II SA/Go 696/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2003 r., nr V/32/2003 w sprawie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 30 stycznia 2003r. Rada Miejska, na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity z 2002 roku Dz.U. Nr 147, poz.1231 ze zmianami), podjęła uchwałę nr V/32/2003 w sprawie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży. Pismem z dnia [...] lipca 2016r. ([...]) Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę między innymi na powyższą uchwałę zarzucając istotne naruszenie prawa m.in. przepisów: – § 121 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), poprzez zaniechanie powołania w podstawie prawnej uchwały przepisów art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w związku z podjęciem przez radę gminy aktu prawnego mającego charakter prawa miejscowego w formie uchwały na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, – § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez brak sporządzenia uzasadnienia uchwały przez organ stanowiący gminy. W oparciu o powyższe zarzuty i wskazane w nich naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za bezzasadną wskazując, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie podaje się, że brak wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazanie niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej nie skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały. Jednocześnie Rada poinformowała, że uzasadnienie do uchwały zostało przedstawione w formie ustnej na posiedzeniu organu administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2003r. Skarga została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. 2016. 177 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., a skarga prokuratora nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U.2016.487), zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, a ponadto rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W ocenie Sądu trafnie skarżący Prokurator zarzucił, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powinny posiadać uzasadnienie. Uzasadniając ten wymóg skarżący odwołał się do § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadniania aktów prawa miejscowego nie tylko ze względu na § 131 w zw. z § 143 powołanego rozporządzenia, ale też dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. W orzecznictwie podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215, wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX nr 597395). W demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa należy do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych i właśnie dlatego sądy te mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003r., II SA/Kr 251/03, LEX nr 453765, G. Wierciński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz, Oficyna 2009, t. 1 do § 131 r.w.t.p. ). Szczególnie doniosłe znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczonej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego , stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające sądowi ocenę jej legalności. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności ( por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, LEX nr 992885). Należy zatem przyjąć, że brak sporządzenia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma takiej możliwości oceny motywów działania organu, albowiem nie wynikają one z samej treści uchwały. Podnoszony natomiast w odpowiedzi na skargę argument, iż uzasadnienie uchwały było przedstawione w formie ustnej, jest całkowicie gołosłowny, skoro z protokołu z obrad sesji Rady z dnia 30 stycznia 2003r. nie wynika by jakiekolwiek uzasadnienie projektu uchwały było na posiedzeniu rady przedstawione. Nie wiadomo zatem jakimi motywami kierowała się rada przy podejmowaniu skarżonej uchwały, określając liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a także obecnie nie ma możliwości poznania uzasadnienia aktu poddanego ocenie, co uniemożliwia kontrolę jego legalności. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Prokuratora, iż podanie niepełnej podstawy prawnej tj. zaniechanie powołania w podstawie prawnej uchwały przepisów art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, może stanowić podstawę do stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z tego powodu. Jedynie bowiem istotne naruszenia prawa, skutkują nieważnością uchwały, a zalicza się do tego naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. Z. Kmieciak. Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną. Samorząd Terytorialny, nr 6 z 1994 r.; wyrok 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. , sygn. akt OSA 1/99; wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 843/12, wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13 ). Mając na uwadze powyższe, a więc wydanie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa z powodu braku jej uzasadnienia, należało uwzględnić skargę Prokuratora i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.