotu karanego dolegliwością finansową w związku z naruszeniem przez niego normy prawnej. W konsekwencji, w stosunku do kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie mają zastosowania przepisy o przedawnieniu zobowiązań podatkowych określone w Ordynacji podatkowej. Doktryna prawa podatkowego wyklucza z zakresu pojęcia należności publicznoprawnych m.in. te dochody budżetu państwa i budżetów samorządowych, których źródłem są czyny niedozwolone, a więc mające charakter samoistny wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny, mandaty. Podstawą tego twierdzenia jest fakt, iż kary administracyjne wynikają z określonego zachowania się podmiotu karanego. Są następstwem stwierdzenia przez organ deliktu administracyjnego, nie wynikają zaś z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenie pieniężne na rzecz budżetu państwa. Decyzja organu Inspekcji Transportu Drogowego nakładająca karę pieniężną jest formą wymierzenia sankcji administracyjnej za niezgodne z prawem działania podmiotu karanego. Źródłem obowiązku uiszczenia kary pieniężnej nie jest zatem stosunek publicznoprawny, lecz określone zachowanie, które zostaje negatywnie ocenione przez ustawodawcę. W ocenie organu odwoławczego, w sprawach kar administracyjnych nakładanych przez organy Inspekcji Transportu Drogowego nie znajduje zastosowania Dział III Ordynacji podatkowej, bowiem kary te nie mogą być uznane za "niepodatkową należność budżetową". W konsekwencji, w stosunku do kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie mają zastosowania przepisy dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych. Na powyższą decyzję K.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 3 pkt 8 i art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej - poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie w sprawie. Zdaniem skarżącego kwalifikacja przedmiotowej kary jako dochodu budżetu państwa, musi w konsekwencji prowadzić do poddania rygorom w zakresie jej wymierzenia wynikającym z przepisów Ordynacji podatkowej, która to ustawa reguluje nie tylko moment powstania zobowiązania, lecz również moment jego wygaśnięcia, a w szczególności wygaśnięcia poprzez przedawnienie prawa do jej wymiaru. Nadpłacona lub nienależnie zapłacona kara pieniężna, o której mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowi nadpłatę i podlega zwrotowi po oprocentowaniu jak od zaległości podatkowych. Nie ma wystarczających powodów do przypisywania karze pieniężnej, o której mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, charakteru sankcji wynikającej z normy prawa karnego, ani też z normy zajmującej trudne do lokalizacji miejsce pomiędzy prawem administracyjnym i karnym. Zdaniem skarżącego do kary tej mają zastosowanie przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Wyrokiem z dnia 15 września 2011r. (sygn. akt II SA/Go 535/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. skargę K.W. oddalił. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 10 ustawy o transporcie drogowym do kar, o których mowa w ust. 10, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. Przepis ten zaczął wprawdzie obowiązywać dopiero z dniem 31 grudnia 2010 r., tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 29 października 2010r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 225, poz. 1466), zmieniającej w art. 5 pkt 12 przepis art. 93 ustawy o transporcie drogowym, jednak z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika, że zmiana brzmienia tego przepisu stanowi doprecyzowanie w zakresie przepisów znajdujących zastosowanie do kar administracyjnych nakładanych w trybie i na zasadach przewidzianych tą ustawą (uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, Druki Sejmowe VI kadencja, druk sejmowy nr 3179, s. 31-32, www.sejm.gov.pl). Analiza wykładni autentycznej przepisu art. 5 pkt 12 przywołanej ustawy z dnia 29 października 2010r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw wskazuje zdaniem Sądu, że celem zamieszczenia w ustawie o transporcie drogowym przepisu art. 93 ust. 10 nie było wprowadzenie nowej regulacji prawnej, normującej odmiennie niż dotychczas kwestię stosowania do kar pieniężnych w transporcie drogowym przepisów Ordynacji podatkowej, ale jedynie doprecyzowanie, uściślenie wcześniejszych regulacji w tym zakresie. Oznacza to, że ustawodawca już z chwilą wprowadzenia do obrotu prawnego przepisów dotyczących kar pieniężnych w transporcie drogowym nie miał zamiaru poddawać tych kar rygorom Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu, nawet gdyby przyjąć, że w okresie do 31 grudnia 2010r. Ordynacja podatkowa znajdowała zastosowanie do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym to również wówczas zarzut skarżącego o przedawnieniu możliwości nałożenia w niniejszej sprawie kary pieniężnej nie mógłby zostać uwzględniony. Sąd wskazał, że z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej wynika, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 (to jest powstające z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego ustalającej wysokość tego zobowiązania) nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zatem jeżeli decyzja ustalająca wysokość zobowiązania zostaje wydana i doręczona przed upływem trzyletniego terminu, o jakim mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej wówczas powstaje zobowiązanie do spełnienia bezzwrotnego świadczenia pieniężnego o oznaczonej wysokości, w terminie i miejscu określonym w przepisach podatkowych (w tym przypadku przepisów ustawy o transporcie drogowym). Jednocześnie w następstwie doręczenia decyzji konstytutywnej przed upływem powyższego okresu doszłoby do definitywnego przerwania biegu terminu przedawnienia do jej wydania, a przy tym termin ten nie rozpocząłby biegu na nowo w przypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy w trybie art. 233 § 1 pkt 2a Ordynacji podatkowej. Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2007r. (nr [...]) Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, w związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów z zakresu transportu drogowego, nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości ograniczonej do kwoty 30000 zł. Na skutek wniesionego odwołania rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez GITD w części nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy, zaś w toku całego postępowania administracyjnego zasadność nałożenia na skarżącego przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej nie została przez organy zakwestionowana. W rezultacie rozpoznania wniesionej przez K.W. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 września 2011r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2013r. (sygn. akt II GSK 2433/11) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając wyrok Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż do kar pieniężnych przewidzianych w ustawie o transporcie drogowym winny znaleźć zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W postanowieniu z dnia 9 września 2008 r. (II GW 4/08) NSA stwierdził, że żaden z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie wyłącza stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych nakładanych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 93 ust. 1 tej ustawy, a zgodnie z art. 2 § 2 - 4 Ordynacji podatkowej, gdy odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat. Podobny pogląd NSA wyraził w wyroku z dnia 29 czerwca 2009 r. (II GSK 1071/08) stwierdzając, że kara pieniężna, jako niepodatkowa należność budżetowa, spełnia warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, albowiem ma charakter publicznoprawny, jest wskazany organ uprawniony do jej nakładania inny niż organ podatkowy, sama zaś kara stanowi dochód budżetu państwa. Jest także oczywiste, że omawiana administracyjna kara pieniężna nie stanowi świadczenia wynikającego ze stosunków cywilnoprawnych ani opłaty za usługi, a więc zawarte w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej wyłączenie nie znajduje w sprawie zastosowania. W tej sytuacji NSA w omawianym wyroku stwierdził, iż do kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nakładanych i egzekwowanych przez organy inspekcji transportu drogowego stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, co jest równoznaczne z brakiem możliwości zastosowania poświęconych problematyce umorzenia należności przepisów ustawy o finansach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi kasacyjnej K.W. co do zasady podzielił wyrażone wyżej poglądy, uznając w konsekwencji za błędne stanowisko przyjęte w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji. W szczególności za wadliwy uznany został pogląd wyrażony przez WSA w Gorzowie Wlkp., że przyjęta przez ten Sąd wykładnia jest zgodna z art. 93 ust. 10 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego do kar, o których mowa w ust. 10, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędnie przypisał Wojewódzki Sąd Administracyjny treści uzasadnienia komisyjnego projektu ustawy walor wykładni autentycznej. Ponadto nieprecyzyjne podanie treści tego uzasadnienia spowodowało swoistą nadinterpretację intencji autorów tego projektu. Jak wynika bowiem z treści tego uzasadnienia "projektowana zmiana brzmienia art. 93 ustawy o transporcie drogowym (art. 5 pkt 12 projektu) stanowi doprecyzowanie w zakresie przepisów znajdujących zastosowanie do kar administracyjnych nakładanych w trybie i na zasadach przewidzianych tą ustawą oraz skutkować będzie odciążeniem Policji w zakresie prowadzonych dotychczas postępowań administracyjnych w sprawach o ujawnione przez Policję naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego teza Sądu pierwszej instancji, jakoby owo doprecyzowanie (przez ustawodawcę) miało potwierdzać tezę o niestosowaniu – w stanie prawnym sprzed wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 29 października 2010r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw – przepisów działu III Ordynacji podatkowej, uznać należy za całkowicie nieuzasadnioną. W tym stanie rzeczy NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę wadliwie interpretując przepis prawa materialnego – art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, przyjmując, że zawarta w tym przepisie norma określająca zasady przedawnienie, nie znajdowała w sprawie zastosowania. Za nieprzekonywujący uznał NSA pogląd, że nawet gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko skarżącego, iż do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów ustawy w transporcie drogowym w okresie przed 31 grudnia 2010r. Ordynacja podatkowa znajdowała zastosowanie to również wtedy zarzut skarżącego o przedawnieniu możliwości nałożenia objętej skargą kary pieniężnej nie mógłby zostać uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że samo wskazanie dat, w których organy administracji dokonywały czynności procesowych oraz doręczały wydawane przez siebie decyzje stronie postępowania, jak też przytoczenie poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie zachowania terminów określonych w art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, nie daje podstaw do zrekonstruowania zarówno dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych przepisów, jak i motywów dokonanej subsumcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2433/11, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 września 2011r. sygn. akt II SA/Go 535/11. Wobec tego - po pierwsze, modyfikacji ulegają granice sprawy sądowoadministracyjnej, których nie wyznaczają już jedynie art. 134 § 1 i art. 135 p. p. s. a., ale również art. 168 § 3 i art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006 roku, sygn. akt II OSK 1117/05, Lex nr 238489). Zakres badania sprawy limitowany jest bowiem zasięgiem rozpoznania skargi kasacyjnej. Po wtóre - zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, bowiem orzecznictwo oraz doktryna dopuszcza od niego odstępstwa, jednak w bardzo ograniczonym zakresie, nie powodującym uszczuplenia istoty przepisu. Omawiane wyjątki mogą występować jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 roku, sygn. akt l PKN 226/98, OSNAP 1999/15/486), lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka -Medek "Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Kraków 2005, s. 481). Wskazać również należy, że w orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wykładnia prawna, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny, a także organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie wykładnią ma szeroki zasięg, gdyż obejmuje również strony postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Powyższe rozwiązanie ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa ( por. H.Knysiak-Molczyk - Skarga kasacyjna str. 301 ). Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma więc całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Jeżeli zatem, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, Sąd l instancji ocenił zaskarżoną wskutek skargi wniesionej do tego Sądu decyzje jako zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego, a Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten zakwestionował, to ocena ta przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest wiążąca dla Sądu l instancji rozpoznającego sprawę ponownie. W tej sytuacji Sąd meriti nie mógł rozpoznawać sprawy tylko w granicach art. 134 i 135 p.p.s.a. z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć wpływy na wynik sprawy, skutkującym uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną. Stwierdzić z całą mocą należy, iż w niniejszej sprawie żadna z przedstawionych powyżej okoliczności nie wystąpiła. Ani stan faktyczny sprawy ani stan prawny nie uległy zmianie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając obecnie sprawę ze skargi K.W., nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2008r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć. W omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny krytycznie ocenił przyjęcie przez Sąd l instancji za organami administracyjnymi poglądu, że do kar pieniężnych przewidzianych w ustawie o transporcie drogowym nie mają zastosowania przepisy działu III Ordynacji podatkowej. NSA, powołując się na orzecznictwo, stwierdził, że żaden z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie wyłącza stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych nakładanych w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie art. 93 ust. 1 tej ustawy, a zgodnie z art. 2 § 2 - 4 Ordynacji podatkowej, gdy odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat (por. postanowienie NSA z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II GW 4/08, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2009 r. sygn.. akt II GSK 1071/08, wyrok z NSA z dnia 12 września 2012 r., II GSK 1126/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2009 r., II SA/Gl 228/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2007 r.; VI SA/Wa 389/07; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 października 2010 r.; II SA/Go 570/10). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2010r., czyli do dnia wejścia w życia ustawy z dnia 29 października 2010r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 225, poz. 1466 ), zmieniającej w art. 5 pkt 12 przepis art. 93 ustawy o transporcie drogowym, że kara pieniężna, jako niepodatkowa należność budżetowa, spełnia warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, albowiem ma charakter publicznoprawny, jest wskazany organ uprawniony do jej nakładania inny niż organ podatkowy, sama zaś kara stanowi dochód budżetu państwa. W tej sytuacji NSA przesądził, że do kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nakładanych i egzekwowanych przez organy inspekcji transportu drogowego - stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę powyższy pogląd w pełni podziela. Ponadto NSA zakwestionował stanowisko WSA w Gorzowie Wlkp. wyrażone w wyroku z dnia 15 września 2011r., że nawet gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko skarżącego, iż do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów ustawy w transporcie drogowym, w okresie przed 31 grudnia 2010 r. Ordynacja podatkowa znajdowała zastosowanie, to również wtedy zarzut skarżącego o przedawnieniu możliwości nałożenia objętej skargą kary pieniężnej nie mógłby zostać uwzględniony. NSA, uznając ten kategoryczny pogląd za nieprzekonywujący, stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej interpretacji przepisu prawa materialnego – art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności faktyczne i prawne sprawy wskazują na to, że nałożona na przedsiębiorcę K.W. kara pieniężna za naruszenie przepisów o transporcie drogowym mogła ulec przedawnieniu. Sąd uznał, iż w sprawie organy powinny rozważyć możliwość zastosowania przepisu art. 68 §1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt. 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ administracyjny rozstrzygający sprawę nie rozważał w ogóle kwestii zastosowania w sprawie art. 68 §1 Ordynacji podatkowej, co było wynikiem przyjęcia stanowczego poglądu o niestosowaniu przepisów Działu III Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Organy podnosząc argumenty na rzecz tezy, że w sprawach kar administracyjnych nakładanych na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie znajdują zastosowania przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, nie podjęły się przeprowadzenia istotnej i niezbędnej w tym przypadku wykładni art. 68 Ordynacji podatkowej, polegającej na ustaleniu, analizie i ocenie okoliczności faktycznych sprawy, które doprowadziłyby do stwierdzenia, czy w niniejszej sprawie doszło do przedawnienia możliwości nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Taka wykładnia prawa nie może się ograniczyć do samych ocen formułowanych wyłącznie na podstawie treści normy prawnej, ale powinna polegać na dokonaniu ustaleń dat wydania przez organy decyzji w sprawie wymierzenia skarżącemu kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i dat, kiedy były one mu doręczane. Pamiętać trzeba, że orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny. Z tego właśnie względu podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracyjnego. W konsekwencji sądy administracyjne nie dokonują własnych ustaleń faktycznych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jedynie możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc – nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. w tej kwestii wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129). Z akt sprawy wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), nałożył na Przedsiębiorstwo "K" karę pieniężną w kwocie 52.450 zł (ograniczoną do kwoty 30.000 zł) z tytułu naruszeń stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej w siedzibie ww. Przedsiębiorstwa, w tym z tytułu niedopełnienia obowiązku przesłania Wojewodzie rocznego sprawozdania za rok 2005 z przewozu drogowego materiałów niebezpiecznych w terminie do [...] stycznia 2006r., nieokazania 37 wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu kierowcy Ł.G. oraz 13 wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu kierowcy R.K., przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego 19 razy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz 73 razy za każde rozpoczęte 30 minut, a także niewyznaczenia przez przedsiębiorcę lub inny podmiot wykonujący przewóz towarów niebezpiecznych lub związany z nim załadunek i rozładunek doradcy do spraw bezpieczeństwa w transporcie drogowym towarów niebezpiecznych. W rezultacie złożonego przez K.W. – prowadzącego Przedsiębiorstwo "K" odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, przekazując w tym zakresie sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W pozostałym zaś zakresie organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, w dniu [...] marca 2008r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], nakładającą na Przedsiębiorstwo "K" karę pieniężną w wysokości 25.000 złotych z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w ciągu 50 dni pracy. Decyzja ta również objęta została odwołaniem K.W.. Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na dyspozycję przepisu art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009r. stwierdził nieważność swej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2007r., z powodu skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że zgodnie z art. 43 Kodeksu cywilnego przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 331 § 1 prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową, przy czym zgodnie z definicją ustawową firmą osoby fizycznej jest jej imię i nazwisko. Z powyższego wynika, iż decyzja organu odwoławczego skierowana została w sposób nieprawidłowy do Przedsiębiorstwa "K". Decyzją nr [...] z tej samej daty Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] maja 2007r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Natomiast decyzją o numerze [...] uchylił decyzję organu I instancji o numerze [...] z dnia [...] marca 2008r. i umorzył postępowanie. Uzasadniając powyższe decyzje organ odwoławczy stwierdził, iż zostały one w sposób nieprawidłowy skierowane do Przedsiębiorstwa "K", zamiast do przedsiębiorcy K.W. prowadzącego działalność pod nazwą Przedsiębiorstwo "K". Ponadto, w uzasadnieniu decyzji nr [...], odnosząc się stwierdzonego przez organ I instancji naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, iż w tym zakresie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, bowiem Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego m.in. nie określił dowodów na podstawie których stwierdził, iż doszło do omawianego naruszenia, "wskazując jedynie ogólną liczbę braku wykresówek za wymienione dni odnośnie poszczególnych kierowców", jak również nie uwzględnił, iż Ł.G. i R.K. zatrudnieni są w przedsiębiorstwie na stanowiskach kierowca – mechanik i nie zbadał okoliczności, czy pracownicy ci w poszczególne dni faktycznie prowadzili pojazd, a następnie nie okazali tarcz tachografu, czy też wykonywali inne prace. W rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, ust. 2 pkt 2, ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L102/1 z 11 kwietnia 2006r.) i art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. WE L370 z 31 grudnia 1985 r., ze zm.) oraz l.p. 6.5.3., l.p. 6.5.4., l.p. 10.3 lit. b, 11.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 21 ust. 1, ust. 2, art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz.U. z 2002r. Nr 199, poz. 1671 ze zm.), nałożył na K.W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo "K", karę pieniężną w wysokości 42.950 zł (ograniczając kwotę nałożonej kary do 30.000 zł) z tytułu stwierdzonych w wyniku kontroli w dniu [...] marca 2007r. w siedzibie prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa w [...] naruszenia w roku 2006 przepisów z zakresu transportu drogowego, tj.: - niewyznaczenia przez przedsiębiorcę lub inny podmiot wykonujący przewóz towarów niebezpiecznych lub związany z nim załadunek lub rozładunek doradcy do spraw bezpieczeństwa w transporcie towarów niebezpiecznych, l.p. 6.5.3. – w kwocie 5000 zł, - nieprzesłania wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych lub związanego z tym przewozem załadunku lub rozładunku, l.p. 6.5.4. – w kwocie 5000 zł, - przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego za każde następne rozpoczęte 30 minut, l.p. 10.3 lit. a) – w kwocie 19 razy po 150 zł, - przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego za każde następne rozpoczęte 30 minut, l.p. 10.3 lit. b) – w kwocie 73 razy po 200 zł, - nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie za każdy dzień l.p. 11.4.1 – w kwocie 31 razy po 500 zł. Od powyższej decyzji K.W. wniósł odwołanie, które nie zostało uwzględnione, bowiem Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że upływ trzyletniego terminu, o jakim mowa w art. 68 1 Ordynacji podatkowej, nie stanowi przeszkody do uchylenia przez organ odwoławczy w całości albo w części zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu podatkowego pierwszej instancji została wydana przed upływem tego terminu, z tym jednak zastrzeżeniem, że niedopuszczalne jest podwyższenie zobowiązania podatkowego ustalonego przez organ pierwszej instancji, ani też objęcie podatkiem dochodu, od którego nie wymierzono tego zobowiązania. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi, gdyż organ pierwszej instancji doręczył skarżącemu decyzję ustalającą wysokość kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym po terminie, o którym mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, Z obowiązujących rozwiązań prawnych wynika, sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, której rezultat sprowadza się do wypowiedzi: "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem" i w konsekwencji do utrzymania go w mocy albo wyeliminowania z obrotu prawnego. Z powyższych względów Sąd, nie mając uprawnień do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, uznał, że zaskarżona decyzja GITD, jak i poprzedzająca ją decyzja WITD z dnia [...] czerwca 2010r. są sprzeczne z prawem, gdyż w całości pomiją treść art. 68 Ordynacji podatkowej. Organ I instancji, dokonując w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy powinien wziąć pod uwagę powyższy przepis oraz to, że zdarzenia będące podstawą wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej miały miejsce w kwietniu i maju 2006r., a decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł, w której mieści się prawidłowe zobowiązanie podatkowe została wydana w stosunku do skarżącego K.W. przez organ I instancji w dopiero w dniu [...] czerwca 2010r., a doręczona mu dnia [...] lutego 2011r. Wcześniejsze, wyeliminowane już z obrotu prawnego, decyzje GITD i WITD nakładały kary na Przedsiębiorstwo "K", zamiast na przedsiębiorcę K.W.. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a w związku z art. 203 p.p.s.a.