II SA/Go 468/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr XVI/60/2025 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy [...] na rzecz strony skarżącej – Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...] maja 2025 r. nr XVI/60/2025 Rada Gminy [...] na podstawie art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu skargi J.K. z dnia [...] kwietnia 2025 r. na działalność Wójta Gminy [...] i zapoznaniu się z opinią Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, uznała skargę za bezzasadną. W uzasadnieniu uchwały Rada wyjaśniła, iż skarga wpłynęła na działalność Wójta Gminy w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym dotyczącym inwestycji [...] S.A. w miejscowości [...] , gmina [...]. Zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest rada gminy. W celu zbadania zasadności skargi na Wójta Gminy [...] zwołana została Komisja Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy [...] , na podstawie art. 18b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej u.s.g.). Komisja ta ustaliła, że w zakresie zgodności przeprowadzonego postępowania administracyjnego z udziałem społeczeństwa w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia działania Wójta Gminy były właściwe. Materiały stanowią załącznik do protokołu z posiedzenia Komisji, która wniosła do Rady Gminy [...] o uznanie skargi za bezzasadną. Rada Gminy [...] ustalenia Komisji w niniejszej sprawie uznała za swoje. Jak wynika z akt sprawy, w toku prac Komisji sporządzone zostały dwie opinie prawne dotyczące prawidłowości postępowania administracyjnego, w którym została wydana decyzja z dnia [...] kwietnia 2022 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia p.n. Budowa zakładu produkcji materiałów paszowych z biomasy owadów wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, których autorzy uznali przeprowadzone postępowanie administracyjne za prawidłowe. Powyższą uchwałę z uzasadnieniem oraz wspomnianymi opiniami prawnymi doręczono autorowi skargi J.K. Na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2025 r. nr XVI/60/2025 Wojewoda [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając istotne naruszenie art. 238 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia uchwały w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Podnosząc powyższy zarzut Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądowe, podniósł m.in., iż uchwała rady gminy rozpatrująca skargę powszechną podlega kontroli sądowoadministracyjnej poprzez nadzór wojewody, nawet jeśli sam podmiot składający skargę nie może jej zaskarżyć do sądu administracyjnego. Badana uchwala narusza w istotnym stopniu art. 238 § 1 k.p.a. przez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia. Zaskarżona uchwała jest zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, przewidzianym w art. 238 § 1 k"p.a. który wskazuje, że wyliczone w nim elementy muszą obligatoryjnie znaleźć się w zawiadomieniu o sposobie załatwieniu skargi. W zaskarżonej uchwale brak jest uzasadnienia stanowiska organu, jakie konkretnie zarzuty były kierowane w stronę Wójta i co przemawiało za uznaniem ich za bezzasadne. Nie sposób jest ustalić, jakimi przesłankami kierowała się Rada uznając niezasadność skargi. Organ nadzoru nie może oceniać trafności podjętej w procedurze skargowej uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Może jednak zbadać prawidłowość postępowania rady gminy rozpatrującej skargę, wyłącznie co do wymogów formalnych. Uzasadnienia faktycznego w/w uchwały, z uwagi na lakoniczność, nie można uznać za wystarczające. Nie pozwala bowiem ono odtworzyć motywacji, którą kierowała się Rada Gminy [...]. Nadto Rada nie omówiła zastosowanych w sprawie przepisów prawa, nie przytoczyła przepisów, z których wynikałaby bezzasadność skargi. Obowiązkiem organu było zaś powołanie wszystkich przepisów prawa oraz wyjaśnienie ich znaczenia w tym konkretnym stanie faktycznym, tak by skarżący miał możliwość zapoznania się z ich brzmieniem i znaczeniem w kontekście sprawy. Organ podejmujący uchwałę w sprawie uznania skargi za bezzasadną ma obowiązek sporządzenia jej uzasadnienia, co warunkuje kontrolę legalności sprawowaną przez organ nadzoru oraz przez sąd administracyjny. Pozwala to ocenić czy została ona podjęta po rozważeniu całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonaniu jego właściwej oceny. Brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia to istotne naruszenie art. 238 § 1 k.p.a., które jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu zarzut nieprawidłowego uzasadnienia uchwały jest niezasadny. Materiały w postaci kserokopii protokołu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji z dnia [...] maja 2025 r., wyjaśnień Wójta Gminy i opini prawnych stały się częścią uzasadnienia uchwały. Wszelkie przesłanki, jakimi kierowała się Komisja Skarg, Wniosków i Petycji, a następnie Rada Gminy uznając, że skarga jest niezasadna, zostały szeroko opisane i doręczone skarżącemu jako odrębne dokumenty stanowiące załącznik do uchwały. Skarżący otrzymał zatem wszystkie dokumenty oraz informacje uzasadniające stanowisko Rady w zakresie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna, jednakże z przyczyn innych aniżeli w niej podniesione, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów działu VIII k.p.a., regulującego tryb postępowania prowadzonego ze skargi powszechnej. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi powszechnej może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania, ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Organem właściwym do rozpoznania skargi na działalność wójta – w przypadku innych zadań niż zlecone – jest rada gminy stosownie do art. 229 pkt 3 k.p.a. Postępowanie w sprawie skarg powszechnych co do zasady jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem administracyjnym o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 k.p.a., a mianowicie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. W orzecznictwie utrwalony jest również pogląd, że na zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy nie służy skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie stanowią aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 686 do 686; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2009, s. 924-925), czy aktów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; są podejmowane w sprawach indywidualnych; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J. P. Tarno, P.p.s.a., Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. Skarga powszechna jest środkiem obrony interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest zatem właściwy do rozpoznawania takich skarg, kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w p.p.s.a. W świetle powyższego, za zasadę należy uznać niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, wydane przez właściwy organ, po przeprowadzeniu postępowania w trybie działu VIII k.p.a. Powyższe ustalenia można odnieść również do zawiadomień wydawanych przez kolegialne organy administracji publicznej rozpatrujące skargi powszechne, których jedyną możliwą formą działalności są uchwały, np. rady gminy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez radę gminy w trybie przepisów k.p.a. regulujących tryb skargowy, powinno skutkować odrzuceniem skargi z uwagi na brak uprawnienia sądu do orzekania w tym zakresie (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Powyższa konstatacja nie stanowi tamy do odszukania kompetencji szczególnych wyróżnionych prawnie podmiotów do zaskarżania takich aktów w ramach nadzoru nad przestrzeganiem prawa przez organy gminy. Takimi przepisami mogą być regulacje zawarte w odrębnych ustawach, w tym ustrojowych ustawach samorządowych. W konsekwencji prowadzi to do uznania, iż sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli takich aktów. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają bowiem również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 86 ust. 1 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawują Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa. Nadzór ten polega, m.in. na kontroli zgodności uchwał rady z obowiązującym prawem (art. 85 u.s.g.). Wiąże się z tym obowiązek przedłożenia podjętych przez radę uchwał wojewodzie (art. 90 ust. 1 u.s.g). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g określającym przedmiot skargi do sądu administracyjnego, określono krąg podmiotów mających legitymację skargową, co pozwala na objęcie kontrolą sądową innych aktów na zasadzie lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Ustawodawca odmiennie określił zakres aktów organów jednostek samorządu terytorialnego zaskarżalnych do sądu administracyjnego. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 93 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 607/04, wyraził stanowisko, że wniesienie przez wojewodę skargi do sądu jest wykonywaniem uprawnień nadzorczych, natomiast zakres przedmiotowy uchwał, których zaskarżenie do sądu administracyjnego jest dopuszczalne, nie został zawężony do spraw z zakresu administracji publicznej. Wypływa stąd wniosek, że nie można odmówić organowi nadzoru prawa zaskarżenia do sądu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na jej przedmiot. Przepisy rozdziału 10 u.s.g nie wprowadzają bowiem ograniczeń w nadzorze ze względu na przedmiot uchwały ani jej charakter prawny. Organ nadzoru może więc zaskarżyć do sądu każdą uchwałę organu gminy. Również więc uchwały rozstrzygające skargi na działania prezydenta miasta podlegają wskazanej zasadzie. Rozstrzygnięcie takiej skargi następuje, zgodnie z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 18a ust. 1 u.s.g. i art. 229 pkt 3 k.p.a., przez podjęcie uchwały, gdyż tak jest wyrażona wola organu kolegialnego. W niniejszej sprawie organem nadzoru nad Radą Gminy [...] jest Wojewoda [...]. Wobec tego, że Wojewoda nie podjął w terminie określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały, jedynym sposobem ewentualnego wyeliminowania jej z obrotu prawnego była skarga do sądu administracyjnego. Możliwość zaskarżania uchwał przez organ nadzoru ma na celu, bez względu na ich przedmiot, kontrolę ich legalności. Odmienna interpretacja art. 93 ust. 1 u.s.g. prowadziłaby do sytuacji, w których znaczna część uchwał organów pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą sądową, co byłoby sprzeczne z zasadą praworządności (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2005 r., OSK 1221/05 i powołane tamże piśmiennictwo). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1138/04 wskazując, że prawo poddania kontroli sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organów gminy odnosi się do wszelkich aktów tak z zakresu administracji publicznej, jak i innych dziedzin działalności. Fakt, że uchwały rady gminy rozstrzygające skargę powszechną nie mogą być wprost zaskarżone do sądu administracyjnego, nie ma wpływu na kompetencje wojewody, który nadzoruje całą działalność uchwałodawczą rady. Wojewoda może bowiem kontrolować zgodność z prawem wszelkich uchwał organów gminy, nie tylko podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11). Z faktu, że skoro uchwała rada gminy podjęta została w trybie art. 229 pkt 3 k.p.a. nie wynika, by wojewoda nie mógł objąć jej skargą. Przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. nie uzależnia możliwości wniesienia skargi przez organ nadzoru od przedmiotu uchwały rady gminy i stanowi tym samym podstawę do zaskarżenia uchwał podejmowanych w trybie art. 229 pkt 3 k.p.a., rozpoznających skargi na działalność prezydenta miasta. Skargi te podlegają rozpoznaniu przez sąd administracyjny (por. postanowienia NSA: z 7 czerwca 2024 r., III OSK 1287/24 i z 14 lipca 2023 r., III OSK 1231/23, wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., I OSK 209/10, wyroki WSA w Gorzowie Wlkp.: z 14 marca 2024 r., II SA/Go 20/24, z 29 grudnia 2010 r., II SA/Go 824/10, z 5 września 2018 r. II SA/Go 508/18, z 9 października 2019 r., II SA/Go 544/19, P. M. Przybysz, K.p.a. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024 t. 4 do art. 238). Stwierdzić zatem należy, że Wojewoda [...] miał uprawnienie do zaskarżenia opisanej na wstępie uchwały Rady Gminy [...]. W związku z wystąpiły podstawy do merytorycznego rozpoznania wniesionej przez Wojewodę skargi. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Stąd też organ nadzoru domagając się przed sądem administracyjnym w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. stwierdzenia nieważności uchwały może to czynić jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru zarzucił radzie gminy naruszenie art. 238 § 1 k.p.a. przez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z powołanym przepisem zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 k.p.a. Jeśli chodzi o samo spełnienie wymogów zawiadomienia o odmownym sposobie załatwienia skargi, o którym mowa w art. 238 § 1 k.p.a., w ocenie Sądu w okolicznościach tej konkretnej sprawy, Rada Gminy [...] nie dopuściła się naruszenia tego przepisu w stopniu skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie tej uchwały zawierało bowiem wyraźne wskazanie, że materiały z prac Komisji Skarg, Wniosków i Petycji stanowią załącznik do protokołu z posiedzenia Komisji, zaś ustalenia Komisji w niniejszej sprawie Rada uznała za swoje. Jednocześnie wraz z zawiadomieniem o załatwieniu skargi datowanym na 14 maja 2025 r. osobie wnoszącej skargę doręczono dwie sporządzone w toku rozpatrywania skargi opinie prawne, zawierające ocenę prawidłowości postępowania poprzedzającego decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Autor skargi miał więc pełną możliwość zapoznania się z tymi opiniami, a co za tym idzie poznania motywów, które zadecydowały o nieuwzględnieniu jego skargi. W konsekwencji, z uwagi również na uproszczony charakter postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII k.p.a. (o czym była mowa wyżej), niezamieszczenie argumentacji zawartej w tych opiniach prawnych – zawierającej obszerne omówienie regulacji prawnych oraz szczegółowy opis stanu faktycznego sprawy – bezpośrednio w uzasadnieniu uchwały, lecz dołączenie tych opinii do zawiadomienia autora skargi o sposobie jej załatwienia z wyraźnym wskazaniem, iż ustalenia Komisji Rada uznała za swoje, nie stanowiło naruszenia art. 238 § 1 k.p.a. na tyle istotnego, aby stanowiło ono podstawę wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd dostrzegł jednak inną istotną kwestię wymagającą rozważenia, mogącą mieć wpływ na bieg sprawy, przy czym z przedłożonej dokumentacji nie wynika, aby Rada Gminy wzięła ją pod uwagę. Otóż treść skargi wniesionej przez J.K. do Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. wskazuje, iż złożył on tę skargę w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r. poz. 1112). W postępowaniu tym Wójt Gminy [...] wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2022 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Autor skargi zarzucił w niej brak konsultacji i spotkań informacyjnych z mieszkańcami, naruszenia prawa, oraz wniósł nie tylko o przeprowadzenie przez Radę gminy kontroli działań Wójta w sprawie, ale również o "zbadanie legalności decyzji". Tymczasem zgodnie z art. 235 § 1 k.p.a. skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, skarga wniesiona w trybie przepisów działu VIII k.p.a. po wydaniu decyzji ostatecznej, jest jednym z pism wszczynających postępowanie w trybach nadzwyczajnych. Art. 235 § 1 k.p.a., podobnie jak art. 233 i 234 k.p.a., proklamuje zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego nadzwyczajnego przed postępowaniem skargowym. Przewiduje on, że skarga, o której mowa w art. 227 k.p.a., skierowana w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną jest – w zależności od treści – środkiem inicjującym postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.), stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.) albo jej uchylenia lub zmiany (art. 154 i 155 k.p.a.). Rolą organu jest ustalenie intencji skarżącego i zakwalifikowanie pisma jako jednego z pism inicjujących postępowanie w trybie nadzwyczajnym. W razie potrzeby niezbędne może być wezwanie skarżącego do sprecyzowania żądania (por. J. Sułkowski [w:] Chróścielwski. W. (red.) Krawczyk A., Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, LEX/el.). Jak już wyżej wskazano, z akt sprawy nie wynika, by skarga J.K. była analizowana pod kątem treści art. 235 § 1 k.p.a., co w ocenie Sądu stanowi istotne naruszenie tego przepisu w stopniu wymagającym stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, o czym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie skargę J.K., Rada Gminy [...] powinna poddać treść tej skargi ocenie pod kątem art. 235 § 1 k.p.a., w razie potrzeby wezwać jej autora do sprecyzowania żądania (art. 63 § 2, art. 64 § 2 k.p.a.). Następnie, w razie gdyby skarga istotnie zawierała żądanie wszczęcia któregoś z postępowań nadzwyczajnych, Rada powinna podjąć czynności na podstawie art. 231 § 1 k.p.a., gdyby natomiast skarga takiego żądania nie zawierała, Rada powinna ponownie ją rozpatrzeć oraz zawiadomić jej autora o sposobie jej rozpatrzenia na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. (art. 153 p.p.s.a.). Oczywiste jest przy tym, iż skuteczność ewentualnego żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego zależy przede wszystkim od tego, czy J.K. miał status strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., jednakże kwestia ta wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy. Zawarte w pkt II sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935)