II SA/Go 533/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 kwietnia 2016 r., nr XIX/102/2016 w sprawie uchwalenia Regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych znajdujących się na terenie Gminy I. stwierdza nieważność § 2, § 5 ust. 1, ust 2 pkt 1-4, 6, 8-11, ust. 3 pkt 4 w zakresie sformułowania "oraz usuwania" załącznika do zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie. Rada Gmin w dniu 27 kwietnia 2016 r. podjęła - na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 w zw. z art. 18 ust 1 i art. art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 – określanej dalej jako u.s.g.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 2126 – określanej dalej jako u.c.c.z.) - uchwałę nr XIX/102/2016 w sprawie uchwalenia Regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych znajdujących się na terenie Gminy. Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy, zarzucając jej naruszenie: 1/ art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 ust 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 2 załącznika do uchwały kwestii dotyczących własności cmentarzy, 2/ art. 2 ust. 1 u.c.c.z. polegający na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego wyrażonego w tym przepisie poprzez powierzenie w § 2 uchwały wykonania uchwały Wójtowi Gminy, 3/ art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, który stanowi o uprawnieniu osób niepełnosprawnych do wstępu do obiektów użyteczności publicznej z psem asystującym, stąd zakaz wprowadzania zwierząt zawarty w § 5 ust. 2 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, bez zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne pozostaje w sprzeczności z powołanym przepisem, 4/ § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez wprowadzenie w § 5 załącznika do uchwały, zakazów określonego zachowania się stanowiących powielenie zakazów penalizowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 uchwały oraz § 2 i § 5 załącznika do uchwały. W odpowiedzi na skargę organ uznał za zasadne zarzuty skargi odnoszące się do § 2 uchwały oraz § 5 ust. 2 załącznika do uchwały. Natomiast w ocenie organu treść § 5 ust. 1 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. Prokurator zmodyfikował skargę w ten sposób, iż domagał się stwierdzenia nieważności jedynie § 2, § 5 ust. 1, ust. 2 pkt 1-4, 6, 8 -11, ust. 3 pkt 4 w części dotyczącej sformułowania "oraz usuwania" załącznika do zaskarżonej uchwały. Natomiast w pozostałym zakresie cofnął skargę. Ostatecznie zaskarżone przepisy załącznika do uchwały mają następujące brzmienie: § 2 Cmentarze, o których mowa w §1 stanowią mienie gminy. § 5 ust. 1 Osoby przebywające na terenie cmentarzy zobowiązane są do zachowania spokoju i powagi oraz szacunku należnego zmarłym. § 5 ust. 2 Na terenie cmentarzy bezwzględnie zabronione jest: 1) zakłócanie ciszy, porządku i czystości; 2) spożywanie napojów alkoholowych oraz przebywania w stanie nietrzeźwym; 3) spożywanie środków odurzających oraz przebywania pod wpływem środków odurzających, 4) wprowadzanie zwierząt; 5) poruszanie się środkami lokomocji z prędkością powyżej 10 km/godz. oraz rowerami; 6) składowanie śmieci poza miejscami do tego wyznaczonymi; 7) samowolne zagospodarowywanie wolnych miejsc oraz przejść między grobami; 8) prowadzenie działalności handlowej i reklamowej; 9) pozostawianie elementów zdemontowanych pomników, nagrobków i innych materiałów pochodzących z rozbiórki lub budowy grobu. 10) przebywanie dzieci w wieku przedszkolnym bez opieki dorosłych; 11) żebractwo. § 5 ust. 3 Na terenie cmentarzy zabrania się dokonywania następujących czynności bez uprzedniego zgłoszenia uzyskania zgody administratora cmentarzy: 1) wykonywania prac kamieniarskich i budowlanych 2) wjeżdżania pojazdami mechanicznymi 3) prowadzenia jakichkolwiek działalności gospodarczej czy zarobkowej 4) sadzenia oraz usuwania drzew i krzewów 5) utwardzania i odwadniania terenu wokół grobu 6) ustawiania ławek i innej infrastruktury. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - określanej dalej jako p.p.s.a.) kognicji sądów administracyjnych poddane jest między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawa o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. W świetle powyższych okoliczności nie zachodziły więc negatywne przesłanki, które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała ustalająca regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych. Tego rodzaju uchwała podejmowana jest na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie bowiem cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 252/09, Ł. Złakowski /w/ R. Hauser, Z. Niewiadomski /red/, U.s.g. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 438 ). Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724). Zgodnie natomiast z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07). W kontekście powyższych uwag zasadnie Prokurator zakwestionował § 2 załącznika do uchwały, w którym wskazano, iż cmentarze wymienione w § 1 stanowią mienie gminy. Powyższy przepis ma w istocie charakter informacji, a nie normy prawnej. W aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 września 2017 r., II SA/Go 569/17). Trafne są również zarzuty odnoszące się do § 5 ust. 1, ust. 2 pkt 1 – 4 ,6, 8-11 załącznika do zaskarżonej uchwały. Kwestie bowiem objęte powyższymi przepisami zostały już poddane regulacji w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego. I tak obowiązki i zakazy wynikające z § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 powielają zakazy wynikające z art. 51 § 1 z ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - Dz. U. z 2018 r., poz. 618, określanej dalej jako k.w. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 września 2017 r., II SA/Go 476/17). Natomiast zakazy sformułowane w § 5 ust. 2 pkt 6 i 9 wynikają z art. 145 k.w. Również przepisy § 5 ust. 2 pkt 8 i 11 wkraczają w materię już uregulowaną odpowiednio w art. 60(3) § 1, art., 63a § 1 i art. 58 § 1 k.w. Odnosząc się do zakazu spożywania środków odurzających ( § 5 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały) wynika on już z art. 34 ust. 1 i art. 62 ustawy z dnia 29 lipca 2017 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1030). Jeśli natomiast chodzi o zakaz spożywania alkoholu ( § 5 ust. 2 pkt 2) gmina uprawniona jest do wprowadzenia zakazu spożywania alkoholu w określonym miejscu, jednakże winna to uczynić na podstawie art. 14 ust. 6 ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 487 – określanej dalej jako u.w.t.p.a.), który stanowi delegację dla rady gminy do wprowadzenia w drodze odrębnej uchwały czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Delegacja wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważniała również do formułowania w regulaminie zapisów zakazujących przebywania osobom w stanie nietrzeźwym lub pod wpływem środków odurzających (§ 5 ust. 2 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały). Ograniczenie bowiem prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji, wymaga zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji ustawowego upoważnienia. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, iż cmentarz jest miejscem powszechnie dostępnym, dlatego też ograniczenie możliwości przebywania na jego terenie osobom przestrzegającym ładu i porządku publicznego, aczkolwiek w stanie nietrzeźwym lub pod wpływem środków odurzających należy uznać za niedopuszczalne i godzące w zasady wyrażone w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1213/14). Z tych samych względów niedopuszczalne było ograniczenie przebywania na cmentarzu dzieci w wieku przedszkolnym, zawarte w § 5 ust. 2 pkt 10 załącznika do uchwały (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1018/16). Jeśli chodzi o zakaz wprowadzania zwierząt ( § 5 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały) to zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454), rada gminy po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Proces uchwałodawczy wymaga zatem wyczerpania określonej w nim procedury i nie może być wprowadzony w regulaminach korzystania z cmentarzy. Ponadto wprowadzony zakaz nie uwzględnienia wynikającego z art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 511) prawa osoby niepełnosprawnej do wstępu do obiektów użyteczności publicznej wraz z psem asystującym. Zasadnie również zakwestionował Prokurator § 5 ust. 3 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie słów "oraz usuwania". Kwestia bowiem usuwania drzew i krzewów uregulowana została już w art. 144 § 1 k.w. oraz w art. 83 i nast. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ( por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 maja 2017 r., II SA/Go 148/17). Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2, § 5 ust. 1, ust. 2 pkt 1 - 4, 6, 8 - 11, ust. 3 pkt 4 w zakresie sformułowania "oraz usuwania" załącznika do uchwały (pkt I wyroku). W pozostałym natomiast zakresie (tj. co do stwierdzenia nieważności § 2 uchwały, § 5 ust. 2 pkt 5 i 7, § 5 ust. 3 za wyjątkiem powołanego powyżej sformułowania), wobec cofnięcia skargi w tej części, Sąd umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku). W ocenie sądu cofnięcie było dopuszczalne w rozumieniu przepisu art. 60 zd. 2 p.p.s.a. bowiem nie zmierzało do obejścia prawa ani też utrzymania w mocy przepisów dotkniętych wadą nieważności.