II SA/Go 451/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze na rzecz skarżącego K. P. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. O Kancelaria Adwokacka – K.P. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta "o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Liczby dzieci w przedszkolach publicznych, przyjętej jako podstawa obliczenia dotacji w poszczególnych przedszkolach, bądź filiach zamiejscowych? 2. Ile wyniosły wydatki bieżące Gminy w przedszkolach publicznych odjętych od podstawy obliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych? 3. Liczby dzieci w oddziałach przedszkolnych funkcjonujących w szkołach podstawowych? 4. W jakiej wysokości została ustalona średnioroczna dotacja dla przedszkoli? 5. W jaki sposób została wyliczona kwota dotacji dla przedszkoli? 6. Jakie wydatki oraz w jakiej wysokości zostały uwzględnione przy określaniu kwoty wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę, zgodnie z art. 90 ustawy o systemie oświaty? 7. Wydatkach w przedszkolach publicznych finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub innych pozabudżetowych źródeł i ich wysokość? 8. Wysokość dotacji dla dzieci niepełnosprawnych w przedszkolach niepublicznych i wysokości subwencji ogólnej. 9. Podanie innych/dalszych informacji, które miały wpływ na obliczenie wysokości dotacji dla poszczególnych przedszkoli." Powyższa informacja miała być przekazana w formie pisemnej w odniesieniu do każdego punktu w poszczególnych latach za okres od 2007 r. do 2016 r. na adres filii siedziby firmy O. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Prezydent Miasta wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. W wezwaniu organ wskazał, że na dzień złożenia wniosku nie dysponuje taką informacją i wyłącznie na potrzeby wnioskodawcy jest zobowiązany do jej sporządzenia. Dodatkowo organ wyznaczył nowy termin na rozpatrzenie wniosku, nie dłużej niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, tj. do 26 marca 2017 r. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. wskazał, że organ nie tylko jest związany przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej, ale nie powinien również wymagać od wnioskodawcy jego uzupełnienia, jeżeli ze względu na sformułowania zawarte we wniosku nie ma wątpliwości co do tego, jakiej informacji żąda wnioskodawca. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2016 r, o sygn. akt IV SA/GI 882/16 stwierdził, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji przetworzonej. Podkreślił, iż przeniesienie informacji na innych nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, czy proste zsumowanie danych są tego rodzaju zabiegami, które nie pozwalają mówić o przetworzeniu. Z przetworzeniem informacji – w ocenie wnioskującego – nie można również zrównać samego faktu wyszukiwania w rejestrach, ewidencjach czy innego rodzaju zestawieniach informacji określonych we wniosku. Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, takie jak np. selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści są zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, iż zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – określanej dalej jako u.d.i.p.), zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacją przetworzoną jest informacja, której na dzień złożenia wniosku, podmiot zobowiązany nie posiada oraz wyłącznie na potrzeby wnioskodawcy jest zobowiązany do jej sporządzenia. Dodatkowo ustalono, że udostępnienie żądanej informacji publicznej przetworzonej wymaga podjęcia dodatkowych i czasochłonnych czynności przez pracowników Urzędu Miasta. Organ odwołując się do orzecznictwa wskazał, iż informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego, informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej w sytuacji, gdy jej udostępnienie co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych itp., połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Dlatego też, wezwano wnioskodawcę do wykazania i przedstawienia, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego do przygotowania wnioskowanej informacji. Jednakże w odpowiedzi na to wezwanie organu wnioskodawca w żadnym miejscu nie odniósł się, że żądane informacje publiczne będą przez niego wykorzystane dla dobra ogółu oraz w celach publicznych. Organ podkreślił, iż dokonano analizy wniosku, czy faktycznie udostępnienie informacji publicznej przetworzonej będzie służyć ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu, przyczyni się w jakikolwiek sposób do poprawy funkcjonowania przestrzeni publicznej, czy też służy tylko i wyłącznie realizacji indywidualnych (prywatnych) celów, nie mających związku z poprawą funkcjonowania samorządów, uznając, że uzyskanie wnioskowanych danych będzie służyć wyłącznie wnioskodawcy. Wnioskodawca nie wskazał, w jaki sposób zamierza wykorzystać żądane informacje publiczne oraz czy nie dotyczą wyłącznie jego interesu, jak również nie wskazał żadnych okoliczności lub faktów, które można byłoby uznać za wystarczające dla przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie. Dlatego też uznano, że skoro wnioskodawca występuje w sprawie jako Kancelaria Adwokacka, to pozyskane dane będzie chciał wykorzystać w inny, np. komercyjny sposób. Organ podkreślił, iż takie żądanie stanowi swoiste nadużycie prawa do informacji publicznej, ponieważ podważa cel u.d.i.p. jakim jest informowanie obywateli o sposobie i zasadach funkcjonowania podmiotów realizujących zadania publiczne i gospodarujących mieniem publicznym. Prezydent Miasta, w celu realizacji tego zadania, podaje do publicznej wiadomości treść budżetu, jego przebieg oraz sprawozdania z jego realizacji. Ustalono także, że realizacja wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. wiąże się z dodatkowym oraz nadmiernym zaangażowaniem pracowników Urzędu Miasta i dlatego będzie miała negatywny wpływ na efektywność wykonywania innych zadań publicznych, do których powołany jest organ i jego służby. Realizacja wniosku zakłóci prawidłowe funkcjonowanie urzędu. Organ nie posiada bowiem rejestru danych z poszczególnych lat i poszczególnych przedszkoli, o które wnosi wnioskodawca, które można jedynie przekształcić i przekazać wnioskodawcy. Dane o które zabiega wnioskodawca znajdują się w różnych zbiorach danych: budżecie miasta, w sprawozdaniach z realizacji budżetu, w sprawozdaniach finansowych poszczególnych jednostek, informacji oświatowej itd. W związku z powyższym organ uznał, że skoro wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego do uzyskania żądanych informacji przetworzonych, to zachodzi konieczność wydania decyzji odmownej. Od powyższej decyzji odwołanie złożył K.P., zarzucając organowi I instancji naruszenie: - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię tego artykułu, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że informacje żądane we wniosku z [...] stycznia 2017 r. stanowią informację przetworzoną z uwagi na konieczność dodatkowego nakładu pracy związanego z jej udostępnieniem, a nadto możliwość wywołania negatywnego wpływu na efektywność wykonywania innych zadań publicznych organu oraz z uwagi na konieczność ich wytworzenia wyłącznie na potrzeby wnioskodawcy, podczas gdy organ ten winien być w posiadaniu żądanych we wniosku informacji z uwagi na fakt, iż uprzednio miały być one sporządzone przez Urząd Miasta dla potrzeb obliczenia corocznych dotacji dla przedszkoli niepublicznych zgodnie z art. 90 ustawy o systemie oświaty oraz nie wskazał dokładnego zakresu prac pracowników Urzędu Miasta, jakie musiałyby zostać przez nich podjęte w celu udostępnienia odwołującemu informacji oraz czy prace te wpłynęłyby negatywnie na efektywność wykonywania innych zadań organu. - przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak rzetelnego uzasadnienia faktycznego decyzji, w tym nie wskazania dokładnego zakresu prac pracowników Urzędu Miasta, jakie musiałby zostać przez nich podjęte w celu udostępnienia odwołującemu informacji publicznej oraz niewykazania, że udostępnienie tych informacji wywarłoby negatywny wpływ na efektywność wykonywania innych zadań publicznych organu. Odwołujący zarzucił również błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż: - żądana przez niego informacja musiałaby być "przygotowana specjalnie dla niego wedle wskazanych przez niego kryteriów, podczas gdy Urząd Miasta winien być w posiadaniu żądanych we wniosku informacji z uwagi na fakt, iż uprzednio musiały być one sporządzone przez dla potrzeb obliczenia corocznych dotacji dla przedszkoli niepublicznych zgodnie z art. 90 ust 2b o systemie oświaty, — wystąpił o udzielenie informacji publicznej jako Kancelaria Adwokacka w związku z czym uznano, że "pozyskane dane będzie chciał wykorzystać w inny (niż publiczny) np. komercyjny sposób" podczas, gdy o udzielenie informacji publicznej wystąpił K.P. jako osoba fizyczna, a przyczyną zwrócenia się do tut. organu z powyższym wnioskiem był proceder naruszania przez gminy ustawy o systemie oświaty (art. 90) ze szkodą dla placówek niepublicznych w związku z czym wniosek obejmował swym zakresem szczególnie istotną z punktu widzenia społeczeństwa informację mogącą bezpośrednio potwierdzić istnienie jednoznacznie negatywnych prawidłowości w działaniu sfery publicznej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w toku postępowania organ I instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego u.d.i.p. oraz przepisów prawa proceduralnego, jak i nie popełnił błędu w ustaleniach faktycznych. Przedstawił szeroko poglądy wypracowane w orzecznictwie dotyczące wskazane w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pojęcia "informacja przetworzona", podkreślając, iż informacja prosta jest informacją, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p., przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów, dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji, nie zmienia się w informację przetworzoną. Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Organ podkreślił, iż przed udostępnieniem informacji przetworzonej, podmiot zobowiązany powinien sprawdzić, czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". W sytuacji braku interesu publicznego, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej, powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji. Oceniając z powyższych punktów widzenia wniosek złożony przez stronę, Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że dotyczy on informacji publicznej przetworzonej właśnie ze względu na skalę działań jakie trzeba byłoby podjąć, by uczynić mu zadość. Wniosek obejmował dane ujęte w dziewięciu punktach za okres od 2007 r. do 2016 r., co do których organ nie posiada rejestru danych z poszczególnych lat i poszczególnych przedszkoli, o które wnosi wnioskodawca, które można jedynie przekształcić i przekazać wnioskodawcy. Dane, o które zabiega wnioskodawca znajdują się w różnych zbiorach danych: budżet miasta, w sprawozdaniach o realizacji budżetu, w sprawozdaniach finansowych poszczególnych jednostek, informacji oświatowej i innych, a organ nie dysponuje gotową informacją na dzień złożenia wniosku. W związku z tym Kolegium przyjęło, że wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ustawy, a zatem zasadnie organ I instancji wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. Odnosząc się do zarzutu opartego na wyroku WSA w Gliwicach wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/GI 882/16, który sugeruje, iż przeniesienie informacji na inny nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, czy proste zsumowanie danych, są tego rodzaju zabiegami, które nie pozwalają mówić o przetworzeniu, a co najwyżej o przekształceniu informacji w inną formę informacji organ podkreślił, iż powyższy wyrok dotyczy zupełnie innej informacji publicznej o znacznie ograniczonym zakresie i prostocie żądania wnioskodawcy. Żądanie wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie dotyczy całkowicie odmiennej sprawy, a zakres żądania wnioskodawcy obejmuje dokumentację z 10 lat, zatem organ I instancji nie mógł ocenić czasochłonności sporządzenia żądanej informacji publicznej, nakładów finansowych i ilości osób zaangażowanych do sporządzenia pisemnych informacji na potrzeby złożonego wniosku i wykazać te okoliczności w wydanej decyzji. Wobec powyższego Kolegium uznało, iż organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń stanowiących podstawę do podjęcia zaskarżonej decyzji. Nie można postawić organowi I instancji zarzutu dowolności w kwestii podjętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję złożył K.P. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że informacje żądane we wniosku o udzielenie informacji publicznej stanowią informację przetworzoną "ze względu na skalę działań jakie trzeba byłoby podjąć, by uczynić mu zadość" podczas, gdy: - organ ten winien być w posiadaniu żądanych we wniosku informacji z uwagi na fakt, że uprzednio musiały być one sporządzone przez Miasto dla potrzeb obliczenia corocznych dotacji dla przedszkoli niepublicznych zgodnie z art. 90 ust 2b o systemie oświaty, a nadto nie wskazał dokładnego zakresu prac pracowników Urzędu Miasta jakie musiałyby zostać przez nich podjęte w celu udostępnienia skarżącemu informacji oraz czy prace te wpłynęłyby negatywnie na efektywność wykonywania innych zadań organu, - traktowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej, tylko dlatego, że miałaby być ona przygotowana specjalnie dla wnioskującego o nią podmiotu, a owo przygotowanie ogranicza się do odnalezienia odpowiednich dokumentów, ich skopiowania i anonimizacji, pozostaje w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej, albowiem czynności te co do zasady nie mają bowiem charakteru intelektualnego i stanowią proste czynności kancelaryjno - biurowe nawet w sytuacji, gdy wymagają dużego nakładu pracy, - sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpoznawaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie noszą cech przetworzonej informacji, a wyjątki od zasady traktowania informacji publicznej jako informacji przetworzonej nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, a to art 7 k.p.a., art 77 § 1 k.p.a., art 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegającego na: - straceniu z pola widzenia faktu, że organ I instancji nie odniósł się do każdego z punktów zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jedynie potraktował je zbiorczo i uznał, że każda z żądanych informacji stanowi informację przetworzoną, podczas gdy nie ulega wątpliwości, iż celem przykładu, organ bez wątpienia w chwili złożenia wniosku dysponował informacją o ilości dzieci w różnych typach przedszkoli oraz zbiorczą informacją na temat wysokości środków finansowych przeznaczanych w okresie interesującym wnioskodawcę na ich funkcjonowanie, - niewskazaniu dokładnego zakresu prac pracowników Urzędu Miasta jakie musiałyby zostać przez nich podjęte w celu udostępnienia skarżącemu informacji publicznej poprzestając jedynie na stwierdzeniu, iż organ "nie posiada rejestru danych z poszczególnych lat i poszczególnych przedszkoli, o której wnosi wnioskodawca, które można jedynie przekształcić i przekazać wnioskodawcy", podczas gdy organ w ogóle nie zbadał jakimi zasobami kadrowymi i technicznym dysponuje, a nadto, z doświadczenia życiowego wiadomo, że działy finansowe, księgowe lub kadrowe, niezależnie od wielkości pracodawcy i ilości pracowników, których zatrudnia, w ramach codziennej, bieżącej pracy korzystają ze wsparcia rozmaitych specjalistycznych systemów teleinformatycznych i aplikacji, co jest konieczne z uwagi na specyfikę i obszerność ich zadań, - niewykazaniu obiektywnej niemożności realizacji złożonego przez stronę wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez realnego uszczerbku, dla bieżącej realizacji zadań dysponenta informacji publicznej z uwzględnieniem całokształtu specyfiki jego pracy i posiadanych zasobów, a w związku z tym nie wykazano, iż informacja publiczna, której udostępnienia oczekuje wnioskodawca ma charakter informacji przetworzonej, - nieodniesienie się in concreto do kwestii szczególnej istotności znaczenia informacji dla interesu publicznego w odniesieniu do informacji przetworzonej, podczas gdy odmowa udzielenia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na nieistnienie szczególnie istotnego interesu publicznego może nastąpić jedynie wówczas, gdy jej udzielenie służyłoby tylko i wyłącznie realizacji indywidualnych celów, nie mających związku z poprawą funkcjonowania Państwa, samorządów, wspólnot lokalnych itp. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rzetelnego uzasadnienia faktycznego decyzji, w tym nieodniesienie się do stanu faktycznego sprawy in concreto poprzestając jedynie na stwierdzeniu, iż żądana informacja jest informacją złożoną i przytaczając szereg orzeczeń sądowych in abstracto. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, 3. dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, wiążących dla organu, a to w trybie art. 153 p.p.s.a., W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi powielając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Mając na uwadze tak nakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie udostępnienie informacji publicznej. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy żądane przez skarżącą w pkt. 2 wniosku informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz czy Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Dopiero bowiem stwierdzenie powyższych okoliczności aktualizuje po stronie podmiotu do którego skierowano wniosek obowiązek udostępnienia informacji w trybie czynności materialno-technicznej, względnie podjęcia decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Prezydent Miasta jako organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Analizując natomiast wniosek skarżącego z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, iż art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. W świetle powyższych uwag trafnie organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że żądane przez skarżącego informacje we wniosku z dnia 16 stycznia 2017 r. stanowiły informację publiczną i co do zasady prawidłowo stwierdziły, iż będzie miała procedura wynikającą z przepisów u.d.i.p., jednakże z pewnymi uwagi w tym zakresie, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia. Podstawą wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie był art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 pkt 1 u.d.i.p., a to wobec uznania, iż żądana informacja stanowi informację przetworzoną, a jej uzyskanie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ten pierwszy przepis stanowi, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a., z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Analiza orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna - jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt I OSK 446/15 - która: - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14); - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, LEX nr 1368968; wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14); - jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej" (por. wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 953/13, sygn. akt I OSK 866/13, sygn. akt I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/12); - może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15); - nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11); - której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej" (por. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369). Art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać lawinie wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych i zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza ją wykorzystać dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Wnioskodawca powinien przede wszystkim wykazać, że informacja, której się domaga, jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczy wyłącznie jego interesu. (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1768/10, LEX nr 1612055, I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, U.d.i.p. Komentarz, WK 2016, t. 1 do art. 3). Brak jest natomiast podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 865/13, z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11 i z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 602/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 543/13). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż organ poinformował skarżącego, że informacja publiczna, której domagał się w wniosku stanowi informację przetworzoną i w związku z tym wezwał go do wykazania, że uzyskanie żądanej przez stronę informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zważyć jednak należy, iż ani na podstawie pisma informującego skarżącego, iż informacja ma charakter informacji przetworzonej, ani też na podstawie uzasadnień decyzji organów obu instancji nie sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną w rozumieniu wyżej wskazanym, a wypracowanym w orzecznictwie. Zarówno bowiem pismo informujące stronę o przetworzonym charakterze informacji publicznej, jak i decyzja odmawiająca udostępnienia informacji, powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacją jest informacją o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony. Tym samym organy winny wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzą swe stanowisko o przetworzonym charakterze, a nie powielać w tym zakresie jedynie abstrakcyjnie tezy orzecznictwa, czy też piśmiennictwa, jak uczyniono w niniejszej sprawie bez szczegółowego odniesienia do realiów konkretnego wniosku i prowadzonej przez organ zasad gromadzenia informacji. W orzecznictwie trafnie wskazuje się bowiem, iż nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie, poprzestając na mechanicznym odwołaniu się do tez judykatury czy doktryny, które w realiach tej sprawy mogą pozostawać w sprzeczności z celami i wartościami, jakie przyświecają tak całej ustawie, jak jej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Czynności, jakie organ obowiązany jest podjąć, aby udostępnić informację mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 19/15). Nie jest bowiem wystarczające, jak uczyniły to organy obu instancji, wykazanie przetworzonego charakteru informacji jedynie poprzez bardzo lakoniczne stwierdzenie, iż żądane informacje znajdują się w różnych zbiorach takich jak budżet miasta, sprawozdanie z realizacji budżetu, w sprawozdaniach finansowych poszczególnych jednostek, informacji oświatowej itp, bez jednoczesnego odniesienia jaką treść obejmują te zbiory, czy ich zakres jest tożsamy z zakresem informacji żądanych przez skarżącego w odniesieniu do każdego z pytań, jaka jest przybliżona liczba dokumentów, które należy przeanalizować, z jakim nakładem pracy będzie to związane. Stąd bez tych informacji sam długi okres czasu, którego dotyczy wniosek nie jest wystarczający do uznania, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Tym bardziej było to istotne, iż - jak słusznie zauważył skarżący – jego wniosek zawierał żądanie przedstawienia różnych informacji, które zostały potraktowane zbiorczo, abstrahując od tego, iż niewątpliwie np. w zakresie liczby dzieci w przedszkolach, organ musiał dysponować tą informacją bez konieczności głębszej analizy, a to w związku z obliczaniem corocznych dotacji, o których mowa w art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943), do czego organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się mimo sformułowanych w tym zakresie zarzutów w odwołaniu. Brak wyczerpującego wyjaśnienia powyższych kwestii uniemożliwia kontrolę sądu nad prawidłowością oceny co do dokonanej kwalifikacji informacji z punktu widzenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Obie decyzje są w tym zakresie nieprecyzyjne, nie wyjaśniają dostatecznie stanu faktycznego. Przy czym dopiero konkretne okoliczności sprawy mogą doprowadzić do konstatacji, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czego oczywiście nie można wykluczyć w kontrolowanej sprawie. Podkreślić bowiem należy, iż – jak wskazano powyżej – wbrew zarzutom skargi, nawet suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona. Wymaga to jednak właściwego wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 971/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 734/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 653/16), czego w niniejszej sprawie zabrakło. Zważyć bowiem należy, iż do decyzji o odmowie udostępnienia informacji, jak już powyżej wskazano stosuje się przepisy k.p.a. z wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. Oznacza to, że decyzja musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., więc m.in. zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto podkreślić należy, iż zbiorcze potraktowanie wszystkich żądań skarżącego zawartych w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. było niewłaściwe z jeszcze jednego powodu. Mianowicie jak przyznają same organy obu instancji cześć informacji, których żąda skarżący znajdują się w budżecie miasta i sprawozdaniu z wykonania budżetu, które stanowią przecież akty prawne, które zgodnie z art. 13 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( t.j. Dz. U z 2017 r. , poz. 1523 – określanej dalej jako u.o.a.n.) podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wprawdzie informacje o treści aktów prawnych, jako odnoszące się do działalności organów władzy publicznej są informacjami o “sprawach publicznych" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. odpowiadając tym samym jej zakresowi przedmiotowemu, jednakże szczegółowe zasady i formy ich udostępniania zawarte są w powołanej u.o.a.n. (por. postanowienie z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05). Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej centralnym repozytorium. Zasady udostępniania opublikowanych aktów prawnych określa art. 26 i nast. u.o.a.n. Przy czym z brzmienia art. 28b ust. 1 pkt 2 u.o.a.n.( dotyczącego aktów opublikowanych w Dz.U i M.P.) oraz art. 28b ust. 1a pkt 2 u.o.a.n. ( dotyczącego aktów opublikowanych w dziennikach urzędowych), wynika, iż jedyne w odniesieniu do przypadku udostępniania aktów prawnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub informatycznych nośników danych ma zastosowanie u.d.i.p. (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I OSK 146/14 ), a nie w takiej formie żądał udostępnienia informacji skarżący w kontrolowanej sprawie. W związku z tym nie miała zastosowanie u.d.i.p. do wnioskowanych informacji w części w jakiej znajdują się one w uchwałach budżetowych i sprawozdaniach z wykonania budżetu, a w konsekwencji brak było podstaw do wydawania decyzji odmownej w tym zakresie na podstawie u.d.i.p. Końcowo należy również podkreślić, iż o ile na etapie rozpoznawania wniosku przez organ I instancji, skarżący nie wskazał żadnych okoliczności, które uzasadniałby spełnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu społecznego", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., o tyle na etapie postępowania odwoławczego skarżący takie okoliczności powoływał, a organ II instancji ich nie ocenił z naruszeniem powyższych zasad wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wobec naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. Wobec braku dostatecznego wyjaśnienia okoliczności, które pozwalają dokonać prawidłową kwalifikację żądanych informacji, przedwczesne było się wypowiadanie w kwestii naruszenia przepisów materialnego, a ich przytoczenie i wykładnia nastąpiło jedynie w celu wskazania granic niezbędnych ustaleń jakie należy poczynić w sprawie i oceny prawidłowości zastosowanej procedury. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną oraz dokonają szczegółowych ustaleń, których pozwolą na rozstrzygnięcie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją prostą, czy też przetworzoną i w zależności od wyników tych ustaleń, ocenią okoliczności podnoszone w odwołaniu co do spełnienia przez skarżącego przesłanki "szczególnej istotności dla interesu społecznego", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jako, iż skarga została uwzględniona, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania, które sprowadzały się do wpisu od skargi w wysokości 200 zł, ustalonego z zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia RM z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U nr 221, poz. 2193 ).