II SA/Go 486/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr X/86/07 w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Gminy I. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. W dniu [...] listopada 2007 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy ( Dz.U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) podjęła uchwałę Nr X/86/07 w sprawie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności na terenie Gminy. W § 1 uchwały Rada określiła dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Gminy. W § 2 ust. 1 uchwały postanowiono, iż dni i godziny otwarcia placówki w granicach określonych w § 1 określa właściciel (pracodawca) placówki (zakładu pracy). W ust. 2 § 3 uchwalono, że o ustalonych dniach i godzinach otwierania i zamykania placówki lub zakładu właściciel placówki lub zakładu (pracodawca) informuje poprzez umieszczenie wywieszki na drzwiach wejściowych do placówki lub zakładu. Stosownie zaś do ust. 3 § 3 uchwały wyłączenie działalności placówki lub zakładu na okres powyżej 1 dnia wymaga wcześniejszego wywieszenia ogłoszenia informującego o tym w miejscu widocznym dla klientów. Zgodnie z § 6 uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Ogłoszenie to nastąpiło w Dzienniku Urzędowym z dnia 17 grudnia 2007 r., Nr 140, poz. 2052. Skargę na wskazaną uchwałę - w części obejmującej § 3 ust. 2 i 3 - wniósł Prokurator rejonowy. Zarzucił jej istotne naruszenie prawa tj. art. 40 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 r. z późn. zm.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy ( Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) poprzez ustanowienie w kwestionowanym § 3 ust. 2 i 3 uchwały przepisów nakładających na właścicieli placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych (pracodawców) obowiązek umieszczania w widocznym miejscu wywieszki informującej o czasie pracy placówki oraz ogłoszenia o jej wyłączeniu z działalności na okres powyżej 1 dnia. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanego § 3 ust. 2 i 3 uchwały. Uzasadniając skargę wskazał, iż wprowadzenie przez Radę Miejską w uchwale w sprawie określenia godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności na terenie gminy przepisów § 3 ust. 2 i 3 należy uznać za sprzeczne z zasadami stanowienia przepisów gminnych wskazanymi w art. 40 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie oraz przekraczające kompetencję określoną w art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Regulacje rangi ustawowej określające kompetencje organów gminy w sprawach z zakresu objętego przedmiotową uchwałą zawiera ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, która w art. XII § 1 stanowi, że dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. Zdaniem skarżącego, kompetencje rad gmin określone w art. XII § 1 ustawy ograniczone zostały jedynie do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych, co też Rada Miejska uczyniła w § 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Nie obejmują one natomiast nakładania na właścicieli placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności dodatkowych obowiązków, w tym - jak uczyniono to w zakwestionowanym § 3 ust. 2 i 3 - obowiązku umieszczania wywieszki na drzwiach wejściowych do placówki lub zakładu, informującej o czasie pracy placówki jak i ogłoszenia o przyczynach jej okresowego wyłączenia z działalności. Wywodził, iż Rada Miejska przekroczyła uprawnienia zawarte w art. XII § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, działając w kwestionowanym skargą zakresie bez podstawy prawnej. Prokurator wskazał, iż tym samym Rada rozszerzyła zakres penalizacji przewidziany w art. XII § 2 w/w ustawy stanowiącym, iż karze grzywny do 2500 zł podlega ten, kto narusza przepisy gminne o dniach i godzinach otwarcia oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności również na osoby, które będąc właścicielami placówek handlowych. zakładów gastronomicznych i usługowych nie umieszczą w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki oraz o przyczynach okresowego wyłączenia jej z działalności. Powołując się na poglądy wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2008r. w sprawie III SA/Wr 461/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 lutego 2010 r. w sprawie II SA/Go 8/10 wywodził, iż kwestionowane skargą uregulowania naruszają w sposób istotny porządek prawny prowadząc do dalszych, niepożądanych z punktu widzenia praworządności, skutków. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej wniósł o umorzenie postępowania. Wywodził, iż skarga jest bezzasadna bowiem w dniu [...] czerwca 2010 roku Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XXXII/289/10 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności na terenie Gminy, mocą której w uchwale z dnia [...] listopada 2007 r., Nr X/86/07 skreślone zostały – kwestionowane skargą Prokuratora - ust. 2 i 3 § 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.- powoływanej jako: ppsa). Kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd administracyjny dokonuje według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podjęcia. Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze ( Dz.U. z 2008 roku, Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Przystąpienie przez Sąd do merytorycznego badania zaskarżonej skargą Prokuratora Rejonowego uchwały poprzedzone być musiało w okolicznościach rozpoznawanej sprawy odniesieniem się do wniosku pełnomocnika Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2010 r. o umorzenie postępowania tj. formalne zakończenie postępowania bez merytorycznego badania spornej uchwały. Wniosek ten został zgłoszony w związku z faktem skreślenia kwestionowanych skargą uregulowań w wyniku podjęcia uchwały przez Radę Miejską uchwały z dnia [...] czerwca 2010 r. roku. Uchwała ta, stanowiąc w § 1 o skreśleniu §3 ust. 2 i 3 uchwały z dnia [...] listopada 2007r. , w § 3 zawiera zapis, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Jak wynika z ustaleń sądu ( notatka służbowa z dnia [...] sierpnia 2010 r. k – 35 akt sądowych ) uchwała z dnia [...] czerwca 2010 roku nie została do dnia wyrokowania ogłoszona we wskazanym publikatorze. Nie weszła w związku z tym do obrotu prawnego, a więc nie wywołała skutku w postaci wyeliminowania z niego kwestionowanego ust. 2 i 3 § 3 uchwały z dnia [...] listopada 2007 r. Zgodnie z przepisem art. 161 § 1 pkt 3 ppsa sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn ( tj. z innych niż wskazane w pkt 1 i 2 ) stało się bezprzedmiotowe. Z sytuacją jakiej dotyczy dyspozycja pkt 3 § 1 art. 161 ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy w dacie orzekania przez sąd administracyjny nie istnieje już w obrocie prawnym akt będący przedmiotem zaskarżenia. Treść § 3 uchwały z dnia [...] czerwca 2010 r. jednoznacznie wskazuje, iż utrata mocy obowiązującej zaskarżonej przez Prokuratora uchwały z dnia [...] listopada 2007 r. uzależniona jest od daty publikacji uchwały skreślającej § 3 ust. 2 i 3 , upływu 14 dni od tej daty. Zaskarżona uchwała obowiązuje więc jeszcze w chwili sprawowania przez sąd kontroli jej legalności. Nie jest zatem bezprzedmiotowym orzekanie o jej zgodności z prawem. Nadto wskazania wymaga iż uchwała z dnia [...] listopada 2007 r. pozostając od daty wejścia w życie w obrocie prawnym mogła wywołać skutki prawne. Abstrahując zatem od faktu, iż zaskarżona uchwała stanowi obowiązujący w chwili orzekania przez Sąd akt normatywny, zważyć należy także, iż zaskarżenie uchwały samorządu terytorialnego przez Prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności, a więc wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex tunc ( wstecznym ). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie ich podejmowania. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej skargą uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Uchylenie ( zmiana ) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia ( zmiany ) kwestionowanej uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie ( zmiana ) uchwały, wywierające skutki dopiero od daty uchylenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r roku, sygn. akt II OSK 1776/06 - Lex nr 327767 ; glosa P. Chmielnickiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 roku sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005 roku , z. 7-8 póz. 125 ). Wskazać też należy na stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 roku w sprawie W 5/94 ( OTK 1994, nr 2, poz. 44 ) w którym - dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. - przyjął on, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały ( por. również glosę aprobującą do tej uchwały P.Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, nr 5, s. 141). W konsekwencji w judykaturze i doktrynie prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający aprobuje, że uchylenie ( zmiana ) uchwały przez organ, który ją podjął, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego wyłącznie wówczas, gdy zaskarżona uchwała nie wywołuje już żadnych skutków prawnych ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005, OSK 1290/04; W. Chróścielewski, Z. Kmieciak "Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną", Warszawa 1995, s. 137 ). Uznanie braku podstaw do umorzenia postępowania wywołanego skargą Prokuratora Rejonowego rodziło konieczność poddania zaskarżonej uchwały ocenie jej zgodności z prawem. Zgodnie z przepisem art. 147 ppsa w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu ( uchwały ) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał ( vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 roku, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 roku , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90). W świetle wskazanych podstaw stwierdzania nieważności aktów organów gminy uznać należało, iż badana uchwała Rady Miejskiej podlegała częściowemu wyeliminowaniu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności ze względu na fakt, iż – w zaskarżonej skargą części - podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Niesporne w sprawie jest zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Zauważyć bowiem należy, że jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych). Adresatami prawa miejscowego mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie ( np. właściciele nieruchomości, podmioty prowadzące działalność gospodarczą). Akty prawa miejscowego są prawem obowiązującym dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania. Skoro zaskarżona uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, niekonsumujące się w jednostkowym stosowaniu, nie powinno budzić zastrzeżeń stanowisko, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, nie może tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie ulega też wątpliwości, że nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach. Upoważnienie generalne do stanowienia prawa miejscowego ustawy o samorządzie gminnym zawiera przepis art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Ustęp 1 tego przepisu stanowi podstawę kompetencyjną do stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w licznych i rozproszonych ustawach szczegółowych o charakterze materialnoprawnym. Akty podjęte na takiej podstawie mają charakter aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Na taki charakter przepisów gminnych wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996 r. w sprawie OPS 8/96, opubl. ONSA 1997/2/50 i Sąd Najwyższy w uchwale z 17 czerwca 1993 r. w sprawie I PZP 2/93, opubl. OSP 1994/9/156. Zwrócono w nich uwagę, że przepis wykonawczy ze swej istoty może jedynie uzupełniać ustawę. Nie może natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była. Taka regulacja traci wówczas charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa. Przepis ten koresponduje z regulacją art. 18 ust. 1 i 2 ustawy, wskazującą na radę gminy jako organ wyłącznie właściwy do stanowienia aktów prawa miejscowego w materii określonej w pkt 1-15 ust. 2 art. 18 ustawy. W pkt 15 ust. 2 art. 18 wskazano na stanowienie przez radę gminy aktów w innych sprawach zastrzeżonych do jej kompetencji w innych ustawach. Podjęta przez Radę Miejską uchwała Nr X/786/07 jako podstawę prawną wskazuje jedynie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.). W istocie jednak podstawę jej podjęcia stanowił również przepis art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przepisem art. XII ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy ( Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm. ) dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina, zaś w myśl § 2 tego artykułu, winni naruszenia wydanych na podstawie § 1 przepisów o dniach i godzinach otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności podlegają karze grzywny do 2.500 złotych, a orzekanie następuje w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Cytowany art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy zawiera niewątpliwie upoważnienie ustawowe dla gminy do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących. Wydana na tej podstawie uchwała ma zatem charakter wykonawczy. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym pogląd, iż kompetencja w zakresie określenia dni i godzin otwarcia oraz zamykania placówek i zakładów wymienionych w art. XII przysługuje radze gminy ( vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1995 w sprawie II SA 1673 /93 ). W świetle brzmienia powołanego art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, że kompetencje rad gmin w nim ustanowione są ograniczone jedynie do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych. Nie obejmują one natomiast nakładania na prowadzących placówki handlowe, zakłady gastronomiczne i usługowe dla ludności dodatkowego obowiązku umieszczania w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki jak i przyczynach wyłączenia ich z działalności. Zważywszy na treść art. XII § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy i – zakwestionowanego skargą Prokuratora - § 3 ust. 2 i 3 uchwały Rady Miejskiej należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że konsekwencją nałożenia przez Radę - bez jakiejkolwiek podstawy prawnej - tego dodatkowego obowiązku jest rozszerzenie zakresu penalizacji przewidzianego w art. XII § 2 w/w ustawy na podmioty, które będąc prowadzącymi placówki handlowe, zakłady gastronomiczne i usługowe nie umieszczą w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki oraz przyczynach jej wyłączenia z działalności. Tymczasem zgodnie z powołanym przepisem ustawy penalizacji ( w postaci zagrożenia grzywną ) podlega jedynie samo nieprzestrzeganie ustanowionych w formie uchwały godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Zdaniem Sądu, omówione naruszenie prawa, ma - jak słusznie wywodził Prokurator - charakter istotnego naruszenia prawa. Kontrolowana uchwała w zakresie § 3 ust. 2 i 3 podjęta została przez Radę Miejską bez podstawy prawnej. Okoliczność ta, stosownie do art. 147 § 1 ppsa przesądzała o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 3 ust. 2 i 3 jako podjętej poza delegacją ustawową. Zgodnie z art. 152 ppsa orzeczono, iż w tym zakresie uchwała nie podlega wykonaniu przyjmując, iż instytucja ta dotyczy także przepisów prawa miejscowego ( vide: R. Sawuła "Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia", Państwo i Prawo 2004/8/71; także Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, opubl. OSP 2005/4/50 i powołane tam poglądy ).