II SA/Go 454/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2022 r. M.K. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem M.K.. W toku postępowania ustalono, iż niepełnosprawność małżonka wnioskodawczyni istnieje od [...] listopada 2020 r., przy czym znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lutego 2021 r. Strona pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad małżonkiem, co zostało potwierdzone w wywiadzie środowiskowym. Decyzją z dnia [...] września 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Po wniesieniu przez stronę odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w/w decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując w uzasadnieniu m.in., iż organ ten powinien wyjaśnić fakt niepodejmowania przez stronę zatrudnienia oraz związku przyczynowo-skutkowego zachodzącego pomiędzy tą okolicznością a sprawowaniem opieki, a także umożliwić stronie dokonanie wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy pełnomocnika wnioskodawczyni wezwano do dostarczenia kserokopii dokumentacji potwierdzającej okresy zatrudnienia strony. Ponadto wnioskodawczynię przesłuchano w charakterze strony. W dniu [...] grudnia 2022 r. M.K. stawiła się w MOPS. Dostarczyła kserokopię świadectwa pracy z dnia [...] sierpnia 1994 r. (zatrudnienie od [...] września 1985 r. do [...] sierpnia 1994 r.). Ponadto zeznała m.in., iż jedyne świadectwo pracy, jakie posiada, jest z [...] sierpnia 1994 r. Więcej nie pracowała. Orzeczenie męża jest z 2021 r., w 2020 r. mąż miał udar. Oświadczyła również, iż w jej przypadku nie zachodzi rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem. Nadto strona złożyła pisemne oświadczenie, iż nie zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego do momentu uzyskania potwierdzenia, że spełnia wszystkie pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił przyznania M.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem. W ocenie organu I instancji wniosek strony nie spełnia przesłanek niezbędnych do przyznania tego prawa – strona nie zrezygnowała bowiem z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem, ani nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki. W tym przypadku nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy faktem niepodejmowania zatrudnienia przez wnioskodawczynię a sprawowaniem opieki nad mężem. Jedyne zatrudnienie strony miało miejsce w okresie od [...] września 1985 r. do [...] sierpnia 1994 r. Niepełnosprawność M.K. istnieje od [...] listopada 2020 r. Strona nie pracowała przez okres 26 lat przed powstaniem niepełnosprawności męża. Po wniesieniu przez M.K. odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do istoty sprawy Kolegium wyjaśniło, iż ustanie zatrudnienia wnioskodawczyni miało miejsce przed powstaniem niepełnosprawności jej małżonka w listopadzie 2020 r. Nie istnieje zatem związek przyczynowy pomiędzy sprawowaniem opieki nad mężem a rezygnacją lub nie podejmowaniem zatrudnienia, gdyż M.K. nie podejmuje zatrudnienia od 1994 r. Ponadto jak sama oświadczyła, w jej przypadku nie zachodzi rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem. Organ I instancji zasadnie odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania w/w decyzji, dalej w skrócie u.ś.r.), jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o to świadczenie, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. W sytuacji więc, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, jak np. brak pracy czy swój stan zdrowia, świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki. W analizowanej sprawie nie ma bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez stronę a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Z akt sprawy nie wynika, aby M.K. zrezygnowała z ostatniej aktywności zawodowej (26 lat temu) w celu sprawowania opieki nad mężem. Nie można także przyjąć, że niepodejmowanie zatrudnienia przez stronę ma związek ze sprawowaniem opieki nad mężem, gdyż zaprzestała ona podejmowania zatrudnienia długo przed uzyskaniem przez męża orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji nie została spełniona pozytywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Brak spełnienia powyższej przesłanki nie daje podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem odmowa przyznania wnioskodawczyni tego świadczenia w związku z opieką nad mężem jest w pełni uzasadniona. Na powyższą decyzję M.K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podnosząc powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uzasadniając skargę podniosła, iż jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych argumentowała, iż warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w powyższym trybie złożyła skarżąca, natomiast organ w terminie 14 dni od daty zawiadomienia o tym fakcie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawie wynika, iż niepełnosprawność małżonka skarżącej istnieje od [...] listopada 2020 r., przy czym znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lutego 2021 r. Strona pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy oraz sprawuje opiekę nad małżonkiem, co zostało potwierdzone w wywiadzie środowiskowym. Jedyne świadectwo pracy, jakie skarżąca posiada, jest z [...] sierpnia 1994 r. i obejmuje okres zatrudnienia od [...] września 1985 r. do [...] sierpnia 1994 r., przy czym skarżąca więcej nie pracowała. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jeśli chodzi o wynikające z przywołanego przepisu materialnoprawne przesłanki uprawniające do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest wystarczające stwierdzenie znacznego stopnia niepełnosprawności u podopiecznego wnioskodawcy zobowiązanego do świadczeń alimentacyjnych na rzecz osoby niepełnosprawnej, ale przede wszystkim rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź niepodejmowanie takich zajęć z uwagi na konieczność podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1575/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej (por. m.in. wyroki NSA z 29 czerwca 2023 r., I OSK 1557/22, z 7 listopada 2019 r., I OSK 1549/19, z 14 września 2017 r., I OSK 695/17 oraz z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15). Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem, gdyż opieka ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku żony względem męża, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., I OSK 435/21). Innymi słowy, świadczenie to nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu (wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 226/21). Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Opieka ta musi jednocześnie stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zarobkowej, tzn. skutkować faktycznym brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Brak tego związku stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Istnienia tego związku nie sposób domniemywać wyłącznie z faktu legitymowania się przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o określonej treści, przy czym obowiązek ustalenia istnienia tej zależności jest zadaniem organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., I OSK 1383/21). Prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku – także czasowego – pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną (wyrok NSA z 18 maja 2021 r., I OSK 275/21). W rozpatrywanej sprawie organy dokonały oceny wystąpienia omawianej przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. dochodząc do prawidłowego wniosku, iż pomiędzy rezygnacją M.K. z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz ich niepodejmowaniem przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego, ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało z dniem [...] sierpnia 1994 r., natomiast niepełnosprawność małżonka skarżącej istnieje od [...] listopada 2020 r. (przy czym znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lutego 2021 r.). Upływ czasu pomiędzy tymi zdarzeniami (26 lat) świadczy o braku pomiędzy nimi wymaganego związku przyczynowo-skutkowego. Co więcej, sama skarżąca przyznała w toku przesłuchania w charakterze strony, iż nie pracuje od 1994 r. oraz iż w jej przypadku nie zachodzi rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem. Brak spełnienia omawianej materialnoprawnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie budził zatem w rozpatrywanej sprawie wątpliwości. Na marginesie dodać należy, iż część argumentacji zawartej w skardze, dotycząca zakresu i stałego charakteru opieki sprawowanej przez skarżącą nad małżonkiem, nie dotyczy w ogóle istoty niniejszej sprawy, gdyż fakt należytego sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem oraz zakres tej opieki nie były w sprawie kwestionowane. Jak już jednak wcześniej wskazano, świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, ale muszą być spełnione ku temu wszystkie przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nadto postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, bez naruszeń procedury, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Organy zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższych okoliczności sprawy organy orzekające w sprawie nie mogły zadośćuczynić wnioskowi skarżącej, gdyż zobowiązane są działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.