II SA/Go 508/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi K.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia rodzinnego za świadczenie nienależnie pobrane I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r. nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokat E.S. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej. Decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 3 pkt 2, pkt 10, pkt 23, pkt 24, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5, art. 8, art. 13, art. 14, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm., dalej w skrócie: u.ś.r), § 2 ust. 2 pkt 6, § 14 ust. 1, § 17, § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2005 r., nr 105, poz. 881 ze zm.), art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 61 § 4, art. 77, art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie: K.p.a), uznał świadczenie rodzinne przyznane K.O. decyzją z [...] stycznia 2007 r., nr [...], wypłacone w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] czerwca 2007 r., w kwocie łącznej 964 zł, za świadczenia nienależnie pobrane, tj. - zasiłek rodzinny na dziecko, przyznany na M.O., w kwocie 64 zł miesięcznie, - dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, przyznany na M.O., w kwocie 80 zł miesięcznie, - dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przyznany na M.O., w kwocie 100 zł – jednorazowo. Uzasadniając decyzję organ pomocy społecznej podał, że K.O., składając 23 stycznia 2007 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, przedłożyła wymagane u.ś.r dokumenty w tym m.in. dokumenty potwierdzające wysokość dochodów rodziny, tj. zaświadczenia urzędu skarbowego o wysokości dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, uzyskane w 2005 r. przez wnioskodawczynie w kwocie 13.745,83 zł i jej męża M.O. w kwocie 14.493,36 zł. Składając wniosek K.O. wniosła także o utratę dochodu z 2005 r., osiągniętego przez siebie, w kwocie 1.145,49 zł. Organ pomocy społecznej wyjaśnił, że dochód rodziny skarżącej osiągnięty w 2005 r. wyniósł 28.239,19 zł rocznie, tj. miesięcznie 2.353,27 zł, po uwzględnieniu zaś dochodu utraconego w 2005 r. – 1.207,78 zł miesięcznie - 402,60 zł na osobę w rodzinie. Dochód ten nie przekroczył określonej w art. 5 ust. 2 u.ś.r kwoty 583 zł (w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności), zatem decyzją z [...] stycznia 2007r., nr [...], przyznano świadczenie. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w związku z kolejnym wnioskiem K.O. o ustalenie uprawnień na okres zasiłkowy od [...] listopada 2010 r. do [...] października 2011 r., oraz złożonymi dokumentami, powziął podejrzenie o niezgłoszeniu przez stronę faktu zatrudnienia męża strony oraz uzyskania dochodu na podstawie umowy zlecenia zawartej [...] stycznia 2006 r. ze spółką z o.o. S. Umowa ta zawarta została na okres od [...] stycznia 2006 r. do [...] czerwca 2007 r. Na jej podstawie mąż skarżącej uzyskał za miesiąc lipiec 2006 r. kwotę 1000 zł, zaś za pozostałe miesiące 500 zł. Po uwzględnieniu powyższego dochodu oraz dochodu osiągniętego w 2005 r., ustalono, że dochód na osobę w rodzinie wyniósł 735,93 zł. Obliczając wysokość dochodu na osobę w rodzinie, do dochodu utraconego dodano kwotę 1000 zł, uzyskaną przez męża skarżącej w lipcu 2006 r. Rodzina nie spełniała więc kryterium dochodowego wynikającego z art. 5 ust. 2 u.ś.r, do przyznania świadczenia. Organ pierwszej instancji przyjął więc, że świadczenie rodzinne przyznane zostało na skutek świadomego wprowadzenia w błąd organu, zatem ma ono charakter świadczenia nienależnie pobranego w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. Odwołując się od powyższej decyzji K.O. wskazała, że organ pierwszej instancji sam wprowadził ją w błąd, nie informując na jakich zasadach są przyznawane dane świadczenia. Zdaniem odwołującej z chwilą zgłoszenia się do organu pomocy społecznej, organ ten powinien udzielić wyczerpujących informacji co do wymaganej dokumentacji jaka powinna być dostarczona przed ustaleniem prawa do zasiłku rodzinnego. Podkreśliła, że nie ukrywała osiąganych dochodów, ponieważ na każde żądanie organu były one ujawniane, jak i dokumentowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż w sprawie mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym. Zdaniem organu odwoławczego K.O. była świadoma obowiązujących w tej materii przepisów prawa, skorzystała z informacji organu w tej kwestii bez problemów. Wystąpiła bowiem z wnioskiem o uznanie utraty dochodu wraz z kompletem wymaganych dokumentów. Ponadto, jak wynika z analizy odwołania strony z [...] marca 2011 r. (od poprzednio wydanej decyzji organu pierwszej instancji), strona bardzo obszernie ze znajomością zagadnienia dotyczącego problematyki naliczania świadczeń rodzinnych przeprowadziła w tym odwołaniu wywód w tym zakresie, podkreślając przy tym trudność z zaliczaniem poszczególnych elementów uzyskanych dochodów przez rodzinę strony do dochodów z 2005 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.O. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze skarżąca wskazała, że czterokrotnie organ pierwszej instancji wydawał w sprawie decyzje, domagając się zwrotu pobranych świadczeń. Podkreśliła, że nie może ponosić winy za niepoinformowanie o fakcie nieprawidłowej interpretacji przepisów. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 11 października 2012r. na rozprawie ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej – adwokat E.S., zarzucając naruszenie art. 30 u.ś.r., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W ocenie pełnomocnik organy w żaden sposób, a okoliczności sprawy zasadnie temu przeczą, nie ustaliły, że skarżąca świadomie wprowadziła w błąd organ nie ujawniając dochodów jakie osiągnął jej mąż za umowę zlecenia. Wniosła także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy skarżąca, będąc, zdaniem organów, prawidłowo pouczona o konieczności informowania organu pomocy społecznej o uzyskaniu w okresie pobierania świadczenia dodatkowego dochodu, wprowadziła w błąd ten organ co do okoliczności mających wpływ na przyznanie świadczenia, co oznacza, że w sprawie mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem. Zdaniem organów obu instancji, w sytuacji otrzymania informacji o uzyskaniu przez członka rodziny skarżącej dodatkowego dochodu w okresie pobierania świadczenia, organ pomocy społecznej zobowiązany był do zweryfikowania pierwotnie wydanej decyzji o przyznaniu zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Rozstrzygając ten spór przeanalizować należy stosowne przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.ś.r, przy ustaleniu prawa do zasiłku rodzinnego bierze się pod uwagę dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, przy czym dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W dacie wydania decyzji przyznającej skarżącej zasiłek rodzinny oraz dodatki do tego zasiłku, okres zasiłkowy oznaczał okres od dnia [...] września do dnia [...] sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych Stosownie do treści ww. przepisów, ustalając wysokość dochodu rodziny skarżącej, wzięto pod uwagę dochód osiągnięty w 2005 r. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że mąż skarżącej wykonywał pracę na zlecenie w firmie S Sp. z o. o ., w okresie od [...] lipca 2006 r. do [...] czerwca 2007r. Organy przyjmując, że w sprawie mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem, do dochodu uzyskanego przez rodzinę skarżącej w 2005r., dodały miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez męża skarżącej, uzyskanego w wyniku wykonywania pracy na zlecenie w 2006r. Organy zastosowały art. 5 ust. 4a u.ś.r (w brzmieniu sprzed nowelizacji u.ś.r, dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2011 r., nr 205, poz. 1212)). Przepis art. 3 ustawy nowelizującej przewiduje bowiem, że sprawy o świadczenia rodzinne, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Organy zastosowały także rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, w tym m.in. § 18 tego rozporządzenia. Zgodnie z art. 5 ust. 4a u.ś.r, w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. Stosownie natomiast do treści § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Abstrahując od faktu, iż w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji, rozporządzenie to już nie obowiązywało (utraciło moc z dniem 1 stycznia 2012 r.), wskazać należy, iż wielokrotnie wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny, podkreślały, iż § 18 ust. 1 rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu zawartą w słowniczku pojęć ustawowych o świadczeniach rodzinnych. Rozporządzenie to zostało wydane w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 23 ust. 5 u.ś.r. Zakres spraw przekazanych do kompetencji organu naczelnego dotyczył więc tylko ustalenia sposobu i trybu postępowania, a także dalszych kwestii ujętych w art. 23 ust. 5, lecz organ ten nie mógł ustanowić innych niż w ustawie kryteriów dochodowych i sposobu ich ustalania. Stosując przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia według jego literalnego brzmienia, z pominięciem reguł wynikających z ustawy organy uważają, że wystarczy dodać uzyskany miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie do dotychczasowej wielkości dochodu miesięcznego. Taki sposób wyliczania kryterium dochodowego oznaczałby, że o przyznaniu omawianych świadczeń decydowałaby nie wielkości określone w ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie, uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym oraz dochodu uzyskanego za pełny przepracowany miesiąc. Sądy zaznaczały, że stosowana praktyka uwzględniania uzyskanego dochodu i traktowania go w połączeniu z uprzednio ustaloną wielkością przeciętnego miesięcznego dochodu w roku kalendarzowym, jako wystarczającego do uchylenia lub zmiany decyzji może prowadzić do nierównoprawnego traktowania stron i tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dla prawidłowego rozumienia § 18 ust. 1 rozporządzenia zgodnego z normami ustawowymi konieczna jest jego wykładnia przy zastosowaniu metody systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Przy odczytaniu treści tego przepisu wykonawczego nie można pominąć nakazu stosowania tych wyjątkowych przepisów w korelacji z wartościami ujętymi w art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1321/10, z 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 351/09, z 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1842/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 29 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 469/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1235/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 139/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 972/08, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela stanowisko wyrażone w ww. orzeczeniach. Stwierdza zatem, że skoro stan prawny sprawy nie był jednoznaczny (co powyższe orzeczenia potwierdzają), nie można uznać, że skarżąca, nie wykazując dochodu z umowy zlecenia, przyjęła świadczenie w złej wierze, wprowadzając organ w błąd, innymi słowy, że miała świadomość, iż świadczenie to jej się nie należy. Nie można zatem zgodzić się organami, że wypłacony skarżącej zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego wypłacony jej w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] czerwca 2007 r., jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. W takiej sytuacji zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzająca, jako naruszające przepisy prawa materialnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), należało uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wyrażone wyżej stanowisko sądów administracyjnych. Orzeczenie o kosztach dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu znajduje swoje podstawy w art. 205 § 2, art. 250 cytowanej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r., nr 163 poz. 1348 ze zm.).