II SA/Go 713/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącej Wyższej Szkoły [...] kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r. Zarząd Województwa – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym na Lata 2007-2013 przyjął ogłoszenie o konkursie zamkniętym Nr [...] w ramach Priorytetu IV Rozwój i modernizacja infrastruktury społecznej, Działania 4.2 Rozwój i modernizacja infrastruktury edukacyjnej, Poddziałania 4.2.1 Rozwój i modernizacja regionalnej infrastruktury edukacyjnej, kategorii interwencji Funduszy Strukturalnych: 75 – Infrastruktura Systemu Oświaty, a także przyjęła regulamin konkursu. Przewidywał on procentowy pułap punktów koniecznych do zdobycia podczas oceny strategiczno-horyzontalnej, kwalifikujący projekty z zakresu regionalnej infrastruktury edukacyjnej do dalszego etapu postępowania konkursowego (tj. oceny merytoryczno-technicznej) na poziomie 80%, tj. 52 punkty. Uchwała została podjęta na podstawie art. 41 ust.1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (DZ.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.) oraz art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 ze zm.) Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Zarząd Województwa zmienił Uchwałę Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. poprzez obniżenie procentowego pułapu punktów koniecznych do zdobycia podczas oceny strategiczno-horyzontalnej, kwalifikującego projekty z zakresu regionalnej infrastruktury edukacyjnej do dalszego etapu postępowania konkursowego, tj. oceny merytoryczno-technicznej, z 80% (tj. 52 punktów) do 70% (tj. 45, 5 punkta) maksymalnej możliwej do uzyskania punktacji. W ramach powyższego konkursu Wyższa Szkoła [...] złożyła dnia [...] marca 2014 r. wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Przebudowa istniejącego budynku na potrzeby dydaktyczne WS przy ul. [...]". Wnioskowi nadano numer [...]. 2. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Zarząd Województwa poinformował wnioskodawcę o negatywnym wyniku powyższego wniosku wskazując, że podczas oceny strategiczno-horyzontalnej projekt objęty wnioskiem uzyskał 43,5 pkt na 65 możliwych, podczas gdy zgodnie z regulaminem konkursu warunkiem zakwalifikowania do etapu oceny merytoryczno-technicznej było uzyskanie przez projekt 70% maksymalnej punktacji, czyli 45,5 pkt. Dnia [...] lipca 2014 r. Wyższa Szkoła [...] złożyła protest, zarzucając nieprawidłową ocenę projektu. Zdaniem strony w trakcie przeprowadzania oceny przez ekspertów został popełniony błąd, który miał wpływ na negatywny wynik oceny. W efekcie oceny strategiczno-horyzontalnej kryteriów wyboru projektu przez ekspertów nastąpiło zaniżenie ocen kryterium strategicznego "korzyści społeczno-ekonomiczne wynikające z realizacji projektu" i kryterium specyficznego "Wpływ projektu na zwiększenie dostępności świadczonych usług" oraz negatywna ocena kryterium " Wpływ na poszerzenie oferty edukacyjnej". 3. Pismem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Zarząd Województwa poinformował Wyższą Szkołę [...] o negatywnym rozpatrzeniu wniesionego protestu. W uzasadnieniu informacji organ stwierdził, że dokonana przez ekspertów ocena i uzasadnienie w karcie oceny odnosi się do aspektów będących przedmiotem analizy w przedmiotowym kryterium, tj. korzyści ekonomicznych, wpływu na poziom kształcenia, oddziaływania na rynek i sytuację gospodarczą regionu, odzwierciedlenia potrzeb regionalnego rynku pracy, a także korzyści społecznych, w tym nowoutworzonych miejsc pracy. Skala przyznanej przez jednego z ekspertów punktacji oraz jej uzasadnienie nie odbiega w rażący sposób od oceny drugiego eksperta. W opinii oceniającego projekt nie spełnia wszystkich wymogów kryterium w sposób wyczerpujący, co dało podstawę do obniżenia punktacji. Zdaniem instytucji zarządzającej stanowisko wnioskodawcy wyrażone w proteście nie daje podstawy, aby podważyć prawidłowość przeprowadzonej oceny. Ocena w ramach tego kryterium została dokonana zgodnie z kryteriami KM RPO przyjętymi uchwałą nr [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny na lata 2007-2013 z dnia [...] czerwca 2013 r. Odpowiadając na zarzuty dotyczące kryterium "Wpływ projektu na zwiększenie dostępności świadczonych usług, za które można było uzyskać od 0 do 2 pkt organ stwierdził, że zgodnie z przyjętym przez KM RPO powyższą uchwałą z [...] czerwca 2013 r. kryterium, punktacja przyznawana jest następująco: 1 pkt za ułatwienia komunikacyjne dla uczniów, dostosowanie obiektu do potrzeb osób niepełnosprawnych oraz 1 pkt. za podjęcie współpracy z sektorem MSP w zakresie badań i innowacji (punkty należy sumować). W dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawca zadeklarował jedynie, iż współpraca z sektorem przedsiębiorstw i wojskiem realizowana będzie zadaniowo i dotyczyć ma przygotowania uczniów do pracy w wymienionych sektorach, bez konieczności szkolenie i wdrażania praktycznego. Wnioskodawca wskazał, że zastosowanie innowacyjnego, dualnego systemu kształcenia, umożliwiającego zdobycie umiejętności praktycznych jeszcze przed rozpoczęciem pracy pozwoli zredukować koszty związane z etapem praktycznego wdrażania do pełnienia obowiązków służbowych. Jednakże ocenie podlega podjęcie współpracy z sektorem MSP, a nie potencjalna możliwość nawiązania kooperacji. Ponadto współpraca powinna dotyczyć badań i innowacji. W związku z tym, iż wnioskodawca nie podjął współpracy z sektorem MŚP w zakresie badań i innowacji, oceniający nie mieli podstaw do przyznania punktacji. Wobec powyższego ocena w ramach tego kryterium została dokonana zgodnie z kryteriami KM RPO. Odpowiadając na zarzuty dotyczące kryterium "wpływu na poszerzenie oferty edukacyjnej", w ramach którego, nie uwzględniając wagi, można było uzyskać od 0 do 3 pkt, organ stwierdził, że zgodnie z przyjętym przez KM RPO kryterium, punktacja przyznawana jest następująco: 2 pkt za otwarcie nowego kierunku/wydziału, który odpowiada zapotrzebowaniu regionalnego rynku pracy oraz 1 pkt za uczestnictwo w projekcie naukowo-badawczym (punkty należy sumować). W wyniku realizacji projektu zakupione zostanie wyposażenie dydaktyczne w celu otwarcia nowego kierunku oraz dostosowany budynek do potrzeb uczelni. Nowy kierunek, jakim jest logistyka zgodnie z analizą WUP z grudnia 2013 r. oraz Regionalną Strategią Innowacji nie jest kierunkiem deficytowym, ani szczególnie istotnym z punktu widzenia rozwoju regionu. W ramach realizacji inwestycji nie przewiduje się również uczestnictwa w projekcie naukowo-badawczym, wobec tego eksperci nie mogli przyznać punktacji w przedmiotowym kryterium. Stanowisko Wnioskodawcy, nie znajduje potwierdzenia w dokumentach odnoszących się do specyfiki regionu, tj., analizie WUP czy RSI, gdzie kierunek logistyka nie jest wymieniony jako deficytowy. Zapotrzebowanie na określone zawody jest procesem dynamicznym i charakteryzuje się zmiennością, jednakże Ranking zawodów deficytowych – nadwyżkowych w województwie przygotowywany przez Wojewódzki Urząd Pracy jest dokumentem aktualizowanym corocznie, a ocena projektu oparta była o ranking opracowany w grudniu 2013 r., co oznacza, że zawiera informacje bieżące. Ma to pomóc w określaniu odpowiednich kierunków kształcenia i szkolenia, będących odpowiedzią na zapotrzebowanie regionalnego rynku pracy. Ponieważ zawód logistyk nie został wskazany w w/w zapotrzebowaniu, a także nie został wskazany w Regionalnej Strategii Innowacji nie ma podstaw, aby uznać iż Eksperci popełnili błąd w przeprowadzonej ocenie. Równoważny dokument do analizy WUP powinien odnosić się do zawodów deficytowych w regionie, dlatego też ranking Forbesa na najlepszy zawód 2013 r., nie stanowi podstawy do przyznania punktacji, gdyż nie wskazuje deficytowego zawodu w regionie. W związku z powyższym ocena w ramach tego kryterium została dokonana zgodnie z kryteriami KM RPO. 4. Na powyższą informację, wyrażoną w piśmie Zarządu Województwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Wyższa Szkoła [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej informacji zarzuciła naruszenie: art. 7, 77§ 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego; art. 26 ust. 1 pkt 1, i art 26 ust. 2 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; c) art. 60 lit. a Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 r., s. 25), poprzez: - dowolność postępowania w interpretacji zapisów karty oceny projektu, w tym: kryteriów wyboru przez eksperta oceniającego, - dokonanie pobieżnej oceny argumentów podnoszonych przez skarżącą w proteście oraz lakoniczne ustosunkowanie się do nich, co skutkuje brakiem merytoryczności w postępowaniu odwoławczym, - brak w rozstrzygnięciu protestu przez Instytucję Zarządzającą – Zarząd Województwa wyczerpującego i merytorycznego uzasadnienia ocen dokonanych przez ekspertów oceniających, - dobranie kryteriów wyboru projektów, przyjęte uchwalą nr [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny na lata 2007-2013 z dnia [...] czerwca 2013 roku oraz Regulamin konkursu Regionalny Program Operacyjny na lata 2007-2013 (Konkurs zamknięty nr [...]) które są nieprecyzyjne oraz za bardzo rozbudowane, co prowadzi do swobody w interpretacji zapisów karty oceny przez eksperta oceniającego oraz wnioskodawcę. - nieprecyzyjne, niespójne i sprzeczne w treściach dokumenty, na podstawie których przeprowadzana jest ocena wniosków o dofinansowanie sprawiają , iż oceniający wnioski dowolnie interpretują zasady oceny danego kryterium, zaś sama ocena wniosku charakteryzuje się uznaniowością. - pominięcie treści wniosku przez ekspertów oceniających i IZ RPO podczas oceny zgodności z kryteriami wyboru projektów. d) błędy w ustaleniach faktycznych. Na tych podstawach wniosła o stwierdzenie, że ocena protestu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenie przez Zarząd Województwa, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę strona podniosła, że w zaskarżonej informacji o negatywnym rozpatrzeniu protestu Instytucja Zarządzająca – Zarząd Województwa ograniczyła się w głównej mierze do stwierdzenia, że ocena ekspertów w zakresie oprotestowanej oceny została dokonana zgodnie z kryteriami KM RPO przyjętymi Uchwałą nr [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny na lata 2007-2013 z dnia [...] czerwca 2013 r. Instytucja Zarządzająca nie wyjaśniła przy tym i nie uzasadniła, dlaczego poszczególne zarzuty podniesione w proteście uznano za niezasadne, co skutkowało oddaleniem protestu i brakiem poddania wniosku ponownej ocenie. Organ pobieżnie zapoznał się z zarzutami podniesionymi w proteście i ustosunkował się do nich w sposób lakoniczny. Stanowi to naruszenie zasad wynikających z art. 26 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 5. Zgodnie z art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej dotyczącej oceny projektu podlega kontroli sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera jednak szczególne rozwiązania dotyczące sposobu rozstrzygnięcia sądu administracyjnego (art. 30c ust. 3 i 5), a także wskazuje (w art. 30e), że zaskarżona do sądu administracyjnego informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej jest traktowana jako akt niebędący decyzją lub postanowieniem administracyjnym lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przy czym wyłączone jest stosowanie art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 oraz 152 p.p.s.a. Tak ukształtowany zakres kognicji sądu administracyjnego wskazuje, że rozpatrujący sprawę Sąd kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej informacji o negatywnym wyniku rozpatrzenia protestu nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z założeniami zawartymi w art. 1 i art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, określa ona zasady prowadzenia polityki rozwoju w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Jak określa to art. 4 tej ustawy rozwój ten ma być realizowany z wykorzystaniem środków publicznych, przy czym są to środki pochodzące z budżetu państwa, z Unii Europejskiej lub z innych źródeł zagranicznych (art. 3a). Ustawa zawiera uregulowania mające na celu usprawnienie i przyspieszenie rozdziału środków przeznaczonych na współfinansowanie rozwoju. Chodzi m.in. o przepisy upoważniające instytucje zarządzające programami operacyjnymi do określenia systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), a następnie ogłoszenia i przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia projektów do dofinansowania (art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). 6. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju instytucja zarządzająca lub pośrednicząca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Tak określone cele ustawowe mogą być prawidłowo zrealizowane, gdy ocena zgłoszonego projektu będzie wnikliwym badaniem wniosku z punktu widzenia spełniania wymogów ustawowych. A zatem przeprowadzona przez instytucję ocena projektu będzie mogła być uznana za zgodną z prawem, gdy będzie ona zgodna z ustalonymi na podstawie ustawy zasadami systemu realizacji programu operacyjnego oraz treścią informacji o konkursie. W świetle art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. Natomiast, w myśl ust. 2 powołanego wyżej artykułu, system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Na tym tle kształtuje się zasadniczy problem prawny niniejszego sporu, dotyczący trybu warunków rozstrzygania protestu, a zatem ponownej oceny projektu. 7. Rozważając zasadność skargi w tym aspekcie należy mieć na względzie, że w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidziano wymóg równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Ustawa wprowadza też wymóg zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów o dofinansowanie, co gwarantować ma udział ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę (art. 31 ust. 1), jak również wymóg co najmniej jednego środka odwoławczego w postępowaniu o dofinansowanie projektu (art. 30b ust. 2). Jeśli chodzi o regulaminowe zasady i procedury obowiązujących podmioty uczestniczące w realizacji danego programu operacyjnego, w rozumieniu przepisu art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, którego częścią jest procedura odwoławcza, pojawiły się wątpliwości, czy stanowią one źródło prawa. System realizacji programu nie jest bowiem wymieniony w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w przepisach art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie pochodzi również od organu, który ma konstytucyjne upoważnienie dla wydania powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto, system realizacji programu nie jest publikowany w sposób powszechnie przyjęty dla publikacji aktów normatywnych. 8. Jednakże regulacja konkursowa przewidująca ustanawianie wiążących dla jego uczestników reguł ma wyraźne umocowanie w ustawie i co do zasady spełnia kryteria wymagane dla źródeł prawa. Ma ona bowiem charakter generalny i jest skierowana do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Może być zatem traktowana jako źródło prawa, wiążące zawartymi w nim normami organ, który je wydał oraz podmiot, który zgłosił do konkursu wniosek o dofinansowanie danego projektu. Za takim wnioskiem przemawia również argument, że ocena projektów podlegających dofinansowaniu ze środków publicznych na podstawie kryteriów zawartych we wspomnianym systemie realizacji programu, dokonywana przez instytucję zarządzającą, podlega kontroli sądu administracyjnego (art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Należy jednak zaznaczyć, że przepisy systemu realizacji programu nie mają charakteru prawa powszechnie obowiązującego i nie wiążą sądu administracyjnego (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Powyższe wnioski znajdują również oparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., P 1/11, (OTK-A 2011/10/115), którym to Trybunał orzekł o niezgodności z art. 87 Konstytucji - art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, - art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze oraz ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, - art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Obalenie domniemania konstytucyjności, we wskazanym wyżej zakresie przepisów art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przy uwzględnieniu, że w ich miejsce ustawodawca wprowadził treściowo takie same rozwiązania (art. 13a, art. 17 ust. 1a) aktualizuje pogląd, że zasady kształtowania procedury odwoławczej mogą należeć wyłącznie do aktów prawa powszechnie obowiązującego. 9. Przechodząc do oceny zgodności z prawem działania organu w zakresie sposobu uzasadnienia informacji o negatywnej ocenie projektu, należy na wstępie wskazać, że regulaminy konkursu są dokładnie znane stronie przystępującej do konkursu, gdyż decydując się na wystąpienie z wnioskiem o dofinansowanie projektu ma ona obowiązek zapoznać się z zasadami, według których to dofinansowanie będzie przyznawane. Częścią systemu realizacji są kryteria ustanawiane dla danego programu operacyjnego ustanawiane uchwałą Komitetu Monitorującego (art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W przedmiotowym konkursie kryteria wyboru projektów zostały ustalone w uchwale z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Zostały one opublikowane na stronie internetowej instytucji zarządzającej z godnie z wymogami art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Kryteria, które kwestionuje strona skarżąca były jej znane w momencie przystąpienia do konkursu. Zatem należy przyjąć, że je akceptowała. Co do ich merytorycznej treści – ocenianej pod względem legalności – opis kryteriów nie zawiera postanowień niezgodnych z prawem lub kolidujących z zasadami prawa polityki rozwoju, w szczególności zasadą równości, zasadą bezstronności, zasadą przejrzystości. Z tych względów zarzuty stawiane doborowi i treści kryteriów należy uznać za niezasadne. Inna kwestią jest natomiast prawidłowa wykładnia tych kryteriów, o czym mowa będzie w punkcie 10 uzasadnienia. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest procedurą autonomiczną, w której – w odniesieniu do procedury konkursowej - przewidziano wyłączenie zastosowania przepisów kodeksowych (art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). 8. W ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidziano co najmniej jeden środek odwoławczy w postępowaniu o dofinansowanie projektu (art. 30b ust. 2). Choć ustawodawca nie wypowiedział się lub wypowiedział w sposób niepełny co do charakteru zakresu tego środka nie może być wątpliwości, że powinien on spełniać wymagania przewidziane art. 78 Konstytucji RP, według którego każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Zgodnie z wzorcem konstytucyjnym prawo do odwołania, rozumiane jako prawo domagania się weryfikacji zaskarżonego aktu lub czynności, polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Takie też rozumienie celów i zakresu protestu podkreśla judykatura wskazując, że niezależnie od uregulowań konkretnej procedury odwoławczej, powinna ona zapewnić co najmniej dwukrotne rozpatrzenie sprawy (dwukrotną merytoryczna ocenę projektu). Stanowi to bowiem istotną gwarancję obiektywnego i bezstronnego załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z 23 czerwca 2010, II GSK 659/10 oraz 14 stycznia 2011r., II GSK 1466/10, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). W kontekście powołanych standardów należy również stwierdzić, że to instytucja zarządzająca udziela pomocy, o czym stanowi art. 21 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, oraz – jak stanowi jej art. 26 ust. 1 pkt 4 – to ta instytucja dokonuje wyboru projektu do dofinansowana w ramach programu operacyjnego, i to na niej – zgodnie z art. 26 ust. 2 – spoczywa obowiązek (a ściślej, powinność) przy dokonywaniu tego wyboru uwzględniania zasady równego dostępu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Merytoryczna kwalifikacja zawsze powinna odpowiadać zasadom rzetelnej i bezstronnej oceny projektów, niezależnie od tego, czy jest ona dokonywana przez pracowników urzędu, czy też przez ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Wskazać przy tym należy, że choć informacja o negatywnej ocenie projektu nie jest decyzją administracyjną i również ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie określa niezbędnych treści uzasadniania oceny projektu to przyjmuje się, że uzasadnienie informacji o wynikach oceny powinno zawierać taką treść, aby umożliwić stronie wniesienie umotywowanego środka odwoławczego od tej oceny. Zgodnie z poglądem wyrażonym tych wyrokach strona powinna wiedzieć dokładnie, dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Uzasadnienie powinno być zrozumiale dla strony i wyraźnie wskazywać przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem (por. wyroki NSA z 9 lipca 2013 r., II GSK 1114/13; 13 lipca 2013 r., II GSK 1112/13; 3 lipca 2013 r., II GSK 1051/13; 6 czerwca 2014 r., II GSK 846/13; 6 czerwca 2014 r.; II GSK 845/13, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). 9. W tym zakresie standardy wymagane dla rzetelnej procedury odwoławczej nie zostały zrealizowane. Otóż instytucja zarządzająca rozpoznając protest powieliła stanowisko ekspertów przedstawione w kartach ocen projektu sporządzonych na pierwszym etapie oceny strategiczno-horyzontalnej zakończonej negatywną informacją o wyniku oceny projektu z dnia [...] lipca 2014 r., odnosząc się przy tym wyłącznie do zarzutów postawionych w proteście. Takie postępowanie, co do zasady, należy uznać za nieprawidłowe. Po pierwsze zadaniem instytucji rozpoznającej protest jest ponowne rozpoznanie protestu w granicach sprawy czyli oceny projektu, nie zaś w granicach protestu. Za takim stanowiskiem przemawiają następujące argumenty: 1) protest jest jedynym i wyłącznym środkiem zaskarżenia oceny projektu (wniosku) w postępowaniu konkursowym. Zgodnie z art. 78 zdanie drugie Konstytucji uregulowanie danego środka prawnego i trybu zaskarżania pozostawiono ustawodawcy. Przyjmuje się jednak, że środek taki musi być dostępny, zatem jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Środek ten musi być efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany. Podobną gwarancję proceduralną statuuje art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w którym wyrażono jedną z fundamentalnych zasad sprawiedliwości proceduralnej, mianowicie prawo do skutecznego środka odwoławczego; 2) wprawdzie protest ma charakter sformalizowany co istotnie odróżnia go od odwołania z kodeksu postępowania administracyjnego, ale ustawa nie zawiera przepisów ograniczających zakres postępowania protestowego. Przy założeniu, że protest jest jedynym środkiem odwoławczym wprowadzenie takiego limitu (pomijając wątpliwości natury konstytucyjnej) musi być wyraźne, w szczególności dlatego, że konstrukcja zarzutów przewidziana w art. 30b ust. 6 pkt 4 i 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest wadliwa pod względem logicznym (zakresowym), zastrzeżenia budzi zwłaszcza wymóg "wskazania wszystkich zarzutów o charakterze proceduralnym". Nadto taki rygoryzm dozwolony jest przy środkach odwoławczych o charakterze nadzwyczajnym skorelowanych z instytucją "przymusu adwokackiego); 3) przewidziane w art. 30b ust. 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju sposoby merytorycznego rozstrzygnięcia protestu wskazują, że kontrola ma charakter reformatoryjny, nie zaś kasatoryjny; 4) przyjęcie ograniczonego charakteru protestu godziłoby w realizację celów ewaluacji wskazanych w art. 47 i 60 rozporządzenia ogólnego (1083/2006); 5) za pełnym charakterem protestu przemawia również wzgląd na granice i przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Jeśli bowiem kontrola sądowa przewidziana w ustawie dotyczy "oceny projektu", nie zaś rozstrzygnięcia organu odwoławczego (por. art. 30c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 30c ust. pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.), to przyjmując stanowisko organu zakres kontroli sądowej byłby bowiem szerszy od zakresu kontroli organu odwoławczego. Były on jednak iluzoryczny, gdyż w ograniczonym pod względem możliwości prowadzenia postępowania dowodowego modelu kontroli sądowej, ograniczenie zakresu i granic protestu prowadziłoby w konsekwencji do nadmiernego luzu decyzyjnego instytucji rozdzielających środki pomocowe. Wprowadzanie zaś ograniczeń zakresu lub granic środka zaskarżenia (protestu) w systemie realizacji, ze względów podanych wyżej należy uznać za niezgodne z prawem. W aspekcie gwarancji wynikających z art. 2 i 78 Konstytucji oraz art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, mając również na względzie wady konstrukcyjne wymogów określonych w art. 30b ust. 6 pkt 4 i 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju należy uznać, że właściwa instytucja nie jest związana zarzutami protestu. 10. Jeśli zaś chodzi o realizację funkcji organu odwoławczego należy wskazać, że rozpoznająca protest instytucja zarządzająca ograniczyła się do powtórzenia treści ocen eksperckich i nie podjęła merytorycznej dyskusji z zarzutami protestu. Wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu informacji o negatywnym rozpoznaniu protestu są polemiką pozorną bowiem zarzuty skarżącego zwalczane są tymi samymi argumentami, które znajdują się na kartach ocen ekspertów. Uchybieniem art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest dokonana przez instytucję zarządzającą ocena projektu, ograniczająca się jedynie do zsumowania liczby punktów przyznanych przez ekspertów, różniących się w ocenie spełnienia przez oceniany projekt poszczególnych kryteriów przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego, bez podjęcia ze strony organu działań zmierzających do rzetelnego ustalenia tych okoliczności faktycznych, mających istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 27 września 2012 r., II GSK 1286/12, LEX nr 1244529). Słusznie również uznaje się za niedopuszczalne dokonanie oceny projektu polegające na odesłaniu w całości do kart oceny ekspertów (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2012 r., V SA/Wa 52/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 lutego 2012 r., II Sa/Ke 817/11). Należy przy tym podkreślić, że beneficjent szczegółowo odniósł się w proteście do poszczególnych kryteriów i przyznawanej przez ekspertów punktacji. Nie przesądzając trafności postawionych tej ocenie zarzutów należy wskazać, że trafnie skarżący zarzuca, że w postępowaniu protestowym nie odniesiono się do przewidzianego we wniosku o dofinasowanie dualnego systemu kształcenia ocenianego w ramach kryterium "korzyści społeczno-ekonomiczne wynikające z realizacji projektu". Również w zakresie dotyczącym tego kryterium instytucja zarządzająca nie podjęła merytorycznej polemiki z zarzutem dotyczącym współpracy z sektorem MŚP. Nie zostały również rozważone różnice w zakresie punktacji ekspertów wskazywane w proteście. Odnosząc się do kryterium specyficznego: dostosowanie oferty kształcenia adekwatnie do tendencji na rynku pracy przez wprowadzenie nowego kierunku kształcenia zgodnego z zapotrzebowaniem na rynku pracy w regionie w kryteriach priorytetu wprowadzony jest zapis, że punktowane będzie wprowadzenie kierunku ujętego w dokumentach strategicznych województwa. Oznacza to, że chodzi o wszystkie dokumenty strategiczne regionu (województwa) nie za zaś tylko Strategię Innowacji. Instytucja powołuje się dodatkowo wyłącznie na dane Wojewódzkiego Urzędu Pracy. Jeśli chodzi zaś o ocenę zapotrzebowania na kierunek (zawód) logistyka w Strategii Innowacji (SI; dostępnej na stronie internetowej [...]) zostały wymienione kierunki pedagogika, ekonomia i administracja, nauki społeczne i nauki humanistyczne jako cieszące się największym zainteresowaniem studentów. Na s. 81 SI mowa jest o tym, że "przygotowanie do prowadzenia działalności w obszarze wsparcia działalności innowacyjnej jest realizowane w ramach takich grup kierunków, jak m.in.: ekonomia i administracja, nauki społeczne, nauki humanistyczne, ochrona i bezpieczeństwo, usługi dla ludności i in, przy czym zamieszczone poniżej w formie wykresu dane dotyczą nowych miejsc pracy w gospodarce polskiej w latach lat 2001-2010. Z treści SI nie da się zatem jednoznacznie wywieść wniosku, że logistyka jest albo nie jest kierunkiem preferowanym w regionie ze względu na innowacyjność rozumianą jako zapotrzebowanie na lokalnym (wojewódzkim) rynku pracy. Trafnie skarżący zawraca uwagę, że wskazane w SI zwroty "ekonomia i administracja, nauki społeczne, nauki humanistyczne", nie można wprost utożsamiać z kierunkami studiów, gdyż stanowią one obszary kształcenia, w ramach których funkcjonują poszczególne kierunki w tym logistyka (por. rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 listopada 2011 r. w sprawie Krajowych Ram Kwalifikacji dla Szkolnictwa Wyższego, Dz.U. nr 253 poz. 1520 ze zm. oraz rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 8 sierpnia 2011 r. w sprawie obszarów wiedzy, dziedzin nauki i sztuki oraz dyscyplin naukowych i artystycznych, Dz.U nr 179, poz. 1065, ze zm.). Stąd też ocena w tym zakresie, sprowadzająca się poszukiwania w treści strategii nazwy tego kierunku była z założenia błędna i powierzchowna tym bardziej, że kierunek logistyka ma charakter interdyscyplinarny. Niewątpliwie ocena stopnia spełnienia tego kryterium przez beneficjenta wymagała pogłębionej analizy, także prawnej i odwołania do innych niż powołane danych. Także analiza treści kryterium specyficznego nr 2 "wpływ projektu na zwiększenie dostępności do świadczonych usług" nie wskazuje, że chodzi wyłącznie o podjętą (czyli realizowaną z MŚP współpracę). Kryterium (poddziałanie 4.2.1 załącznika do uchwały nr [...]) sformułowane jest bowiem następująco: "podjęcie współpracy z sektorem MŚP w zakresie badań i innowacji". Już wykładnia językowa wskazuje, że opisując kryterium użyto formy niedokonanej czasownika, co oznacza, że rozumienie podawane przez stronę skarżącą jest również uprawnione. Organ musi mieć przy tym na względzie, że warunki konkursu muszą być równe i przejrzyste dla wszystkich oferentów. Jeśli zatem treść tego kryterium budziła wątpliwości i nie była jednoznaczna to należało ją uściślić przed konkursem nie zaś intepretować brzmienie tekstu na niekorzyść beneficjenta. 11. Wskazując na powyższe należy uznać, że ocena wniosku (projektu) została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Podzielając zapatrywania judykatury i doktryny wskazać należy, że sąd wskazuje na naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy to jest oceny projektu (w zakresie wykładni treści kryteriów specyficznych nr 2 i 3) oraz prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik oceny projektu (uchybienia w zakresie dokonania ustaleń koniecznych do oceny stopnia realizacji kryterium strategicznego oraz kryteriów specyficznych). Z tych względów na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju orzeczono jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.