II SA/Go 446/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r., nr [...]. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] – działając na podstawie art. 17 ust. 1 i 1b, art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej jako u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.) – odmówił J.S. (dalej jako skarżąca lub strona) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką W.K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. strona wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. W aktach sprawy znajduje się wydane na stałe orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki. Niepełnosprawność istnieje od 2003 r., tj. od 34 roku życia. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] grudnia 2020 r. stwierdzono, że strona sprawuje opiekę nad matką i pomaga jej w codziennym funkcjonowaniu, tj. ubieraniu, myciu, karmieniu, zmianie pieluchomajtek, wykupuje i podaje leki, wykonuje ćwiczenia rehabilitacyjne. Matka skarżącej jest osobą leżącą, nie mówi. Rodzina wypracowała własny system kontaktowania się. Od lipca 2015 r. skarżąca jest opiekunem prawnym matki. Następnie organ powołał treść art. 17 ust. 1 oraz ust. 1b u.ś.r. i wyjaśnił, że jest związany wskazanymi przepisami, a jego zadaniem jest stwierdzenie czy wnioskodawca spełnia ustawowe wymagania dla otrzymania świadczenia. Organ zauważył, że ustawodawca nie zmienił przepisu dotyczącego wieku nabycia niepełnosprawności i tym samym nie pozostawił organom prawa do przyznania przedmiotowego świadczenia na osoby, które nabyły niepełnosprawność po ukończeniu 25. roku życia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 nie spowodował usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wprawdzie w wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał wskazał jednak wyraźnie, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., a poprawienie stanu prawnego i wykonanie wyroku w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Dalej organ wskazał, że okolicznością bezsporną w sprawie jest, że matka skarżącej posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym i wymaga stałej opieki oraz pomocy drugiej osoby w codziennym życiu. Nie budzi również wątpliwości, że skarżąca sprawuje osobistą opiekę nad matką. Jednak ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zależy od uznania organu przyznającego, muszą być spełnione wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące prawo do tego świadczenia. Powstanie niepełnosprawności matki w wieku 34 lat jest okolicznością powodującą brak uprawnień do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto organ zauważył, że matka skarżącej jest zamężna, a skarżąca w oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2020 r. podała, że nie posiada informacji, czy ojciec posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Matka choruje od 17 lat, nie rozwiodła się z mężem, który zostawił rodzinę w trakcie choroby. W tym stanie rzeczy organ powołał treść art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Dalej wskazał, że przepisy prawa określające warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i zasady jego wypłaty zostały sformułowane przez ustawodawcę w sposób kategoryczny i jednoznaczny, nie przewidując żadnych wyjątków i nie dając możliwości organom administracji publicznej orzekania na podstawie uznania. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy zasadnym było – w ocenie organu - wydanie decyzji odmownej, ponieważ w sprawie zachodzą negatywne przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikające z art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] – działając m.in. na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji, był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który powołanym wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przepis prawa uznany przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego. Obowiązywanie danego przepisu nie zawsze oznacza nakaz jego stosowania i taka właśnie sytuacja, w której TK uznał dany przepis za niekonstytucyjny, nawet odraczając utratę mocy tego przepisu, oznacza wprawdzie jego obowiązywanie, ale już jego stosowanie w tym okresie winno być zawsze przedmiotem szczegółowej analizy. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy. Skoro dany przepis nie jest zgodny z Konstytucją, to mając na uwadze hierarchiczny układ aktów prawnych, nakaz jego stosowania nie może być uznany za realizację zasady państwa prawnego. Tym samym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stronie. W ocenie Kolegium istotę sprawy stanowi zagadnienie, czy można było w świetle przepisów u.ś.r. przyznać świadczenie pielęgnacyjne stronie z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką, w sytuacji gdy w kręgu osób zobowiązanych do opieki ze względu na obowiązek alimentacyjny jest osoba bliższa - mąż. Kolegium wyjaśniło, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w cytowanym wyżej artykule ustawy. Okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Aktualnie dominujący kierunek wykładni art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. wskazuje, że przepisy te poprzez odesłanie do ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jako k.r.o.), jednoznacznie określają krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z treści tych przepisów wynika, że uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiążą się ściśle z obowiązkiem alimentacyjnym, który polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie (art. 128 k.r.o.). Kodeks ten ustala też kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Przy czym nie można pomijać, że w świetle przepisów k.r.o., obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27, art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o. Z unormowaniami tymi koresponduje art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Przepisy te, w konfrontacji z przepisami k.r.o., jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania. Zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Powyższe zasady zostały przyjęte w u.ś.r. Zestawienie treści art. 17 ust. 1 z treścią art. 17 ust. 1a ustawy jednoznacznie wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Natomiast dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych (spokrewnionych w pierwszym stopniu), albo gdy osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku. W ocenie Kolegium w analizowanej sprawie współmałżonek osoby wymagającej opieki w pierwszej kolejności uprawniony jest do ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, chyba że sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Jednak pozostawanie w związku małżeńskim nie zawsze jest przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie zobowiązanej do alimentacji, np. w sytuacji gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek, mimo że formalnie nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest zdolny tej opieki wykonywać ze względu na swój stan zdrowia czy wiek. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w związku ze sprawowaniem opieki, nawet jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny tylko wtedy, gdy małżonek jest w stanie skutecznie opiekę sprawować. Możliwe jest natomiast przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może jednak obejmować sytuacji, w których współmałżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość sprawowania opieki (pozwala mu na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawia jej sprawowania. Nie ma przy tym znaczenia jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc czy wynika to z wzajemnych relacji między małżonkami, czy też z innych przyczyn, np. zdrowy współmałżonek nie chce zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny. Przyjęcie odmiennego stanowiska, w ocenie Kolegium, spowodowałoby niczym nieuzasadnione przerzucenie na organy państwa kosztów związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą, w sytuacji gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego, w oparciu o art. 128 i następne k.r.o. Tym samym Kolegium uznało, że strona nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tej okoliczności bez znaczenia pozostaje jej sytuacja rodzinna oraz finansowa. Przesłanki ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zostały ustalone w sposób kategoryczny. Na ich negatywną weryfikację bez wpływu pozostaje nawet obiektywnie bardzo ciężka sytuacja osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że przepisy u.ś.r. nie przewidują możliwości swobodnej oceny sytuacji życiowej i potrzeb wnioskodawcy przez organ przyznający świadczenia opiekuńcze. Nie dają też organowi możliwości jakichkolwiek odstępstw od ustalonych zasad zawartych w przepisach ustawy, nawet gdyby z indywidualnego punktu widzenia wnioski stron były uzasadnione. Decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną, a organ jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności, w razie nawet ciężkiej sytuacji życiowej. Kolegium uznało też, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 77, art. 107 k.p.a. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i podjął prawidłowe rozstrzygnięcie. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. J.S. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję. Wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i przyjęciu, że brak jest podstaw przemawiających za zasadnością przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad całkowicie ubezwłasnowolnioną matką, w tym niezweryfikowanie czy mąż matki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2. naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. poprzez uznanie, iż zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy matka skarżącej pozostaje od ponad 17 lat w separacji faktycznej ze swoim mężem, który w żadnym zakresie nie wspiera i nie opiekuje się ubezwłasnowolnioną całkowicie żoną, a przeprowadzenie postępowania rozwodowego z uwagi na jej stan zdrowia jest niemożliwe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty i stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Świadczenie, którego domagała się skarżąca - zgodnie art. 17 ust. 1 u.ś.r. - przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niesporne było w niniejszej sprawie, że skarżąca sprawuje opiekę nad swą matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że niepełnosprawność ta istnieje od 34 roku życia wyżej wymienionej. Trafnie Kolegium w niniejszej sprawie – w przeciwieństwie do organu I instancji - pominęło art. 17 ust. 1b u.ś.r., stanowiący, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przepis ten bowiem wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, iż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność została stwierdzona powyższym wyrokiem (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 298/18, wyrok WSA w Szczecinie z 19 czerwca 2019 r., II SA/Sz 450/19, wyrok WSA w Łodzi z 16 czerwca 2020 r., II SA/Łd 303/20). Zasadnie również organ nie poprzestał na literalnej wykładni powołanego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która sprowadza się do uznania, iż uzasadnioną przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w świetle tego przepisu stanowi samo nieposiadanie przez męża niepełnosprawnej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tak ograniczony zakresowo zabieg interpretacyjny jest niewystarczający dla zrekonstruowania normy prawnej wyrażonej treścią powyższego przepisu. Jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się najczęściej od dyrektyw językowych, to jednak nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu. W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z. Radwański, M. Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152; M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H. Beck 2015 r., tom 4, s. 204; M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. C.H. Beck 2017 r., s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Zastosowanie systemowych i funkcjonalnych reguły wykładni winno prowadzić do skonstruowania wzorca kontrolnego, który będzie pozostawał w zgodności z normami konstytucyjnymi jako nadrzędnymi (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni określonego przepisu jest poznanie jego treści m.in. w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada konieczność zbadania czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Podejmując się zrekonstruowania powyższej normy prawnej należy uwzględnić w szczególności stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w sprawach odnoszących się do instytucji świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107; wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, OTK-A 2008/6/109). Dla samego procesu wykładni powyższej regulacji, a także wartościowania uzyskanych w jego trakcie wyników szczególne znaczenie mają jednak wywody Trybunału zawarte w uzasadnieniu postanowienia umarzającego postępowanie w sprawie zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. postanowienie TK z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09, OTK-A 2010/5/53). Trybunał, w następstwie zbadania orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził istnienie utrwalonej i względnie jednolitej praktyki interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., przyznającej pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji, przed jej wykładnią językową. Jakkolwiek stanowisko to zostało wyrażone przed zmianą tegoż przepisu, dokonaną art. 1 pkt 6 lit. b tiret trzecie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), to należy wyraźnie zaakcentować kierunek interpretacji owej regulacji, uznany przez Trybunał Konstytucyjny za trafny dla nadania w praktyce sądowej takiego rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., które nie prowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności u.ś.r. i pozwoliło urzeczywistnić wartości konstytucyjne. Trybunał badając praktykę orzeczniczą wyraźnie odwołał się m.in. do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wypowiedział się o niezgodności z wartościami konstytucyjnymi wąskiej, językowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wskazując, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu art. 18 Konstytucji RP wywiedziono obowiązek dokonywania takiej wykładni prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem rodziny i małżeństwa (por. wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09). Negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., rozumiana w sposób językowy, wywołuje natomiast daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą, a jednocześnie mają również obowiązek sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Podkreślono, że tak rozumiany przepis oznacza swoistą sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Wskazano nadto, że z podobnych przyczyn literalna wykładnia tegoż przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Ponadto według treści art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższej normie konstytucyjnej (por. wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1200/14). Dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy mieć także na uwadze stanowisko Trybunału, który uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Wybranie spośród osób obowiązanych do alimentacji jedynie niektórych grup bliskich i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną wyrażone w art. 18 Konstytucji RP (por. wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107). Istotne jest także spostrzeżenie Trybunału, wielokrotnie przywoływane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż samo świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach. Wyznacza to cele, które spełnia świadczenie pielęgnacyjne, stanowiąc jednocześnie wyznacznik interpretacyjny przepisów u.ś.r. (por. wyrok TK z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, OTK-A 2006/10/151; wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107; wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 2823/12; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1378/14). Uwzględniając powyższe uwagi przy rekonstrukcji normy prawnej będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia należy dojść do przekonania, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. winien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje sytuację, w której oświadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Nie eliminuje to konieczności wykładania tego przepisu zgodnie z Konstytucją RP również w stosunku do osób spełniających kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędących małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 190/12; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1196/12; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., I OSK 1899/12). W konsekwencji literalne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, od tego czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznać należy za zabieg niedostateczny w procesie wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Nie można bowiem zgodzić się z takim zapatrywaniem, że w sytuacji gdy oboje małżonkowie, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą być dla siebie wzajemnie oparciem, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nimi opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Niedopuszczalne jest także dyskryminujące traktowanie osób pozostających w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi obiektywne okoliczności nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, względem osób, które w związku małżeńskim nie pozostają. Wyniki wykładni językowej pomijają także cel regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r., którym pozostaje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi z tego powodu szczególnego wsparcia. Wykładnia językowa nie dostrzega także kontekstu systemowego, który nakazuje uwzględnienie wartości konstytucyjnych, o których mowa była powyżej. Wyniki wykładni językowej prowadzą w szczególności do wykluczenia z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy spełniają przesłanki z art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. i sprawują opiekę nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, w sytuacji gdy współmałżonek tej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, choć sprawowanie opieki przez współmałżonka jest obiektywnie niemożliwe. Mając zatem na uwadze dyrektywę zgodności norm prawnych regulujących świadczenie pielęgnacyjne z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), a także uwzględniając konieczność poszanowania konstytucyjnych zasad ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), podzielić należy zapatrywanie, że obiektywna niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej współmałżonka, nie stanowi przeszkody do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., a niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 1230/14, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., I OSK 1113/15). Powyższe stanowisko uwzględnia cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie, zdejmując tym samym z Państwa obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20). Wprawdzie organ odwoławczy dokonał wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. uwzględniając powyższe stanowisko, jednakże nie dostrzegł, iż w toku postępowania nie poczyniono ustaleń, czy mąż W.K. ma obiektywną możliwość sprawowania opieki. Organ I instancji poprzestał bowiem na oświadczeniu skarżącej, która wskazała, iż nie wie czy wyżej wymieniony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podkreślając, iż nie ma z nim kontaktu. Kolegium zaakceptowało powyższych zakres postępowania dowodowego uznając go za wystarczający, mimo że w istocie powyższe oświadczenie skarżącej nie wyjaśnia w żaden sposób w jakiej sytuacji znajduje się mąż osoby wymagającej opieki. Oznacza to, iż wbrew obowiązkom wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy obu instancji nie zbadały w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego kwestii obiektywnej niemożności sprawowania opieki przez męża niepełnosprawnej, co jest wadą uniemożliwiającą potwierdzenie legalności wydanej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organy w kontrolowanej sprawie dopuściły się naruszenia powyższych przepisów postępowania, co uzasadniało – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) – uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będę związaną przedstawioną powyżej oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, w szczególności podejmą czynności mające na celu odpowiedź na pytanie, czy z uwagi na miejsce zamieszkania, wiek, stan zdrowia, a także zakres i ciężar obowiązków związanych z opieką nad niepełnosprawną żoną, współmałżonek jest w stanie obiektywnie taką opiekę sprawować. ----------------------- # 2