II SA/Go 659/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działającego w imieniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 roku, którą to decyzją w oparciu o art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( DZ.U z 2003r., nr 141, poz. 1365 ze zm.), w związku z art. 83 ust. 4, art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2012r., poz. 1442 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M.Z. z dnia [...] grudnia 2011 roku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek, w której została wydana decyzja ZUS nr [...] z dnia [...] września 2011 roku odmawiająca umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, odsetek oraz kosztów upomnienia za okres od lutego 201 roku do kwietnia 2011 roku w łącznej kwocie 2.609,24 złote, utrzymał w mocy decyzję nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2011 roku. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym; W dniu 5 lipca 2011 r. M.Z. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie, uzasadniając to sytuacją zdrowotną. Po rozpatrzeniu wniosku w dniu [...] września 2011 r. powyższy organ wydał decyzję nr [...] odmawiającą umorzenia należności za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne, ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy określonej w decyzji na łączną kwotę 2.609, 24 zł. M.Z. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że ze względu na sprawowanie opieki nad 91 – letnią babcią nie może podjąć zatrudnienia, a tym samym spłacić należności. Wniosek ten został złożony z uchybieniem terminu, stąd w jego treści M.Z. zawarł również wniosek o przywrócenie tego terminu. Organ dwukrotnie odmawiał uwzględnienia tego ostatniego wniosku. Decyzje w tym przedmiocie stały się przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który je uchylał ( sprawy o sygn. akt II SA/Go 121/12 i II SA/Go 824/13). Ostatecznie decyzją z dnia [...] marca 2013r. organ przywrócił skarżącemu termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działający w imieniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku M.Z. z dnia [...] grudnia 2011r. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2011r., nr [...]. W wyniku złożonej przez M.Z. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 452/13 uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2013 r. poz. 267 - określanej dalej jako k.p.a. ), gdyż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy załatwiono decyzją, w której wydaniu brał udział ten sam pracownik organu, który pierwotnie brał udział w wydaniu decyzji, choć osoba ta podlegała wyłączeniu. To zaś oznacza, że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy dotknięte jest kwalifikowaną wadą formalną, zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego. Stanowiło to zasadniczą przyczynę wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sąd podkreślił, iż wada ta uniemożliwia merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji, a zatem odniesienie się do istoty zarzutów przedstawionych w skardze. Jednocześnie jednak Sąd, uwzględniając długotrwałość prowadzonego postępowania i dla zabezpieczenia interesu strony skarżącej uznał, za konieczne wskazanie uchybień dotyczących istoty sprawy. W tym zakresie, powołując się na treść przepisów art. 28 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 28 ust. 3b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U z 2013 r. poz. 1442 określanej dalej jako u.s.u.s.) wskazał, że prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów wymaga wnikliwego rozważenia sytuacji wnioskodawcy, zarówno rodzinnej jak i majątkowej. Organ winien ustalić, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jeżeli bowiem w postępowaniu z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek organ nie ustali całkowitej nieściągalności, to musi stwierdzić, czy zobowiązany wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zapłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, m.in. z uwagi na to, że zapłata pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz z uwagi na to, że zobowiązany lub członek jego rodziny dotknięty jest przewlekłą chorobą. W konsekwencji dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym aspekcie Sąd uznał, że istotnym uchybieniem jest brak należytego udokumentowania (udowodnienia) uzasadnienia przyczyn odmowy umorzenia. Uzasadnienie decyzji nie odpowiadało warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zawiera blankietowe przywołanie przesłanek umorzenia zaległości. Dotyczy to przede wszystkim braku rozważenia ustalonych okoliczności w świetle przesłanek umorzenia należności określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 określanego dalej jako rozporządzenie MGPiPS). Sąd uznał, iż ocena przesłanek określonych w wyżej wymienionych przepisach nie została właściwie przeprowadzona i uzasadniona. Tym samym przekracza ona granice uznania administracyjnego, a w konsekwencji naruszone zostały przepisy art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] września 2011r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na przebieg postępowania administracyjnego, a także orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskiego wydane w związku ze sprawą. Ponadto przedstawił zakres przysługujących mu kompetencji, obowiązki publicznoprawne spoczywające na ZUS oraz wskazał dokumenty oraz podjęte czynności postępowania wyjaśniającego, które wziął pod uwagę ustalając w sprawie stan faktyczny. Organ wskazał, że z informacji Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej wynika, iż skarżący w 2013 roku nie posiada żadnego dochodu, nie podejmuje prac dorywczych. Mieszka wraz z niepełnosprawną babcią. M.Z. nie pracuje, jednak nie posiada statusu osoby bezrobotnej, otrzymywał bowiem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad 93 – letnią babcią A.Z. do czerwca 2013 r. Pozostaje na utrzymaniu babci. W dniu 27 września 2013 r. złożył wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, który przyznano mu decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Rozważając zasadność wniosku organ odwołując się do treści art. 28 ust. 2, 3 u.s.u.s. wskazał, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 2 oraz 4 – 5 u.s.u.s. Odnosząc się do przesłanki wskazanej w punkcie 3 wyżej wymienionego artykułu organ wskazał, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt zawieszenia działalności gospodarczej i możliwości jej wznowienia. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w postępowaniu odwoławczym wykazano, że działalność gospodarcza została przez wnioskodawcę zlikwidowana z dniem [...] października 2012 r. przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować sporną należność. W dalszej kolejności organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3 a i 3 b u.s.u.s należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Sytuacje te zostały określone w rozporządzeniu Ministra gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Przytaczając poszczególne postanowienia powyższego rozporządzenia organ stwierdził, że nie odnoszą się one do aktualnej stacji zarówno majątkowej jak i rodzinnej skarżącego. W przypadku M.Z. nie można stwierdzić, że opłacenie należności z tytułu nieopłaconych składek pozbawiłoby jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, gdyż na podstawie dostarczonych przez wnioskodawcę dokumentów i informacji oraz ustaleń własnych nie da się stwierdzić, że sytuacja finansowa i materialna rodziny uzasadnia umorzenie zaległości. Organ wskazał, że dostarczone przez wnioskodawcę dokumenty i informacje nie zasługują na wiarę, bowiem zobowiązany przedstawia nierzetelne informacje. Dalej organ zaznaczył, iż nie kwestionuje, że jednorazowa spłata zadłużenia mogłaby pozbawić zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, lecz istnieje możliwość spłaty tego zadłużenia w systemie ratalnym. W takim zaś przypadku rata wyniosłaby ok. 60 zł. Odnosząc się do przesłanek wskazanych w § 3 pkt 2 w/w rozporządzenia organ wyjaśnił, iż wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających zaistnienie w jego przypadku straty wynikłej z klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. W odniesieniu zaś do przesłanki wskazanej w pkt 3 § 3 rozporządzenia MGPiPS organ wskazał, że nie znalazł przesłanek uzasadniających umorzenie należności na tej podstawie. Przepis ten odnosi się do sytuacji, w której zobowiązany sprawuje bezpośrednią opiekę nad członkiem rodziny, zaś sposób sprawowania tej opieki uniemożliwia jednocześnie pozyskiwanie dochodów niezbędnych do podjęcia spłaty zadłużenia, a także gdy choroba dotyczy zobowiązanego i uniemożliwia mu pozyskiwanie środków na spłatę zadłużenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zobowiązany opiekuje się babcią A.Z., którą zakwalifikowano do I grupy inwalidów, potwierdzając również konieczność sprawowania nad nią opieki, jednakże na podstawie zebranych informacji nie można przyjąć, że zobowiązany musi sprawować bezpośrednią i stałą opiekę nad chorym członkiem rodziny. Potwierdza to również fakt, że zobowiązany wielokrotnie w okresie od 1994 r. do 2008 r. podejmował zatrudnienie oraz w okresie od [...] lutego 2009 r. – [...] kwietnia 2011r. prowadził działalność gospodarczą, natomiast w październiku 2010r. podjął pracę w Niemczech. Sam zobowiązany natomiast miał orzeczony lekki stopień niepełnosprawności do dnia [...] marca 2013 r. i nie przedstawił nowego orzeczenia. Organ podkreślił, że ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest dochodzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, a umorzenie tych należności, stanowiący wyraz definitywnej rezygnacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z możliwości ich wyegzekwowania, winno być stosowane na zasadach wyjątkowości. W konkluzji rozważań organ wskazał, że orzekając w przedmiotowej sprawie uwzględnił i wyważał nie tylko słuszny interes zobowiązanego do opłacenia składek, ale także interes społeczny czyli innych ubezpieczonych, którzy płacą regularnie składki i nie mogą z tego powodu ponosić konsekwencji braku zapobiegliwości i ryzyka gospodarczego innych nie płacących składek ubezpieczonych. Powyższą decyzja została ponownie zaskarżona przez M.Z. skargą, w której wniósł o umorzenie należności, powołując się na swoją sytuację rodzinną, majątkową i zdrowotną. Podkreślił, że sprawuje opiekę nad 94 letnią babcią, która wymaga całodobowej opieki, co uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia, podobnie jak jego stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 roku Wojewódzki sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w niniejszej sprawie przedwcześnie zastosował przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który jest jednocześnie płatnikiem - a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie - organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności, a dopiero w przypadku stwierdzenia, że nie występuje całkowita nieściągalność, bada sprawę pod kątem istnienia przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzenia MGPiPS. Ma to istotne znaczenie, gdyż w przypadku całkowitej nieściągalności ustawodawca nie przewidział w art. 28 u.s.u.s. żadnych dalszych przesłanek jakimi powinien kierować się organ badając wniosek o umorzenie składek pozostawiając to uznaniu organu. Co do zasady, sytuacja życiowa i rodzinna dłużnika nie ma żadnego znaczenia przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu na podstawie art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s. Natomiast w przypadku braku całkowitej nieściągalności zanim organ przejdzie na etap uznania obowiązany jest stwierdzić, iż zobowiązany do uiszczenia składek ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Organ dostrzegając przy ponownym rozpoznaniu sprawy zmianę okoliczności sprawy związaną z zaprzestaniem przez skarżącego z dniem [...] października 2012 roku prowadzenia działalności gospodarczej nie uwzględnił konsekwencji prawnych tej zmiany i nie poczynił dalszych ustaleń, które konieczne byłby dla stwierdzenia, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. pkt 3 u.s.u.s. Przepis ten stanowi, że całkowita nieściągalność zachodzi, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenie działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należność, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa. Organ nie poczynił ustaleń co do możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, zwłaszcza na podstawie art. 111 i 112 Ordynacji podatkowej. Za błędne Sąd uznał również stanowisko organu, że skarżący nie musi sprawować bezpośredniej i stałej opieki nad chorym członkiem rodziny, uniemożliwiającej mu jednocześnie pozyskiwanie dochodów niezbędnych do podjęcia spłaty zadłużenia. Stanowisko to bowiem pozostaje w sprzeczności z istotą otrzymywanego przez skarżącego świadczenia, gdyż przyznany skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje – zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2004 roku (Dz.U z 2013r., poz. 1456 ze zm.) - osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uznając, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek jest decyzją uznaniową, sąd zwrócił uwagę, iż każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonywujące i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu. Po zwrocie akt organ wezwał M.Z. do udokumentowania sytuacji rodzinnej i finansowej, w tym złożenia wypełnionego załączonego formularza, dokumentów potwierdzających posiadane zadłużenie, dokumentów dotyczących bieżących wydatków, zaświadczenia o korzystaniu z różnych form pomocy społecznej, aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wnioskodawcy, aktualnych odpisów z ksiąg wieczystych dotyczących posiadanych nieruchomości, dowodów rejestracyjnych posiadanych samochodów. Na podstawie przedłożonych przez skarżącego dokumentów organ ustalił, że skarżący jest kawalerem. Mieszka wspólnie z babcią, która jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w [...]. Dochód dwuosobowej rodziny to świadczenie emerytalne A.Z. w wysokości 1336,15 zł oraz specjalny zasiłek opiekuńczy, jaki skarżący otrzymuje z tytuł opieki nad babcią w wysokości 520 złotych. Działalność gospodarczą pod nazwą ,,Zakład [...]" skarżący zlikwidował z dniem [...] października 2012 roku. Aktualnie ponosi wydatki z tytułu miesięcznych opłat za lokal mieszkalny w którym mieszka z babcią w wysokości 300 zł miesięcznie, koszty leczenie w wysokości 20 zł miesięcznie, a inne wydatki zamykają się w kwocie 200 zł miesięcznie. Nie jest właścicielem nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 roku Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając w imieniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] września 2011 roku. W uzasadnieniu po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz aktualnej sytuacji rodzinnej i majątkowej stwierdził, że brak jest przesłanek do umorzenia należności za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek przez M.Z. za okres od lutego 2011 roku do kwietnia 2011 roku w łącznej wysokości 2.609, 24 zł. Stwierdzono, że wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W przypadku zobowiązanego zachodzi okoliczność dająca podstawę do umorzenia należności jako całkowitej nieściągalności tj. określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 z uwagi na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należność. Jednakże powołane przepisy normujące umorzenie należności z tytułu składek posługują się sformułowanie ,,może być", co oznacza, że regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ miał prawo wyboru rozstrzygnięcia. Dokonując analizy przepisów art. 28 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którymi należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia organ stwierdził, że takie składki mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powołując się na rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne organ stwierdził, że może je umorzyć jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Dokonując analizy przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia organ stwierdził, że nie ma możliwości stwierdzenia, iż została ona spełniona z uwagi na fakt przedstawiania przez M.Z. nierzetelnych informacji odnośnie wysokości jego dochodów i wydatków, a które to rozbieżności wynikają z oświadczeń złożonych w dniu 12 sierpnia 2013 roku i 9 października 2013 roku. Porównując wysokość dochodów babci skarżącego i wysokość otrzymywanego przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz po odjęciu kosztów utrzymania mieszkania , kosztów leczenia skarżącego i innych wskazanych przez niego wydatków organ stwierdził, że pozostaje obu tym osobom kwota 1232 zł. O ile kwota ta nie pozwala na jednorazową spłatę zadłużenia, to umożliwia to jego spłatę w ratach po 60 zł miesięcznie. Nie wystąpiły również przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia tj. skarżący nie poniósł straty materialnej w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującej, że opłacenie spornych należności mogłoby pozbawić skarżącego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Zakład stwierdził natomiast, że została spełniona przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, gdyż skarżący opiekuje się babcią A.Z., która została zaliczona do I grupy inwalidzkiej i wymaga stałej opieki. Natomiast M.Z. ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności. Potencjalnie zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w/w rozporządzeniu daje możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia, ale nie rodzi po stronie zakładu obowiązku jego umorzenia. Jednak stwierdzając iż zasadą jest uiszczanie składek stanowiących podstawowe źródło dochodów budżetowych, kierując się słusznym interesem obywateli, stanem finansów publicznych oraz obowiązkiem przestrzegania dyscypliny budżetowej organ uznał, że brak jest podstaw do umorzenia nieopłaconych składek. Zakład nie może akceptować zachowania płatników, którzy prowadząc działalność gospodarczą świadomie dopuścili do powstania zadłużenia poprzez swoje zaniedbanie. Nadto organ podniósł, że płacenie składek na ubezpieczenie społeczne nie jest przywilejem lecz obowiązkiem wynikającym z zapisów ustawy. Składają skargę na powyższą decyzję M.Z. wnosił o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, że nie uiścił należnych składek z tytułu ubezpieczenia społecznego w okresie luty- kwiecień 2011 roku z uwagi na chorobę oraz nie otrzymał należnego mu wynagrodzenia za pracę świadczoną w tym okresie w Niemczech. Nie ma również możliwości korzystania z emerytury babci, którą się opiekuje, albowiem jest ona przekazywana na konto jego siostry a on do tego rachunku nie ma dostępu. Aktualny stan zdrowia jego babci, która ma 94 lata uległ znacznemu pogorszeniu i uniemożliwia mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnosił o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2012 r., Nr 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Z uwagi na fakt, że Sąd już dwukrotnie rozpoznawał skargę M.Z. na decyzję utrzymujące w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 roku odmawiającą M.Z. umorzenia zaległych składek uwzględniając je za każdym razem tj. wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 roku i wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 roku, należy również przywołać treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Mając na uwadze powyższe należy przede wszystkim zauważyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim rozpoznając pierwszą skargę i uchylając zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 roku stwierdził, że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy dotknięte było kwalifikowaną wadą formalną określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a mianowicie, iż rozpoznana została przez pracownika wyłączonego od udziału w sprawie. Podkreślił również, iż wada ta uniemożliwia merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji, a zatem odniesienie się do istoty zarzutów przedstawionych w skardze. W uzasadnieniu znalazły się również uwagi dotyczące wadliwości przeprowadzonego postępowania (brak należytego udokumentowania uzasadnienia przyczyn odmowy umorzenia) oraz wadliwości sporządzonego uzasadnienia w kontekście przede wszystkim przesłanek umorzenia postępowania określonych w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. Dokonując po raz trzeci kontroli zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem art. 24 § 1 punkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej k.p.a.), którego zastosowanie w niniejszej sprawie wynika z unormowań zawartych w ustawie z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis art. 83 ust. 4 pkt 3a stanowi, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wspomniany art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazuje wyłączenie od udziału w sprawie pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten w obecnym brzmieniu dotyczy wszelkich sytuacji, gdy organ ponownie rozpatruje sprawę, w której wcześniej wydał decyzję. Przepis ten należy stosować nie tylko w przypadku rozpatrywania przez organ drugiej instancji ( nadrzędny) złożonego odwołania od decyzji, ale także w sytuacji rozpatrywania przez ten sam organ złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Jak wskazuje m.in. Z. Kmieciak ("Odwołania w postępowaniu administracyjnym", Warszawa 2011, "Instancyjność postępowania administracyjnego w świetle Konstytucji RP", PIP 5/2012) w polskim systemie prawnym (obejmującym konstytucyjną zasadę ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP) upowszechniła się koncepcja wielości odmian odwołań administracyjnych, zakładająca jedność realizowanych przez nie celów. Wskazuje na to m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, OTK 10A/2008, w którym zauważono, że z dwóch elementów utożsamianych z istotą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostki ma dwukrotne rozpatrzenie sprawy, a nie to, czy dokonują tego dwa różne organy. Myśl ta została rozwinięta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt sygn. akt KP 4/09, publ. OTK 9A/2009, w którym stwierdzono, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w pierwszej instancji decyzją naczelnego organu administracji publicznej lub decyzją samorządowego kolegium odwoławczego w sprawach należących do zadań własnych gminy jest "funkcjonalnie równoważny odwołaniu", a brak skutku dewolutywnego nie pozbawia go zatem automatycznie cech odwołania. Zrównanie formalne środków zaskarżenia decyzji, jakimi są odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy potwierdza także dokonana w grudniu 2010 r. nowelizacja art. 16 § 1 k.p.a., który od 11 kwietnia 2011 r. stanowi, że nie tylko decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, ale także te, od których nie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. W sprawach podlegających załatwieniu według reżimu k.p.a. tryb gwarantujący stronie postępowania zakwestionowanie rozstrzygnięcia zapadłego w wyniku rozpoznania sprawy po raz pierwszy (w pierwszej instancji) regulują przepisy o postępowaniu uruchamianym w następstwie wniesienia odpowiednio odwołania oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Każdy z wymienionych trybów służy realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, od której art. 15 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków. Samo niewywoływanie skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia i powierzenie jej ponownie temu samemu organowi, nie pozbawia zatem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest bowiem jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które nie podważają prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. (W. Dawidowicz "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989, s. 45). W każdym postępowaniu, w którym stronie przysługuje prawo zawnioskowania o ponowne rozpatrzenie sprawy ma zatem zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 punkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 punkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 oraz przywołane tam wyroki NSA: z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08, z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 213/06, z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 472/07, z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1525/10 oraz powołana tam uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. I OPS 13/09, a także wyrok z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 106/10, z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 36/10). Instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc - dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Wskazać w tym miejscu także warto (m.in. za wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 92/11), że ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w ramach realizacji zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. Współuczestnictwo tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego dowodzą w niniejszej sprawie podpisy tej samej osoby figurujące na obu orzeczeniach), stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wydanie decyzji przez pracownika, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 tej ustawy stanowi przesłankę wznowienia postępowania Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji ze względu na omówione wyżej kryterium proceduralne Sąd stwierdził, że zarówno stanowiąca przedmiot skargi decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2011 roku, jak i utrzymana nią w mocy decyzja tego samego organu z dnia [...] lipca 2014 roku wydana z upoważnienia Prezesa została podpisana przez tę samą osobę, tj. Zastępcę Dyrektor Oddziału ZUS J.K. Okoliczność ta oznacza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zakazu ustanowionego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem zaistniała przesłanka jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przystępując do ponownego rozpoznania wniosku M.Z. o ponowne rozpoznanie sprawy a objętej decyzją z dnia [...] września 2011 roku organ w pierwszej kolejności winien mieć na uwadze treść art. 24 pkt 5 k.p.a. i wyznaczyć takiego pracownika do rozpatrzenia wniosku , który nie brał udziału w wydaniu wskazanej decyzji. Nadto organ nadal zgodnie z treścią art.153 p.p.s.a jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku sądu z dnia 12 lutego 2014 roku. Rozpatrują ponownie wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy jest bowiem związany zgodnie z art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w poprzednim orzeczeniu sądu. Ze względu na charakter rozstrzygnięcia Sąd nie orzekał o jego wykonalności. Nie rozstrzygał także o kosztach postępowania, gdyż jest ono wolne od opłat sądowych. Obecny na rozprawie skarżący oświadczył, że nie poniósł żądnych kosztów związanych ze stawiennictwem na rozprawę.