II SA/Go 655/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 5557 zł (pięć tysięcy pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. (znak: [...]), na podstawie art. 104, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 98 poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 261 poz. 2603 ze zm.) oraz § 2 uchwały Rady Miasta XXXVI/418/01 z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalił w pkt 1 opłatę adiacencką w wysokości 97 000 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej tj. sieci wodociągowej oraz do korzystania z wybudowanej drogi wraz z oświetleniem. Jednocześnie organ orzekł, iż opłatę ustaloną w pkt 1 M.P.- zobowiązany jest wnieść na rzecz Gminy o statusie miejskim w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna na rachunek bankowy Urzędu Miasta (pkt 2). Wysokość opłaty ustalona w niniejszej decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty (pkt 3), zaś do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisu kodeksu cywilnego (pkt 4). Organ wskazał, iż Gmina o statusie miejskim zrealizowała w obrębie [...] Miasta inwestycję - budowę urządzeń infrastruktury technicznej tj. sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz drogi wraz z oświetleniem, stwarzając tym samym m. in. dla przedmiotowej nieruchomości - oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność strony – M.P. - warunki do podłączenia do poszczególnych sieci i korzystania z wybudowanej drogi. Podkreślił także, iż zgodnie z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłaty adiacenckiej. W tym zakresie stosownie do treści art. 145 ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Jednocześnie art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami precyzuje, że ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po. ich wybudowaniu oraz według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zgodnie z art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustala rada gminy w drodze uchwały ( nie więcej niż 50% różnicy wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po wybudowaniu infrastruktury technicznej). Rada Miasta uchwałą nr XXXVI/418/01 z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, określiła, że stawka opłaty adiacenckej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowaną budową urządzeń infrastruktury technicznej wynosi 50 % wzrostu wartości nieruchomości. Organ wyjaśnił, iż w dniu [...] grudnia 2007 r. wydana została decyzja nr [...] ustalająca stronie opłatę adiacencką w wysokości 290 622,00 złotych. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które po rozpatrzeniu w dniu [...] lutego 2008r. ww. odwołania, orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ ustalił, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana [...] listopada 2005r. (protokół z ostatecznego odbioru technicznego - po usunięciu usterek). Właścicielem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dziełka nr [...] był M.P.. Tym samym w oparciu o powołany art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w momencie wykonania ww. inwestycji, obowiązek współuczestniczenia w kosztach jej budowy spoczywał na właścicielu w/w nieruchomości. W toku postępowania przeprowadzono czynności oględzin nieruchomości. Strona została o tych czynnościach poinformowana. Organ wskazał, iż M.P. zgłosił do protokołu sporządzonego na okoliczność przeprowadzonych w dniu [...] października 2008 r. oględzin uwagę, iż przedmiotowa nieruchomość została przez niego nabyta wraz z uzbrojeniem i cena nieruchomości obejmowała składniki tego uzbrojenia, w związku z czym, niezasadnym jest ustalenie wobec niego opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do w/w okoliczności, organ wskazał, że w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej oraz korzystania z drogi, tj. [...] listopada 2005 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowiła własność M.P. na podstawie umowy przeniesienia własności zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] września 2005 r. (Rep. A [...]). Wobec brzmienia przepisu art. 144 ustawy, w ocenie organu, fakt ten nie ma żadnego skutku dla zasadności ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej. Organ podkreślił również, iż przekazany w dniu [...] października 2008 r. operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, póz. 2109 z poz. zm.) i zawiera w swojej treści informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń, wyniku końcowego. Uznając, iż wycena sporządzona w październiku 2008 r. została dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, przyjęto ją jako właściwą odnośnie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości wg stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej na kwotę 653 000, 00 zł i jej wartość wg stanu po wybudowaniu infrastruktury technicznej (sieci wodociągowej i drogi wraz z oświetleniem) na kwotę 847 000,00 zł. Z tego wynika, że na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (sieci wodociągowej oraz drogi wraz z oświetleniem), nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wysokości 194 000,00 zł. Wysokość opłaty ustalono w oparciu o stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % różnicy wartości nieruchomości oznaczoną uchwałą nr XXXVI/418/01 z dnia [...] stycznia 2001 r. obowiązującą w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej i do korzystania z drogi (tj. [...] listopada 2005 r.), a także w oparciu o wyliczony wzrost wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. Opłatę adiacencką ustalono M.P. na kwotę 97000,00 zł. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2008 r. poinformowano stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. W dniu [...] listopada 2008 r. pełnomocnik strony zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Strona otrzymała kopię operatu szacunkowego. Jednocześnie pełnomocnik strony na piśmie wniósł o dołączenie do akt sprawy protokołów z ostatecznego odbioru technicznego l etapu projektu Sieć Obszarów Aktywności Gospodarczej - Miasta Przyjazne Inwestorom nr [...] i dopuszczenie dowodu z tych dokumentów oraz zobowiązanie rzeczoznawcy majątkowego do wydania opinii uzupełniającej na podstawie w/w protokołu ostatecznego odbioru, celem ustalenia jakie urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej odebrane na podstawie tych protokołów stworzyły warunki do podłączenia sieci przez właścicieli działek. Ponadto pełnomocnik wniósł o zobowiązanie rzeczoznawcy majątkowego do wydania opinii uzupełniającej na okoliczność ustalenia, jaka była wartość przedmiotowej nieruchomości na dzień wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej i po dniu ich wybudowania według wartości na dzień [...] listopada 2005r. oraz wyjaśnienia różnic pomiędzy jego wyceną a wyceną sporządzoną przez poprzedniego rzeczoznawcę, która znajdują się w aktach sprawy. Jednocześnie podkreślił, iż działanie to służyć ma ustaleniu, w jakiej dacie właściciele działek mogli korzystać z dróg oraz podłączyć się najwcześniej do instalacji kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz sieci wodociągowej (z obiektami towarzyszącymi), a także instalacji elektrycznej. Natomiast opinia uzupełniająca rzeczoznawcy służyć ma zweryfikowaniu rzetelności sporządzonej wyceny. Organ wyjaśnił, iż nie uwzględnił tego żądania, gdyż w jego przekonaniu służy to jedynie przedłużeniu postępowania. W ocenie organu powyższe żądania były niezasadne. Podkreślił, iż z materiału dowodowego wynika bezspornie, że protokolarne odebranie robót od wykonawcy (po uwzględnieniu usterek) nastąpiło w dniu [...] listopada 2005r. Wyjaśnił także, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o transakcje zawarte w latach 2006-2007. Jako niezasadne organ uznał uwzględnienie transakcji przeprowadzonych w 2005r, biorąc pod uwagę, że dla ustalenia opłaty adiacenckiej, wartość nieruchomości należy określić na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty. M.P., reprezentowany przez r. pr. D.Ś. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego w postaci art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 8, art. 77 §1 i 2, art. 78 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, iż w jej ocenie, termin określony przepisem art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce (...) jest terminem materialnym, co oznacza, iż przed jego upływem opłata adiacencka powinna być ustalona decyzją ostateczną. Podkreśliła, iż stanowisko takie wynika także z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego. W konsekwencji, wprawdzie zaskarżona decyzja organu l instancji została wydana przed upływem tego terminu, jednakże nie-jest decyzją ostateczną w rozumieniu wskazanych przepisów prawa. Tym samym, w ocenie strony, możliwość obciążenia jej opłatą adiacencka wygasła, bowiem nie zostały spełnione wskazane w przepisach prawa przesłanki. Nadto, w ocenie strony, zgłoszone przez nią wnioski dowodowe, zostały przez organ oddalone z naruszeniem przepisów prawa, albowiem organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Zakwestionowała ona także, zasadność przyjęcia przez organ jako daty początkowej obliczenia okresu trzy letniego, wynikającego z w/w przepisu, na dzień [...] listopada 2005 r., tj. datę sporządzenia protokołu ostatecznego z odbioru technicznego - po usunięciu usterek, gdyż w jej ocenie, termin ten powinien być liczony w najgorszej dla strony sytuacji od dnia [...] listopada 2005 r., tj. od daty protokołu końcowego, w którym stwierdzono, iż zamawiający roboty wyszczególnione w tym protokole, odebrał i przyjął na swój stan, zgłaszając co do niektórych z nich usterki. W ocenie strony, od tego właśnie dnia (co najmniej) stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, co skutkuje rozpoczęciem biegu terminu przedawnienia. Wreszcie odwołujący wskazał, iż opłata adiacencka powinna być liczona dla każdego elementu infrastruktury oddzielenie, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie NSA. Co więcej dla każdego z tych elementów powinna być określona dokładna data, od kiedy stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do konkretnych urządzeń infrastruktury technicznej. W tym zakresie strona wskazała, iż już z treści protokołu z dnia [...] listopada 2005 r. wynika, iż wcześniej sporządzono już protokoły odbioru poszczególnych elementów infrastruktury, jednak nie zostały one dołączone przez organ do materiału dowodowego, albowiem podważałoby to przyjęte przez organ ustalenia i świadczyłoby o braku możliwości wydania w sprawie decyzji, z uwagi na okres przedawnienia. Strona zakwestionowała także zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem drogi, gdyż już z dokumentów Urzędu Miejskiego oraz aktu notarialnego nabycia przez stronę przedmiotowej nieruchomości wynika jednoznacznie, iż możliwość korzystania z niej powstała znacznie wcześniej. W związku z powyższym M.P., reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie w całości wskazanej wyżej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, ewentualnie zaś o uchylenie w całości wskazanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.), art. 143 ust. 1, art. 144 ust. 1, art. 146, art. 148 ust. 4 i art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) -zwana dalej ustawą oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. Kolegium wskazało, iż z przepisu art. 143 ust. 1 ustawy wynika, że przepisy rozdziału (udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej) stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ustawy). Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich - art. 144 ust. 1 ustawy. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ustawy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi - art. 145 ust. 2 ustawy. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały - art. 146 ust. 2. W sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej ma znaczenie, stosownie do art. 145 ust. 1 ustawy, w jakim momencie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej oraz do korzystania z drogi. W przypadku budowy urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, elektrycznych, gazowych, ciepłowniczych czy telekomunikacyjnych będzie to nie dzień ich wybudowania, ale dzień, w którym stało się możliwe podłączenie nieruchomości do tych urządzeń, bez względu na to, czy właściciel nieruchomości z niej skorzystał. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ podkreślił, iż taką możliwość stwarza dopiero dzień odbioru końcowego wykonanych robót od wykonawcy ( sygn. akt: l OSK 1315/06, l SA 273/99, l SA 1712/99). Podkreślając, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma interpretacja art. 145 ust. 2 ustawy i odpowiedź na pytanie, czy przed upływem 3-letniego terminu przewidzianego w tym przepisie decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej powinna mieć walor decyzji ostatecznej, organ podkreślił, iż podziela jeden z poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym decyzja ustalająca opłatę adiacenckąnie musi stać się ostateczna w ciągu 3 lat, lecz musi zostać wydana w tym terminie. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu l instancji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wydana została przed upływem omawianego, 3-letniego terminu. W tej sytuacji nie ma podstaw do umorzenia niniejszego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Odnosząc się natomiast do oceny operatu szacunkowego, Kolegium wskazało, iż strona nie wniosła o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego, stosownie do treści art. 157 ustawy o gospodarce (...), przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W ocenie Kolegium operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę, majątkowego J.M. jest dokumentem sporządzonym prawidłowo, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 póz. 2109, ze zm.) i obowiązującymi standardami. Rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, stosując podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Do określenia wartości przyjęte zostały wagi cech rynkowych opisane szczegółowo w operacie, za pomocą których skorygowane zostały ceny nieruchomości przyjętych do porównań. W ocenie organu odwoławczego nie było podstaw, aby rzeczoznawca majątkowy sporządzał opinię uzupełniającą do sporządzonego operatu szacunkowego, oraz aby wyjaśniał różnice pomiędzy opinią sporządzona przez siebie a wcześniej sporządzonym przez innego rzeczoznawcę operatem, do czego nie byłby w ogóle uprawniony. Nadto organ odwoławczy podkreślił, iż organ stopnia podstawowego odniósł się do zarzutów strony podnoszonych w toku postępowania administracyjnego. Wskazał, iż nie miał on obowiązku uwzględnienia zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych , w szczególności w zakresie operatu szacunkowego, skoro uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdził także, iż wysokość opłaty ustalono zgodnie z treścią § 2 uchwały Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Powyżej wskazane okoliczności, jak podkreślił organ, stanowiły podstawę orzeczenia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez M.P. decyzji organu l instancji, jako odpowiadającej prawu. M.P. wniósł skargę. Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, a także zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zakwestionował przede wszystkim ustalenia organu co do daty w jakiej stworzone zostały warunki podłączenia się do wybudowanych urządzeń infrastruktury oraz korzystania z drogi, podkreślając, iż w najgorszej dla strony sytuacji, jako początek biegu terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarcze (...) powinien być liczony od dnia [...] listopada 2005 r. kiedy dokonano końcowego odbioru technicznego wykonanej inwestycji. Podkreślił, iż nawet z treści protokołu z dnia [...] listopada 2005 r. wynika, iż już wcześniej sporządzone zostały protokoły odbioru technicznego poszczególnych urządzeń infrastruktury. Od wynikających z nich dat powinien być liczony okres przedawnienia opłaty, przewidziany art. 145 ust. 2 ustawy, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż decyzja pierwszoinstancyjna wydana została już po upływie okresu przedawnienia. Ponadto skarżący wskazał z ostrożności procesowej, iż nawet przyjmując, że początek terminu przedawnienia powinien być liczony od dnia [...] listopada 2005 r., to przed upływem tego terminu, opłata adiacencka powinna być ustalona w decyzji ostatecznej. W tym zakresie M.P. zakwestionował przyjęte przez SKO stanowisko, wynikające jedynie z orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, zgodnie z którym decyzja ustalająca opłatę adiacencka nie musi stać się ostateczna w ciągu 3 tal, lecz musi być wydana w tym terminie, przeciwstawiając mu swój pogląd, znajdujący oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przywołując w tym zakresie wyrok NSA z 28 czerwca 2006 r. sygn. akt l OSK 1023/05, skarżący wskazał także, iż organ niezasadnie nie uwzględnił wniosku z dnia [...] listopada 2008 r. o przeprowadzenie dowodów, albowiem umożliwiłoby to jednoznacznie stwierdzenie w jakiej dacie, właściciele działek mogli korzystać z drogi oraz przyłączyć się najwcześniej do urządzeń infrastruktury. W konsekwencji strona zarzuciła organowi nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Tym samym zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2, art. 78 w zw. z art. 80 kpa oraz art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko oraz argumentację wyrażoną w sprawie w zaskarżonej decyzji. W treści uzasadnienia odpowiedzi na skargę organ powołał się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt l OPS 4/09 podkreślając, iż organ l instancji nie przekroczył 3 -letniego terminu określonego przez przepis art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podtrzymał swoją ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i poczynione na jego podstawie ustalenia faktyczne w zakresie ustalenia daty stworzenia warunków, o których mowa w art. 145 ust. 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. z 2002r. Nr 153 póz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2). Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zwana dalej w skrócie p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w graniach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Skarga okazała się częściowo zasadna, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenia, w myśl art. 145 §1 pkt 1 "c" p.p.s.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie przeprowadzone zostało z uchybieniem przepisom art. 7, 77,§ 1, 80 i 107§ 1 i§ 3 k.p.a. Na mocy wskazanej powyżej decyzji z dnia [...] listopada 2008r. organ l instancji ustalił opłatę adiacencką w wysokości 97 000 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej tj. sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, sanitarnej i deszczowej oraz do korzystania z wybudowanej drogi wraz z oświetleniem. Organ orzekł również, że ustalona kwota opłaty podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty, nadto - że do skutków zwłoki lub opóźnienia stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z realizacją inwestycji polegającej na wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, tj. sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz drogi wraz z oświetleniem, wszczęte zostało postępowanie, w wyniku którego ustalono, że zaistniały ustawowe przesłanki do ustalenia stronie opłaty adiacenckiej. Powołując się na treść protokołu z dnia [...] listopada 2005r. z ostatecznego odbioru technicznego inwestycji - po usunięciu usterek, organ stwierdził, że z tą datą nastąpiło stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej) oraz do korzystania z drogi. Przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowiła własność M.P.. Dalej organ powołał się na treść operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dla wskazanej powyżej nieruchomości - działki nr [...], z którego wynika, że na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej wartość nieruchomości wzrosła o 194.000, 00 zł., co w oparciu o treść uchwały Rady Miasta Nr XXXVI/418/01 z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, skutkowało wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 97.000, 00 zł. Wniosek pełnomocnika strony o uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie ustalenia najwcześniejszej daty, w której stworzono stronie możliwość przyłączenia się do poszczególnych kanalizacji oraz do korzystania z drogi, organ uznał za bezzasadny, albowiem w jego ocenie, zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że datą tą jest [...] listopada 2005r, czyli data protokolarnego odbioru robót od wykonawcy, po usunięciu usterek. Odnośnie wniosku pełnomocnika strony o uzupełnienie materiału dowodowego o opinię rzeczoznawczy majątkowego, organ stwierdził, że wobec poprawności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, przesłanki do uwzględnienia tegoż wniosku nie zachodzą. Powyższe stanowisko organu administracji l instancji w całości podtrzymał organ odwoławczy. Analiza rozpatrywanej sprawy prowadzi do wniosku, że istota sporu sprowadza się zasadniczo do dwóch kwestii: 1) ustalenia daty w której stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz do korzystania z wybudowanej drogi, oraz 2) poprawności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 146 ustawy, określa przepis art. 144. Stosownie do treści tegoż przepisu właściciele nieruchomości, a także użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowych uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie opłat adiacenckich. Stosownie do treści art. 145 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W myśl ust. 2 wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W toku postępowania administracyjnego, jak również w skardze do Sądu Administracyjnego strona skarżąca podniosła zarzut, iż aby decyzja ustalająca opłatę adiacencką była zgodna z przytoczonym powyżej przepisem art. 145 ustawy, winna posiadać walor ostateczności, a zatem winna to być decyzja wydana przez organ drugiej instancji lub decyzja organu l instancji od której nie wniesiono odwołania, wydana w terminie trzyletnim, o którym mowa w art. 145 ust. 2. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009r, sygn. akt l OPS 4/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził cyt.: "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiuacenkiej". Skład rozpoznający niniejszą sprawę podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany we wskazanej powyżej uchwale (art. 269 p.p.s.a.). Tym samym zarzut przedawnienia wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, ze względu na niewydanie w ustawowym - trzyletnim terminie, ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, okazał się być chybionym. Jak wynika z treści przytoczonego powyżej przepisu art. 145 ust. 2 wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi. Stąd też istotne jest ustalenie daty, w której stworzone zostały warunki do podłączenia poszczególnych urządzeń oraz do korzystania z drogi. W wyroku z dnia 5 grudnia 2000 r., l SA 1712/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że od następnego dnia po dniu protokolarnego odbioru robót od wykonawcy należy liczyć termin przedawnienia, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże z punktu widzenia możliwości i zasadności ustalenia opłaty adiacenkiej istotne znaczenie ma również ustalenie, co należy rozumieć pod użytym przez ustawodawcę w przytoczonym powyżej przepisie pojęciem - " stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury oraz stworzenie warunków do korzystania z drogi". Nowela z 2007r. do ustawy dodała przepis art. 148b dotyczący sposobu ustalenia, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi w postaci określenia, że następuje to na podstawie odrębnych przepisów. Muszą to być warunki wystarczające do ustalenia opłaty. Wymogu tego art. 148 b nie formułuje wprost. Ust. 2 nakłada jednak na właściwe podmioty obowiązek udzielania informacji w sprawie ustalenia stworzenia odnośnych warunków wystarczających do ustalenia opłaty. Informacje powinny być udzielane właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 148b ust. 1 to: ustawa z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118), ustawa z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (DZ.U. z 2006r. Nr 123, poz. 856 t.j.), ustawa z 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (DZ.U. z 2006r. Nr 89 poz. 625, t.j.), ustawa z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DZ.U. z 2005r. Nr 236 poz. 2008, t.j.), ustawa z 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (DZ.U. z2004r. Nr 171, poz. 1800). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd zgodnie, z którym przez stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury należy rozumieć dokonanie odbioru końcowego robót. W wyroku z dnia 11 września 2007r. OSK 1321/06 (LEX nr 374407) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przy ustaleniu opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do po9niesienia opłaty. Może się on okazać różny w zależności od rodzaju urządzenia wpływającego na wzrost wartości nieruchomości. W przypadku budowy urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych będzie to moment nie ich wybudowania, ale możliwości podłączenia nieruchomości do nich, bez względu na to, czy właściciel z możliwości tej skorzystał, przy czym termin do wniesienia opłaty biegnie od sporządzenia protokołu końcowego robót, (również -wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2000r. ISA 273/99, Lex 57190). W rozpatrywanej sprawie organ wskazał, że Gmina zrealizowała w obrębie [...] Miasta inwestycję - budowę urządzeń infrastruktury technicznej tj. sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz drogi wraz z oświetleniem, stwarzając tym samym m. in. dla nieruchomości - oznaczonej jako działka [...], stanowiącej własność M.P., warunki do podłączenia do poszczególnych sieci i korzystania z wybudowanej drogi. Jednocześnie przyjęto, że data ostatecznego odbioru technicznego zrealizowanej inwestycji potwierdzona protokołem z [...] listopada 2005 r. jest terminem stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych sieci oraz korzystania z wybudowanej drogi. Organ odwoławczy akceptując powyższe ustalenia powołał dodatkowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, iż to właśnie dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót jest tym, od którego następuje stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba zaznaczyć, że w istocie - jak wyżej wskazano - w orzecznictwie w stanach faktycznych wielu spraw wiązano datę odbioru końcowego robót od wykonawcy z datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Nie jest to jednak reguła, która mogłaby znaleźć zastosowane we wszystkich sprawach. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że okoliczność ta musi być każdorazowo badana co do konkretnej nieruchomości. Ustalając datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń sieciowych należy pamiętać, że chodzi o rzeczywistą możliwość jej podłączenia do określonych urządzeń, a nie tylko protokolarną. Należy przyjąć, że nie tylko kompletność zrealizowanej inwestycji - co szeroko podkreśla się w orzecznictwie - ale też dopuszczenie obiektu do eksploatacji (użytkowania) powinno mieć zasadnicze znaczenie. Mimo, że data odbioru końcowego budowy będzie w tym zakresie znacząca, to jednak nie jest wykluczone, że faktyczne podłączenie nieruchomości do określonych urządzeń nastąpi przed tą datą, lub po tej dacie. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26 stycznia 2006 r., sygn. II SA/Gd 169/04; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Ol 933/08; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 marca 2008 r., sygn. II SA/Gd 586/07; wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 października 2007 r., sygn. II SA/Łd 798/07, wyroki NSA sygn. l SA 2032/00, sygn. l SA 1648/99, sygn. l OSK 408/05, sygn. II SA/Lu 409/96) Wobec powyższego nie można bez zastrzeżeń zaakceptować stanowiska organów obu instancji, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy dzień odbioru ostatecznego inwestycji ([...] listopada 2005 r.) jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury oraz do korzystania z drogi. Dla porządku wskazać trzeba, że nawet gdyby okazało się, że data protokolarnego przekazania budowy inwestorowi w niniejszej sprawie jest miarodajna, to termin trzyletni przewidziany do ustalenia opłaty zacząłby biec od dnia następnego tj. [...] listopada 2005 r. Jednak w świetle akt administracyjnych sprawy trzeba stwierdzić, że ustalenia poczynione w omawianym zakresie przez organ l i II instancji nie zostały poprzedzone wymaganymi czynnościami wyjaśniającymi. Organy orzekające w sprawie w sposób automatyczny przyjęły, że data odbioru ostatecznego - wynikająca z protokołu sporządzonego w dniu [...] listopada 2005r. -jest graniczna, od której nastąpiło stworzenie warunków determinujących ustalenie opłaty adiacenckiej. Tymczasem w protokole z ostatecznego odbioru technicznego z dnia [...] listopada 2005 r. wskazano dalsze usterki, których usunięcie miało nastąpić w terminie do [...] listopada 2005 r., a ponadto wymieniono szereg "dokumentów odbiorowych", które wykonawca powinien uzupełnić. Takie postanowienia w ramach odbioru inwestycji powinny skłonić organ administracji do ustalenia, czy charakter usterek i stwierdzone braki w dokumentacji stanowiły przeszkodę do rozpoczęcia eksploatacji obiektu, a jeżeli tak, to kiedy rzeczywiście były usunięte. Co jednak ważniejsze, organ w ogóle nie rozważył i nie ustalił, czy przedmiotowa inwestycja mogła być legalnie użytkowana, niezwłocznie po dacie odbioru ostatecznego dokonanego w dniu [...] listopada 2005 r., a tym samym czy mogły być w przewidzianych prawem procedurach realizowane podłączenia do sieci, w szczególności przez skarżącego. Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w skardze w tym przedmiocie stwierdzić trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżącego sam odbiór przez inwestora od wykonawcy wybudowanego obiektu nie kończy procesu inwestycyjno-budowlanego. Proces inwestycyjno-budowlany jest wieloetapowy, w przebiegu którego zasadniczymi elementami są decyzja o warunkach zabudowy lub lokalizacji celu publicznego, a następnie pozwolenie na budowę. Procesu tego nie kończy sama realizacja robót budowlanych, gdyż o zakończeniu budowy świadczy dopiero spełnienie przez inwestora warunków umożliwiających przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (por. Prawna regulacja procesu inwestycyjno-budowlanego. Pod red. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2009, str. 68-71). Przepisy art. 54 i 55 Prawa budowlanego określają warunki, jakie powinny być spełnione przez inwestora przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy wymagana jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie lub zawiadomienie o zakończeniu budowy. Inwestor jest tym podmiotem, który na etapie zakończenia budowy jest właściwym do formalnego zakończenia procesu inwestycyjno-budowalnego, co następuje w dacie oddania obiektu budowlanego do użytkowania, (por. Prawo budowlane. Komentarz. Pod red. prof. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 548-549, 562) Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej i ich przekazanie przez wykonawcę inwestorowi, potwierdzone protokołem technicznego odbioru końcowego czy ostatecznego (po usunięciu usterek), nie zawsze daje podstawę do przyjęcia, że stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W określonych przypadkach stworzenie warunków, o których mowa w art. 145 ust. 1 i 2 ugn, nastąpić może dopiero po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie mimo, iż inwestycja była realizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, których jednak brak w aktach administracyjnych, organy obu instancji nie sprawdziły czy treść tych decyzji, bądź stosowne regulacje Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych wymagały, aby przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu musiało być poprzedzone odpowiednią procedurą. Gdyby tak było, to wówczas rzeczywista, a zarazem legalna możliwość podłączenia przedmiotowej nieruchomości do urządzeń infrastruktury nastąpiłaby z momentem oddania obiektu do użytkowania. Zgodzić się trzeba ze skarżącym, że organy orzekające nie dokonały właściwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przede wszystkim nie przedstawiły jej w uzasadnieniu decyzji. Organy obydwu instancji arbitralnie przyjęły, iż data [...] listopada 2005r. stanowiła tę datę, w której stworzono stronie możliwość podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, tym samym od dnia następnego rozpoczął bieg 3-letni termin do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Stanowisko to wymagało szczegółowego uzasadnienia mającego wsparcie w materiale dowodowym. Należy zauważyć, że okoliczność powyższa kwestionowana była przez stronę w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w analizowanej sprawie, a materiał dowodowy nie dawał jednoznacznych podstaw za przyjęciem stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Wskazane powyżej uchybienia proceduralne sprawiły, że w sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla stwierdzenia konkretnej daty, w jakiej stworzone zostały warunki do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do wybudowanych urządzeń przesyłowych oraz do korzystania z wybudowanej drogi. Drugim kluczowym dla ustalenia opłaty adiacenckiej zagadnieniem, była sporna wielkość wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 146 ust. 1 i ust. 1a ugn ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wprowadzenie omawianej opłaty adiacenckiej niewątpliwie ma swe źródło w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest wybudowanie drogi oraz uzbrojenie terenu w urządzenia sieciowe, co pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny przy ewentualnej sprzedaży. Z przepisu art. 145 ust. 1 i art. 146 ust. 1 ugn wynika, że ustawodawca nie nałożył na organy samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji, gdy wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi wzrośnie wartość nieruchomości. Organ ustalający przedmiotową opłatę, jest zatem zobowiązany dowieść, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że w wyniku wymienionych wyżej zdarzeń nastąpił niewątpliwy wzrost wartości konkretnej nieruchomości. Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości precyzują przepisy działu IV ugn oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał wartość jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, a w konsekwencji różnicę tych wartości, stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Niewątpliwie operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa, dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Dodać również trzeba, że ocena organu w powyższym zakresie znaleźć powinna swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008r, sygn. II OSK 2012/06; wyrok NSA z 13 marca 2008r, sygn. l OSK 374/07; wyrok NSA z 25 sierpnia 1998r, sygn. IV SA 1656/96; wyrok NSA z 16 stycznia 2002r, sygn. l SA 1999/00; wyrok NSA z 5 lutego 2002r, sygn. l SA 1978/00; wyrok WSA z 7 września 2007r, sygn. II SA/Ke 345/07; wyrok WSA z 14 lutego 2007r, sygn. VIII SA/Wa 74/07; wyrok WSA z 2 października 2007r, sygn. II SA/Łd 531/07; wyrok z 8 lutego 2005r, sygn. II SA/Bk 717/04; wyrok z 19 września 2007r, sygn. II SA/GL 989/06; wyrok WSA 11 kwietnia 2008r, sygn. II SA/GL 965/07). Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wydanych rozstrzygnięć merytorycznych pozwala stwierdzić, że organy administracyjne obydwu instancji nie uchybiły w powyższym zakresie obowiązującym przepisom prawa materialnego oraz procesowego. Organ dokonał oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, ustosunkował się również do wniosku pełnomocnika strony o jego uzupełnienie, a stanowisku organu nie można zarzucić, iż jest dowolne. Analiza operatu szacunkowego dowodzi, iż został on sporządzony zgodnie ze wskazanym powyżej rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, póz. 2109 ze zm.). Niezasadny okazał się zgłaszany w toku postępowania administracyjnego zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia strony postępowania. Skarżący wywodził, iż decyzja ustalająca opłatę adiacencką winna być skierowania do poprzedniego właściciela nieruchomości, albowiem na podstawie umowy przeniesienia własności sporządzonej w formie aktu notarialnego, skarżący nabył przedmiotową nieruchomo w dniu [...] września 2005r. Powyższe stanowisko skarżącego nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa (art. 144 i 145 ustawy). W przypadku zbycia nieruchomości obowiązek uiszczenia opłaty przechodzi na nabywcę. Ponieważ opłatę adiacencką ustala się w drodze decyzji (art. 145 ust. 1 u.g.n.), to data jej wydania decyduje, kto jest stroną postępowania. Ma być nią aktualny właściciel nieruchomości (por. przykładowo wyrok WSA w Łodzi II SA /Łd 246/09). Z uwagi na przedstawione wyżej naruszenia przepisów proceduralnych, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ppsa. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w przepisach art. 200, 205 § 2 ppsa oraz § 18 ust. 1 pkt 1a w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędnym będzie usunięcie przez organ odwoławczy stwierdzonych wyżej uchybień proceduralnych, celem uzupełnienia materiału dowodowego w kierunku wskazanym w rozważaniach Sądu i wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. l