II SA/Go 568/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi B.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania aktualizacji informacji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...]. 1. W dniu 22 lutego 2017 r. wpłynął do Starostwa Powiatowego wniosek B.G. o wydanie decyzji w sprawie dokonania aktualizacji ewidencji gruntów działki numer [...] w zakresie ujawnienia gruntów pokrytych wodami opisanymi w operacie geodezyjnym, jako działka numer [...], powołując się w nim na przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej operat techniczny numer KERG: [...], który ujawnia istnienie wód na obszarze opisanym w operacie jako działka numer [...]. Do wniosku załączono kopię strony tytułowej przyjętego do zasobu ośrodka dokumentacji operatu KERG: [...] sporządzonego przez geodetę K.N. z opisem rodzaju pracy: "Mapa z projektem podziału dz. [...]", kopię pisma geodety K.N. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (określanego dalej jako WINGK) z dnia [...] maja 2016 r., kopię pisma Sądu Rejonowego, sygn. akt [...] z dnia [...] lipca 2015 r. do B.G. (dotyczy stawu na terenie działki nr [...]). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Starosta – powołując się na art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej - k.p.a.) w zw. z art. 24 ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1629; dalej - u.p.g.k.) - umorzył postępowanie prowadzone w sprawie wniosku B.G. z dnia [...] lutego 2017 r. o dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentacji operatu technicznego nr KERG [...] przyjętego do zasobu Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w dniu 22 lipca 2014 r. do Starostwa wpłynęło zgłoszenie pracy geodezyjnej firmy "U K.N.", w którym jako cel lub wynik prac wskazano "Mapa z projektem podziału nieruchomości", a jako rodzaj zgłaszanych prac "inny". W zakresie danych określających położenie obszaru prac wskazano działki numer [...]. Powyższemu zgłoszeniu nadano w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej identyfikator numer [...]. Operat zawierał, między innymi "Wykaz zmian ewidencyjnych danych ewidencyjnych dotyczących działki", w których wykazano podział działki numer [...] na działki numer [...], a także działki numer [...] na działki numer [...], ze wskazaniem, że działki numer [...] stanowi użytek "Wp". Wykaz ten nigdy nie wpłynął do zasobu dowodów zmian ewidencji gruntów i budynków. W sprawozdaniu technicznym załączonym do operatu wykonawca napisał: "Projekt podziału przekazany do Starostwa Powiatowego obejmował podział działki [...] (na trzy części) i [...] (na dwie części)". Organ wskazał ponadto, iż decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o ustaleniu linii brzegowej - linię tę ustalono tylko dla nowo wydzielonej działki nr [...]. Z uwagi na powyższe operat został skompletowany tylko dla podziału działki nr [...]. Ponieważ celem zgłoszonej pracy geodezyjnej (operat techniczny KERG: [...]) było opracowanie dokumentacji w postaci "Mapy z projektem podziału nieruchomości", to dokumentacja ta nie może być podstawą zmian w ewidencji gruntów i budynków. Obecnie zaś w bazie ewidencji gruntów i budynków widnieje działka nr [...], a do ewidencji gruntów i budynków nie wpłynął żaden dokument na jej podział. Tym samym postępowanie dot. tej działki organ uznał, za bezprzedmiotowe 2. B.G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi brak podstaw do umorzenia postępowania, brak wykazania precyzyjnej podstawy prawnej i nierozpatrzenie wniosków dowodowych. Podkreśliła, że w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania ona bowiem żyje, działka nr [...] istnieje, na działce tej istnieją grunty pokryte wodami, a ewidencja gruntów zawiera dane niezaktualizowane, wymagające dokonania aktualizacji. Nie zgodziła się z oceną, iż brak jest dokumentów będących podstawą do zmian w ewidencji gruntów, gdyż jej zdaniem ewidencja obejmuje operat KERG: [...] wykazujący istnienie nieujawnionych w ewidencji gruntów pokrytych wodami opisany w operacie jako dz. nr [...] oraz wszystkie dokumenty dostarczone Staroście oraz wytworzone przez jego urzędników są w jego posiadaniu, dlatego – zdaniem odwołującej należy uznać, że są one dostępne i znane wszystkim urzędnikom z urzędu. Ponadto skarżąca wskazała, że Starosta posiada w urzędowym zasobie geodezyjnym operat opisujący granicę terenów pokrytych wodami na dz. nr [...], a wydając decyzję udaje, że nie wie o istnieniu operatu wykonanego przez geodetę K.N.. 3. WINGK decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości oraz odmówił dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia gruntów pokrytych wodami, opisanymi w operacie geodezyjnym KERG: [...] przyjętym do zasobu w dniu [...] sierpnia 2014 r., jako działka nr [...], położona w [...]. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 24 ust. 2c u.p.g.k. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że B.G. w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. w dość jednoznaczny sposób określiła zakres swego wniosku, gdyż wskazała, że oczekuje wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie dokonania aktualizacji ewidencji gruntów działki nr [...] w zakresie ujawnienia gruntów pokrytych wodami opisanymi w operacie geodezyjnym, wykonanym przez geodetę K.N. i przyjętym do zasobu w dniu [...] sierpnia 2014 r., jako działka nr [...]. Jako podstawę prawną realizacji tego żądania podała "art.24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego". W związku z tym organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na treść przywołanego przepisu art. 24 oraz art. 23 u.p.g.k. wyjaśniając, iż zmiany wynikające z materiałów zasobu to - w jego ocenie - takie zmiany, których podstawą są materiały pozyskane do zasobu w trybie poprzednio obowiązujących przepisów, ale zmiany w nich wykazane jeszcze nie zostały ujawnione w ewidencji, jak też te materiały przyjęte do zasobu, które zostały opracowane na zlecenie organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Natomiast zmiany wynikające z wykrycia błędnych informacji to zmiany wprowadzone w celu sprostowania zapisów w ewidencji związane z ujawnieniem, że informacje zawarte w odpowiedniej dokumentacji zostały nieprawidłowo, tzn. niezgodnie z treścią dokumentu stanowiącego podstawę wpisu, wprowadzone do bazy ewidencji gruntów i budynków. Organ podkreślił, że wymogi te dookreśla rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034; dalej r.e.g.b. ). Jego § 44 pkt 2 wskazuje, że do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, a w § 45 ust. 1 r.e.g.b., że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi, odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. Ponadto w § 46 ust. 3 r.e.g.b. określono, że zmiany opisowych danych ewidencyjnych, dotyczące działek ewidencyjnych lub budynków, ustalone w trakcie wykonywania prac geodezyjnych utrwala się w wykazie zmian danych ewidencyjnych, przy czym przepis ten określa, że taki wykaz powinien zawierać m.in. - oznaczenie obiektu bazy danych ewidencyjnych, którego dane ewidencyjne uległy zmianie (§ 46 ust. 3 pk 4), - dotychczasowe dane ewidencyjne oraz dane ustalone w wyniku wykonanych prac geodezyjnych (§ 46 ust. 3 pk 4), - datę sporządzenia wykazu (§ 46 ust. 3 pkt 6). Natomiast w § 85 ust. 2 r.e.g.b. dodatkowo wskazano, że dokumentacja geodezyjna, określająca dane ewidencyjne, przyjmowana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinna spełniać wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych oraz zawierać wykaz zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 46 ust. 3. Mając na uwadze powyższe uwarunkowania prawne – zdaniem organu odwoławczego - nie można mieć wątpliwości, że dokumentacja geodezyjna, na którą powinien wskazywać zainteresowany w myśl art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h u.p.g.k. powinna przede wszystkim zawierać wykaz zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 46 ust. 3 r.e.g.b., a ponadto powinna spełniać wymagania formatu danych i standardów technicznych tych danych, określone przez przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263 , poz. 1572). Organ podkreślił, że B.G. pismem z dnia [...] lutego 2017 r. złożyła wniosek o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów, ale mimo, że wskazała w nim na dokumentację geodezyjną, z której jej zdaniem zmiany wynikają, gdyż jako dowód wskazuje zawarty w nim "Wykaz zmian danych ewidencyjnych" wniosła, aby aktualizacji tej dokonać w trybie decyzji administracyjnej, co oznacza, że miała świadomość, iż wskazywana dokumentacja nie spełnia wymogów wskazanych w przepisach wykonawczych do u.p.g.k., gdyż w przeciwnym wypadku zmiana zostałaby dokonana w trybie czynności materialno-technicznej na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h u.p.g.k., a nie w drodze decyzji, czyli w trybie art. 24 ust. 2b pkt 2 u.p.g.k. Zdaniem organu odwoławczego wątpliwości wnioskodawczyni o zasadności dokonania aktualizacji wynikające już z samego tytułu jej wniosku były zasadne, gdyż zawarty w operacie technicznym KERG: [...], przyjętym do zasobu w dniu [...] sierpnia 2014 r., dokument o nazwie "Wykaz zmian danych ewidencyjnych", tylko ze swej nazwy wskazuje, jakoby był dokumentem, o którym mowa w § 46 ust. 3 oraz § 85 ust. 1 r.e.g.b. Tymczasem w ramach pracy geodezyjnej, której zgłoszonym oraz wskazanym w sprawozdaniu technicznym celem była "Mapa z projektem podziału nieruchomości", jej wykonawca mimo, że miał taką możliwość i zarazem obowiązek, przed opracowaniem tej mapy nie wykonał dokumentacji przeznaczonej do zaktualizowania danych zarówno w zakresie granic działki nr [...], jak i użytków, gdyż z wykonanych prac nie powstał "Wykaz zmian danych ewidencyjnych" w rozumieniu wyżej wymienionych przepisów. Zawarty w operacie "Wykaz zmian" w rzeczywistości przedstawia informacje wymagane dla wykazu zmian gruntowych, o którym mowa w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności w § 9 ust. 1 pkt 11 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), gdzie wskazano, że taki wykaz stanowi część mapy z projektem podziału nieruchomości, ale również może być sporządzony jako odrębny dokument, stanowiący załącznik do mapy z projektem podziału nieruchomości. Oznacza to, że wykaz zmian gruntowych służy przedstawieniu projektowanych zmian, a nie zmian, które zostały już stwierdzone. Natomiast wykaz zmian - stosownie do wymogów określonych w § 46 ust. 3 r.e.g.b. - wykazuje dane które już uległy zmianie i zostały ustalone w wyniku prac geodezyjnych, czyli stanowią o sytuacji faktycznej w terenie. Organ stwierdził zaś, że "Wykaz zmian" zawarty w operacie KERG: [...] takich wymogów nie spełnia. Z istoty przeznaczenia opracowanego przez geodetę powyższego dokumentu, w rzeczywistości stanowiącego wykaz zmian gruntowych, czyli dokumentu wymaganego przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami jako załącznika do wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, wynika wprost, że do czasu przekazania organowi przez Burmistrza ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu podziału, dokument ten nie stanowi podstawy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Tymczasem do Starosty jako organu ewidencyjnego nie wpłynęła ostateczna decyzja zatwierdzająca podział przedstawiony na powołanym przez wnioskodawczynię "Wykazie zmian danych ewidencyjnych", jak też zawartym na "Mapie projektu podziału nieruchomości", dlatego jej żądanie, aby Starosta w drodze decyzji dokonał aktualizacji w zakresie wybranej części projektowanych w tym wykazie zmian jest całkowicie bezzasadne, a przy tym wskazywana przez wnioskodawczynię dokumentacja operatu technicznego nie zawiera ani w treści mapy wywiadu terenowego, ani w treści szkicu polowego danych, które wskazywałyby, że dokumentacja ta zawiera wyniki prac geodezyjnych mogących posłużyć do aktualizacji użytku w zakresie określonym jako działka nr [...] w wyżej wskazanym "Wykazie zmian", czyli w zakresie o którego aktualizację wystąpiła odwołująca przedmiotowym wnioskiem. Ponadto organ wskazał, że gdyby nawet operat nr KERG: [...] nie był wynikiem pracy w zakresie mapy z projektem podziału nieruchomości, co jest głównym powodem braku możliwości wykorzystania go dla potrzeb aktualizacji ewidencji gruntów, to z faktu braku w nim wymaganych dokumentów, w tym m.in. szkicu polowego z pomiaru użytku gruntowego w projektowanej działce nr [...], nie byłoby możliwości dokonania wnioskowanej aktualizacji. Dalej organ podkreślił, że zastosowanie przez Starostę wymogu określonego w art. 10 § 1 k.p.a., jak wykazano w opisie stanu faktycznego sprawy miało miejsce, gdyż organ ten wystąpił do strony pismem pn. "Zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym" z dnia [...] marca 2017r., na podstawie tego przepisu, jednak organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji w dniu [...] kwietnia 2017 r. dokonał zmiany w ewidencji gruntów w zakresie działki stanowiącej przedmiot sprawy, dlatego winien był ponownie umożliwić stronie zapoznanie się z materiałami i dowodami w sprawie, czego jednak nie uczynił, dlatego należało uznać - w ocenie Odnosząc się do zastosowanego przez organ I instancji przepisu art. 105 § 1 k.p.a. zaznaczył, że wnioskodawczyni oczekuje aktualizacji użytków na działce nr [...]. Z uwagi zatem na treść art. 24 ust. 2a i 2b u.p.g.k. organ stwierdził, że w zakresie przedmiotowego wniosku nadal istnieje możliwość wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Zatem postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem B.G. z dnia [...] lutego 2017 r. nie było bezprzedmiotowe w chwili jego wszczęcia, ani też swej przedmiotowości nie utraciło, dlatego decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. była niewłaściwa, co też w konsekwencji było powodem orzeczenia o jej uchyleniu. Organ II instancji powołując się na wspomniane powyżej § 44, § 45 i § 46 oraz § 85 ust. 2 r.e.g.b wskazał, iż zmiany danych opisowych dotyczące działek wymagają oparcia o odpowiednią dokumentację i tylko w oparciu o taką dokumentację organ ewidencyjny ma obowiązek dokonywać zmian, czyli aktualizować informacje zawarte w tej ewidencji. Odnosząc się natomiast do dowodów wskazanych przez stronę w jej wniosku organ zauważył, że nie może budzić wątpliwości sam fakt istnienia w granicach aktualnej działki nr [...] gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi, co jednak nie jest wystarczającym powodem do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, albowiem podstawowym dokumentem wskazywanym przez wnioskodawcę, który ma być podstawą zmian, a dyskwalifikuje materialno-techniczną możliwość dokonania aktualizacji, jest operat geodezyjny KERG: [...]. WING stwierdził, że z faktu, iż Starosta zlecił firmie K.N. wykonanie prac geodezyjnych w zakresie aktualizacji użytków na działce nr [...], należącej do B.G., nie można wywodzić zasady w postępowaniu tego organu, a jedynie można uznać to za gest szczególnej życzliwości wobec tej osoby, który wykroczył poza jego obowiązki jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej. 4. Skargę na powyższą decyzję WINGK złożyła B.G. domagając się umożliwienie jej uzyskania decyzji merytorycznej w dwóch instancjach. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, ewentualnie o jej uchylenie. W uzasadnieniu podkreśliła, iż Starosta wie z urzędu, z posiadanych przez niego czterech dokumentów urzędowych, iż zapisy w ewidencji gruntów dz. nr [...] są nieaktualne, a więc wymagają dokonania aktualizacji. Tymi dokumentami urzędowymi, wykazującymi istnienie dwóch obszarów pokrytych wodami na terenie ówczesnych działek nr [...], nadal nieujawnionych w ewidencji gruntów, są: - operat geodezyjny z 2014 r., - protokół z wizji lokalnej w postępowaniu w sprawie ustalania linii brzegu tych wód, - decyzja Starosty o odmowie ustalenia linii brzegu dla wód na projektowanej dz. nr [...], uzasadniona wadliwym określeniem rodzaju tych wód przez geodetę, - opinia biegłego sądowego dotycząca wód w obrębie międzywala rzeki [...], w tym wód na dz. nr [...]. Skarżąca podniosła, że żaden uprawniony organ nie orzekł, że wskazana dokumentacja była wadliwa, dlatego – w ocenie skarżącej - nie ma podstaw żądania od geodety wykonania nowej, poprawionej dokumentacji. Geodeta K.N. pisemnie odrzucił pomówienia WINGiK dotyczące rzekomo błędnego działania, a Starosta do popełnienia jakiegokolwiek błędu, przy przyjmowaniu kolejnych operatów dotyczących przedmiotowych wód, nie przyznał się i nie podjął żadnych działań naprawczych. Pomimo tego od prawie trzech lat Starosta pod różnymi pretekstami uchyla się od dokonania aktualizacji ewidencji gruntów pozaprawnie podważając poprawność działania geodety oraz podważając swe własne działanie w zakresie przyjęcia tej dokumentacji do zasobu bez uwag. Skarżąca wskazała również, że organ I instancji nie wydał w tej sprawie decyzji merytorycznej, bo umorzył postępowanie. Organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty i wydał rozstrzygnięcie merytoryczne w istocie naruszając art. 15 k.p.a. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, więc strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w dwóch instancjach. Umorzenie postępowania przez Starostę nie może być potraktowane jako rozstrzygnięcie sprawy w I instancji, bowiem takie rozstrzygnięcie odbiera stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu merytorycznym w I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. organ podkreślił, iż powyższy przepis wskazuje jedynie na dwuinstancyjność postępowania, a nie na dwuinstancyjne orzekanie merytoryczne w tej samej sprawie. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża jedynie regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 6. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja WINGK – wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 24 ust. 2c u.p.g.k. - uchylająca decyzję Starosty o umorzeniu postępowaniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość i jednocześnie odmawiającą dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia gruntów pokrytych wodami, opisanymi w operacie geodezyjnym KERG: [...] przyjętym do zasobu w dniu [...] sierpnia 2014 r., jako działka nr [...], położona w [...]. Powołany przez organ I instancji, jako podstawa prawna wydanej decyzji, art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek, a mianowicie przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego (por. wyrok NSA z 12 września 2012 r., II GSK 1096/12, dostępne, podobnie jaki niżej cytowane orzeczenia, w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Przez bezprzedmiotowość postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 k.p.a., należy rozumieć sytuację, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2000 r., IV SA 12/98). W szczególności bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, gdy sprawa utraciła charakter sprawy, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 26 września 2001 r., V SA 381/01 i 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. W piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania i bezzasadności żądania strony (por. zob. J. Borkowski, [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, tezy do art. 105). Bezprzedmiotowości postępowania nie można bowiem utożsamiać z bezzasadnością żądania strony, która występuje do organu administracyjnego z wnioskiem o załatwienie sprawy. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylanie się organu administracyjnego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stąd brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (por. wyroki NSA z 11 września 2011 r., II OSK 224/11; 26 marca 1998 r., II SA 70/98; 20 października 2010 r., II OSK 79/10. Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne (por. wyroki SN z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996/11/150 oraz 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506). 7. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać trzeba, że w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania. Skarżąca domagała się bowiem aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia gruntów pokrytych wodami. Zgodnie z art. 24 ust. 2b. u.p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2 c u.p.g.k.). Skarżąca, jako właściciel nieruchomości, której dotyczył wniosek – miała interes prawny w dokonaniu aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto żądanie to dotyczyło danych, które ujawnia się w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z przepisami u.p.g.k i r.e.g.b. Jeżeli zatem organ uznawał, że brak jest podstaw do uwzględnienie wniosku, to nie czyniło to postępowania bezprzedmiotowym, lecz oznaczało bezzasadność wniosku. W takiej sytuacji organ powinien odmówić wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 24 ust. 2 c u.p.g.k., a nie umorzyć postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Niezgodne z prawem było jednak w tej sytuacji procesowej podjęcie się przez organ odwoławczy merytorycznego rozpoznania sprawy. Zważyć bowiem należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. 8. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa (por. wyroki NSA z 10 grudnia 2014 r., II OSK 1231/13 i 28 listopada 2014 r., II OSK 1173/13). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji o umorzeniu postępowania, było rozstrzygnięciem formalnym. Umorzenie postępowania kończy wprawdzie postępowanie administracyjne w danej instancji, jednakże nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji uchylił się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, organ odwoławczy nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja reformatoryjna organu odwoławczego byłaby bowiem pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Taki sposób stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszałby wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjnego postępowania (por. M. Przybysz, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2017, t. 7 do art. 15, H. Knysiak-Molczyk, K.p.a., Komentarz, Warszawa 2015, t. 6 do art. 15; również wyroki NSA z 20 kwietnia 2011 r., I OSK 904/10; 9 listopada 2012 r., II OSK 801/12; 3 lipca 2014 r., II OSK 241/13; 16 lipca 2015 r., II OSK 3051/13). 9. Z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania Sąd nie mógł dokonać merytorycznej (materialnoprawnej) oceny skargi. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem kontrola legalności decyzji ostatecznej, a nie wydawanie merytorycznych rozstrzygnięć i zastępowanie w tym względzie organu administracji publicznej. Kontroli mogły jednak podlegać uchybienia proceduralne. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane przepisy nakazują bowiem organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i przekonywujące to jest czytelne przedstawienie racji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest tak szczątkowe i lakoniczne, że nie wiadomo nawet dokładnie co było przedmiotem sprawy i dlaczego organ uznał postępowanie za bezprzedmiotowe. Uzasadnienie organu odwoławczego jest z kolei chaotyczne i niekonsekwentne. Zawiera ono zbędne powtórzenia oraz elementy zaciemniające przejrzystość argumentacji, na której organ oparł swoje rozstrzygnięcie. W konsekwencji powstają wątpliwości, w jakim zakresie wniosku procedował organ i co ostatecznie decyduje o kwalifikacji prawnej powodującej odmowę aktualizacji. Uzasadnienie zawiera bowiem wiele wywodów nieistotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (np. wyimki z korespondencji stron lub odniesienia do wątków pobocznych, podnoszonych przez skarżącą) nie mających związku z przedmiotem postępowania. W uzasadnieniu organ obszernie przedstawia przepisy prawne i obowiązki aktualizacyjne nie dokonując jednak jasnej i czytelnej konkretyzacji sporawy w odniesieniu wniosku do przedstawionych zadań i kompetencji. Wobec wadliwej, w wielu miejscach nieczytelnej konstrukcji uzasadnienia trudno jest nawet ocenić, co było przedmiotem procedowania, tym bardziej wobec specyfiki rozstrzygnięcia odwoławczego (o czym była mowa w punkcie wyżej). Przypomnieć należy, że organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności ustalić konkretny zakres i przedmiot postępowania administracyjnego oraz jego prawne aspekty i w kontekście materialnoparwnym ocenić dowody i ustalić fakty. Argumentacja organu powinna być logiczna, spójna i konkretna, tak aby sposób jego rozumowania był czytelny dla adresata i poddawał się kontroli sądu. Tych wymogów uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia. 10. Wobec stwierdzenia naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego w stopniu co najmniej mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a., a przez organ I instancji, w tym samym stopniu, art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Międzyrzeckiego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a). Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do jej merytorycznego załatwienia, uwzględniając powyższą ocenę prawną., w szczególności zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania, w przypadku skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego oraz wypełnią wymogi warsztatowe związane z określeniem przedmiotu postępowania administracyjnego oraz odniesionej do tego przedmiotu argumentacji faktycznej i prawnej.