II SA/Go 718/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kamila Karwatowicz Sędzia WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi Zakładu K.J. sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. W dniu [...] lipca 2024 r. w [...] na drodze krajowej nr [...] poddano kontroli drogowej zespół pojazdów składający się z samochodu ciężarowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] i przyczepy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował W.S. W chwili zatrzymania do kontroli kierujący wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy z Polski do Czech w imieniu przedsiębiorcy G.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: P. z siedzibą w [...] przy ul. [...]. Kierujący przewoził ładunek rur i złączek preizolowanych. Nadawcą powyższego towaru był przedsiębiorca Z. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] przy ul. [...] (dalej jako: strona, skarżąca, spółka). Kierujący nie okazał do kontroli licencji wspólnotowej uprawniającej przewoźnika do wykonania opisanego przewozu drogowego. Przebieg i ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole nr [...] z [...] lipca 2024 r. W związku z powyższym pismem z [...] września 2024 r. [...] Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego WITD (dalej jako organ I instancji lub WITD) zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w zakresie naruszenia ujawnionego w protokole kontroli, tj. naruszenia określonego w lp. 1.14 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1539; dalej jako u.t.d.). Odpowiadając na to pismo strona w piśmie z dnia [...] września 2024 r. wyjaśniła, że nie zleciła skontrolowanego przewozu drogowego, a jedynie dokonała nadania do przewozu towar przewożony skontrolowanym zespołem pojazdów. WITD decyzją z [...] grudnia 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 2, 3, art. 92a ust. 11 u.t.d. i art. 55a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 1262; dalej jako: u.p.p.) nałożył na Z. sp. z o. o. z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenie polegające na zleceniu przewozu drogowego podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju wykonywanego przewozu, tj. naruszenie określone w lp. 1.14 załącznika nr 3 do u.t.d. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zdaniem spółki organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie tylko na dokumencie CMR, w którym spółka widnieje jako nadawca towaru przewożonego skontrolowanym zespołem pojazdów. W ocenie strony pojęcie nadawcy nie jest tożsame z pojęciem zlecającego przewóz, bowiem nadawca jedynie dokonuje wydania towaru i jego załadunku, a zlecający przewóz zleca wykonanie przewozu drogowego i opłaca jego wykonanie. Spółka wskazała również, że nie zlecała skontrolowanego przewozu drogowego, a jedynie była nadawcą towaru przewożonego skontrolowanym zespołem pojazdów. Zatem w jej ocenie organ I instancji naruszył art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), ponieważ nie ustalił, kto dokonał zlecenia skontrolowanego przewozu drogowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako organ II instancji, organ odwoławczy, GITD) decyzją z [...] października 2025 r. nr [...]powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22 lit. e), art. 87 ust. 1 i art. 92a ust. 1 i 3 oraz 7 pkt 1 i ust. 11 pkt. 2 i 4 u.t.d., art. 1 ust. 1 i art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 72, z poźn. zm.; dalej jako rozporządzenie nr 1072/2009), art. 55a ust. 1 i 2 u.p. oraz lp. 1.14 załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu GITD w pierwszej kolejności przytoczył treść powyżej powołanych przepisów i wyjaśnił, że w sprawie kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. Przepisy art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określają natomiast w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia wskazane w załączniku nr 3 do u.t.d. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto GITD wskazał, iż zastosowania w sprawie nie znajdą również art. 189e i art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały bowiem uregulowane odrębnie przez u.t.d. w art. 92c ust. 1 pkt 1. Zaakcentował przy tym, że reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że powołany przepis art. 55a ust. 1 u.p.p. określa czynności, których wykonanie jest sankcjonowane karami określonymi w u.t.d. Jedną z takich czynności jest zakaz określania warunków drogowego przewozu przesyłki towarowej, których realizacja mogłaby spowodować naruszenie przepisów określających warunki wykonywania przewozów drogowych, przepisów określających warunki pracy kierowców, przepisów ruchu drogowego lub przepisów o drogach publicznych. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 6a u.t.d. przewóz drogowy oznacza transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem (WE) nr 561/2006". Natomiast według art. 4 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 "przewóz drogowy" oznacza każdą podroż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy. Dalej organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dniu kontroli kierujący W.S. wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy z Polski do Czech. W chwili zatrzymania do kontroli kierujący przewoził ładunek rur i złączek preizolowanych. Przewóz ten wykonywał zespołem pojazdów składającym się z samochodu ciężarowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] i przyczepy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Opisany przewóz drogowy kierujący wykonywał w imieniu przedsiębiorcy G.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: P. z siedzibą w [...] przy ul. [...]. Natomiast nadawcą powyższego ładunku była skarżąca spółka. Wykonywanie opisanego przewozu bez żadnych wątpliwości potwierdzają protokół kontroli, protokół przesłuchania kierującego i dokument przewozowy CMR oraz dokument WZ nr [...]. Organ II instancji zauważył, że w dokumencie CMR strona jest wpisana jako nadawca powyższego ładunku przewożonego w dniu kontroli, a G.B. jest wpisany jako przewoźnik. Opisany przewóz wymieniony przewoźnik wykonywał bez dokumentu uprawniającego do wykonania tego przewozu. Kierujący nie okazał żadnego dokumentu uprawniającego do wykonania tego przewozu. Takim dokumentem powinna być licencja wspólnotowa dotycząca międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy. GITD dodał, że jak wynika z wpisów zamieszczonych w rejestrze KREPTD, G.B. nie posiada licencji wspólnotowej. Taką licencję posiadał do [...] marca 2023 r. Zatem skontrolowany przewóz drogowy był wykonywany bez wymaganej licencji wspólnotowej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy. Ponadto GITD wskazał, że na nadawcy ciąży obowiązek przygotowania przewozu towaru w sposób, który umożliwi wykonanie przewozu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Takie obowiązki wynikają z powołanego przepisu u.p.p. Niesprawdzenie posiadania przez przewoźnika uprawnień wymaganych do wykonania danego przewozu drogowego i zlecenie takiemu przewoźnikowi wykonanie przewozu drogowego może spowodować naruszenie przepisów określających warunki wykonywania przewozów drogowych. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie, bowiem przewoźnik jedynie poprosił kierowcę o wykonanie przewozu, nie wyposażając go w żadne dokumenty wymagane do wykonania opisanego przewozu drogowego. Natomiast w przedsiębiorstwie strony kierujący otrzymał tylko dokument CMR i fakturę. Okoliczności te potwierdza zeznanie kierującego złożone podczas kontroli drogowej. W ocenie organu, strona była nie tylko załadowcą ładunku rur i złączek preizolowanych przewożonych w dniu kontroli, ale także ich nadawcą, co jednoznacznie wynika z dokumentu CMR wystawionego przez stronę oraz dokumentu WZ nr [...] znajdujących się w aktach sprawy. Zatem to ona ponosi odpowiedzialność za wykonanie skontrolowanego przewozu drogowego. Tym samym to strona powinna była dopilnować sprawdzenia uprawnień przewoźnika i dopilnować właściwego zorganizowania skontrolowanego przewozu drogowego. Strona poprzez zaniechanie tych działań nie dopełniła ciążących na niej obowiązków. Strona wiedziała lub powinna była wiedzieć, że zlecona przez nią usługa wiąże się z popełnieniem naruszenia, jeżeli przewoźnik nie będzie posiadał wymaganych uprawnień do wykonania tego zlecenia. Tym samym została spełniona przesłanka z art. 92a ust. 11 u.t.d. stanowiąca podstawę odpowiedzialności strony. Uwzględniając powyższe, zdaniem GITD, słusznie organ I instancji nałożył na spółkę karę pieniężną za opisane naruszenie z uwzględnieniem treści art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt 1 i ust. 11 pkt 2 i 4 u.t.d. oraz lp. 1.14 załącznika nr 3 do tej ustawy, tj. karę w wysokości 10.000 zł. Ponadto podkreślił, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie narusza przepisów postępowania administracyjnego. Pismem z [...] września 2024 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu i poinformował stronę o treści art. 10 § 1 k.p.a. dotyczącej prawa strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tego prawa strona skorzystała składając wyjaśnienia w toku postępowania przed organem I instancji w piśmie z [...] września 2024 r. Natomiast pismem z [...] listopada 2024 r. organ I instancji poinformował stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i ponownie poinformował ją o przysługujących jej prawach, w tym o prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów. Zatem strona miała zapewnione prawo do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji zbadał również wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji oparł na prawidłowo zebranym materiale dowodowym i zgodnie z art. 80 k.p.a. dokonał oceny zebranego materiału dowodowego oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zatem zarzuty naruszenia przepisów procedury organ II instancji uznał za niezasadne. Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony zawartych w odwołaniu, GITD wskazał, że odpowiedzialność określona w przepisie 1.14 załącznika nr 3 do u.t.d. dotyczy wykonania zlecenia, a nie przekazania zlecenia. W sprawie wykonaniem zlecenia przewozu ładunku rur i złączek preizolowanych zajmowała się skarżąca spółka. To ona dokonała wydania tego towaru i jego załadunku na skontrolowany zespół pojazdów. Także strona wystawiła dokument przewozowy, tj. dokument CMR, w którym dokładnie określiła strony umowy przewozu powyższego ładunku, tj. nadawcę i odbiorcę wymienionego towaru oraz jego przewoźnika. Dokument wydania towaru WZ nr [...] także wystawił pracownik strony Z-ca Kierownika ds. magazynu wyrobów gotowych i materiałów inż. F.B. Zatem wszystkie czynności dotyczące wykonania zlecenia przewozu powyższego towaru wykonała strona, bowiem była nie tylko nadawcą towaru, ale także jego załadowcą. Tym samym to ona zleciła wykonanie skontrolowanego przewozu drogowego. Natomiast przedsiębiorca T. s.r.o. nie mógł zlecić wykonania przewozu drogowego wyżej wymienionego towaru. Podmiot ten był odbiorcą towaru i mógł zorganizować transport towaru, ale zlecić wykonania przewozu tego towaru nie mógł, skoro nie dysponował tym towarem. Zlecenia wykonania przewozu towaru mógł dokonać podmiot, który towarem dysponował, czyli skarżąca spółka. Zatem strona powinna była sprawdzić, czy przewoźnik posiada wymagane uprawnienia do wykonania tego przewozu. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały również okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 u.t.d., w myśl którego nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (pkt 1) lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ (pkt 2). Powołany przepis pozwala na uniknięcie odpowiedzialności wówczas, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący czynności związane z tym przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. Jednak przesłanki wskazane w tym przepisie nie odnoszą się do zwykłego zachowania podmiotu wykonującego czynności związane z wykonywanym przewozem drogowym, lecz do sytuacji wyjątkowych, których ten podmiot przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć, np. będących rezultatem siły wyższej, bądź działań osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać. Uwolnienie się od odpowiedzialności za popełnione naruszenie jest możliwe tylko po wykazaniu przez podmiot wykonujący czynności związane z przewozem drogowym braku wpływu na powstanie naruszenia. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przepis z art. 92c ma charakter wyjątkowy, odnoszący się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Zebrany materiał dowodowy nie zawiera dowodów wskazujących na istnienie okoliczności wyłączających odpowiedzialność skarżącej spółki. W odwołaniu strona także nie wskazała dowodów mogących potwierdzić istnienie takich okoliczności. Zatem brak jest podstaw do zastosowania powołanego przepisu. Skargę na powyższą decyzję złożyła do WSA w Gorzowie Wlkp. spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając: - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego przez uznanie, że zapis na dokumencie CMR świadczy o tożsamości nadawcy z osobą zlecającego przewóz. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że podstawą do nałożenia kary pieniężnej było ustalenie, iż strona skarżąca zleciła transport podmiotowi nieposiadającemu licencji na wykonywania transportu drogowego rzeczy. Konstatacji tej organ dokonał na podstawie zapisu na dokumencie przewozowym, w którym skarżąca spółka widnieje jako nadawca towaru. W ocenie organu było to tożsame ze zleceniem wykonywania usługi transportowej. Zdaniem spółki wnioskowanie to jest obarczone szeregiem błędów. Mianowicie zgodnie z lp. 1.14 załącznika nr 3 do u.t.d. karze pieniężnej podlega "Zlecenie przewozu drogowego podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju wykonywanego przewozu". Jak z powyższego wynika, karze podlega zlecenie, czyli zawarcie umowy zlecenia pomiędzy zlecającym a zleceniobiorcą. Zdaniem spółki, organ w żaden sposób nie wykazał, iż skarżąca zawarła jakąkolwiek umowę, dokonał jedynie pewnej ekwilibrystyki prawnej, próbując utożsamić nadawcę wskazanego w dokumencie przewozowym z osobą zawierająca umowę. Jest to błędne z kilku powodów, po pierwsze organ powołuje się na przepisy u.p.p., a w tym wypadku mamy do czynienia z przewozem międzynarodowym, zatem organ powinien dokonać analizy na gruncie konwencji CMR. Po drugie powinien ustalić faktyczne strony umowy przewozu. Dokument CMR jest jedynie potwierdzeniem wydania towaru, a nie umową przewozu samą w sobie, albowiem nie zawiera istotnych elementów umowy, choćby ceny usługi. Ponadto – w ocenie skarżącej – organ prowadzący postępowanie dopuścił się naruszenia szeregu przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, art. 77 k.p.a. przez niezebranie materiału dowodowego w sprawie, organ powinien zwrócić się z urzędu do odbiorcy towaru o wyjaśnienia czego nie uczynił, art. 80 k.p.a. przez konstatację że materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje na to, iż to skarżąca zleciła wykonanie przewozu drogowego. W odpowiedzi na skargę GTID wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przeprowadzonej pod względem legalności była w niniejszej sprawie decyzja GITD utrzymująca w mocy decyzję WITD z [...] grudnia 2024 r. nakładającą na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenie polegające na zleceniu przewozu drogowego podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju wykonywanego przewozu. Podstawę materialną powyższych decyzji stanowiły przepisy u.t.d. Zgodnie z art. 92a tej ustawy podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie (ust. 1); suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych (ust. 3); wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9, 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy (ust. 7); przepisy ust. 1, ust. 5 pkt 5, ust. 7 pkt 1 i ust. 9 stosuje się do podmiotów wykonujących czynności związane z przewozem drogowym, w szczególności do: 1) spedytora, 2) nadawcy, 3) odbiorcy, 4) podmiotu wykonującego czynności ładunkowe, 5) organizatora wycieczki, 6) organizatora transportu, 7) operatora publicznego transportu zbiorowego, 8) podwykonawcy - jeżeli wiedzieli oni lub, w świetle wszystkich istotnych okoliczności, powinni byli wiedzieć, że zlecone przez nich usługi transportowe wiążą się z powstaniem naruszenia (ust. 11). Niesporne było w kontrolowanej sprawie, iż w dniu [...] lipca 2024 r. wykonywany był przewóz międzynarodowy z Polski do Czech przez G.B., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: P. z siedzibą w [...], który nie tylko nie okazał, ale również nie posiadał licencji wspólnotowej, co stanowiło naruszenie rozporządzenia nr 1072/2009. Powyższe rozporządzenie ma zastosowanie do międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy w przejazdach na terytorium Wspólnoty (art. 1 ust. 1), a wykonywanie takich przewozów wymaga posiadania licencji wspólnotowej (art. 3). Obowiązek posiadania licencji wspólnotowej jest obowiązkiem w rozumieniu u.t.d. stosownie do art. 4 pkt 22 lit. e) u.t.d., a kierowca pojazdu samochodowego wykonując transport drogowy jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji (art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Ponadto stosownie do art. 55a u.p.p. zabrania się nadawcy określania warunków drogowego przewozu przesyłki towarowej, których realizacja mogłaby spowodować naruszenie przepisów określających warunki wykonywania przewozów drogowych, przepisów określających warunki pracy kierowców, przepisów ruchu drogowego lub przepisów o drogach publicznych (ust. 1 pkt 3); przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio do spedytora, odbiorcy, organizatora transportu lub innego podmiotu zlecającego przewóz (ust. 2). Obowiązki i warunki przewozu określone w u.p.p. stanowią również obowiązki i warunki przewozu w rozumieniu u.t.d. w myśl art. 4 pkt 22 lit. j tej ustawy. Zlecenie przewozu drogowego podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju wykonywanego przewozu w myśl l.p. 1.14 załącznika nr 3 sankcjonowane jest karą w wysokości 10000 zł. Istota sporu sprowadzała się w kontrolowanej sprawie do tego, czy można przypisać skarżącej spółce odpowiedzialność za powyższe naruszenie jako podmiotowej wymienionemu w art. 92a ust. 11 pkt 2 i 4 u.t.d. i wymierzyć w związku z tym karę wynikającą z lp. 1.14 załącznika nr 3 do u.t.d. Jak wskazuje się w literaturze, "na organach administracji prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek wykazania, że na podmiot wykonujący czynności związane z przewozem może zostać nałożona kara pieniężna, zatem prowadzone postępowanie administracyjne musi zmierzać do ustalenia czy podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstałe naruszenia. Niezbędne jest wykazanie związku między stwierdzonym naruszeniem a zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego, ale nie jego winy (por. P. Daniel, Odpowiedzialność administracyjna, s. 42). Poczynione ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji" (por. A. Piszcz /w/ M. Etel, U.t.d. Komentarz., Legalis 2020, tezy do art. 92a). W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie sprostały temu zadaniu. Zebrały wystarczający materiał dowodowy pozwalający na przypisanie skarżącej spółce odpowiedzialności na podstawie powołanych powyżej przepisów. Słusznie uznały, iż materiał dowodowy w postaci protokołu kontroli z [...] sierpnia 2024 r., list przewozowy CMR z dnia [...] lipca 2024 r. oraz dokument WZ z tej samej daty jednoznacznie wskazują, że skarżąca jest nadawcą i podmiotem, który wykonywał czynności załadunkowe w rozumieniu art. 92a ust. 11 pkt 2 i 3 u.t.d. Zwrócić należy przede wszystkim uwagę, że zakwestionowany przewóz był przewozem międzynarodowym, do którego ma zastosowanie Konwencja o umowie międzynarodowego przewozu drogowego (CMR) sporządzona w Genewie dnia 19 maja 1956 r. (Dz. U. z 1962 r., nr 49 poz. 238, ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 Konwencji CMR, niniejszą Konwencję stosuje się do wszelkiej umowy o zarobkowy przewóz drogowy towarów pojazdami, niezależnie od miejsca zamieszkania i przynależności państwowej stron, jeżeli miejsce przyjęcia przesyłki do przewozu i miejsca przewidziane dla jej dostawy, stosownie do ich oznaczenia w umowie, znajdują się w dwóch różnych krajach, z których przynajmniej jeden jest krajem umawiającym się. W myśl art. 4 Konwencji, dowodem zawarcia umowy przewozu jest list przewozowy. Brak, nieprawidłowość lub utrata listu przewozowego nie wpływa na istnienie ani na ważność umowy przewozu, która mimo to podlega przepisom niniejszej Konwencji. Stosownie do art. 5 ust. 1 Konwencji, list przewozowy wystawia się w trzech oryginalnych egzemplarzach, podpisanych przez nadawcę i przez przewoźnika, przy czym podpisy te mogą być wydrukowane lub też zastąpione przez stemple nadawcy i przewoźnika, jeżeli pozwala na to ustawodawstwo kraju, w którym wystawiono list przewozowy. Pierwszy egzemplarz wręcza się nadawcy, drugi towarzyszy przesyłce, a trzeci zatrzymuje przewoźnik. Przepis art. 6 Konwencji wymienia dane, które powinny być zawarte w liście przewozowym. Z kolei art. 9 określa jego funkcję dowodową stanowiąc, że w braku przeciwnego dowodu list przewozowy stanowi dowód zawarcia umowy, warunków umowy oraz przyjęcia towaru przez przewoźnika (ust. 1). W braku uzasadnionych zastrzeżeń przewoźnika, wpisanych do listu przewozowego, istnieje domniemanie, że towar i jego opakowanie były widocznie w dobrym stanie w chwili przyjęcia przez przewoźnika i że ilość sztuk, jak również ich cechy i numery były zgodne z oświadczeniami w liście przewozowym (ust. 2). Na uwagę zasługuje również treść art. 12 Konwencji, zgodnie z którym nadawca ma prawo rozporządzać towarem, a w szczególności zażądać od przewoźnika wstrzymania przewozu, zmiany miejsca przewidzianego dla wydania towaru albo też wydania go odbiorcy innemu niż wskazany w liście przewozowym (ust. 1); to prawo wygasa z chwilą, kiedy drugi egzemplarz listu przewozowego został wydany odbiorcy lub kiedy ten ostatni skorzystał z prawa przewidzianego w artykule 13 ust. 1; od tej chwili przewoźnik powinien stosować się do zleceń odbiorcy (ust. 2); prawo do rozporządzania towarem należy jednak do odbiorcy już od chwili wystawienia listu przewozowego, jeśli nadawca uczynił o tym wzmiankę w liście przewozowym (ust. 3). W świetle powołanych przepisów istotne znaczenie w tym względzie należy przypisać treści dokumentu CMR z dnia [...] lipca 2024 r. W rubrykach nr 1 i nr 22 jako nadawca towaru widnieje skarżąca. Doniosły charakter listu przewozowego (CMR) co do określenia stron umowy przewozu wynika z cytowanych wyżej postanowień Konwencji CMR. Jedną z podstawowych funkcji, jakie spełnia list przewozowy CMR, jest funkcja dowodowa, jednak osiąga ona swój pełny walor tylko "w braku przeciwnego dowodu" (por. np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., II GSK 1589/18, wyrok WSA w Białymstoku z 22 stycznia 2025 r, II SA/Bk/24). Ujęcie w nim skarżącej spółki jako nadawcy rodzi domniemanie, że była ona stroną umowy przewozu. Skarżąca wystawiła i podpisała się pod dokumentem CMR, który potwierdza, że przewóz miał miejsce do odbiorcy w Czechach, a przewoźnikiem była P., nadawcą a zarazem zlecającym była skarżąca spółka. Na liście przewozowym brak jest wzmianki, że zlecającym jest inny podmiot. Odzwierciedleniem stosunku umownego łączącego przewoźnika z nadawcą (umowy przewozu) jest list przewozowy CMR. Brak zastrzeżenia w liście przewozowym, że zlecenia przewozu dokonał inny podmiot, jak również brak przedstawienia innych dowodów np. umowy przewozu zawartej przez inny podmiot zlecający niż nadawca, prowadzi do domniemania, iż zlecającym przewóz jest nadawca. Poza tym w liście przewozowym wystawionym przez skarżącą brak jest wzmianki przyznającej odbiorcy towaru uprawnienie, o którym mowa w art. 12 ust. 3 Konwencji CMR, prawo do rozporządzania towarem już od chwili wystawienia listu przewozowego Twierdzenia skarżącej, jakoby zlecenia przewozu dokonywał odbiorca z Czech są całkowicie gołosłowne i w żaden sposób nie zostały udowodnione, a nawet uprawdopodobnione. Podkreślić należy, iż obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2011 r., II GSK 273/10; z 10 grudnia 2010r., II OSK 1677/10). W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśniania okoliczności faktycznych, strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji, gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., I SA/Ka 1605/96). Przyjmuje się również, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08, wyrok NSA z 9 października 2025 r., II GSK 931/22). W świetle powyższych wywodów przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nie miały obowiązku poszukiwania dowodów, które stanowiłyby de facto kontrdowód co do własnych, wcześniejszych ustaleń, wynikających z materiału dowodowego dotychczas niewadliwie zebranego. Reasumując, w wobec braku dowodów stojących w opozycji do dokumentu CMR, organ zasadnie przyjął, że dokument ten stanowił dowód zawarcia umowy przewozu przez nadawcę towaru i przez przewoźnika. Skarżąca miała zaś wiedzę, że zlecony przez nią przewóz odbywa się w ramach UE i nie zweryfikowała, czy przewoźnik posiada odpowiednie uprawnienia. Warto też podkreślić, że zgodnie z art. 55a ust. 1 pkt 4 u.p.p. zabrania się nadawcy umieszczania w liście przewozowym i innych dokumentach danych i informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. Uznać zatem należy, że jeśli list przewozowy nie odzwierciedlał rzeczywistości, to zarówno związane z tym ryzyko, jak i odpowiedzialność obciążały skarżącą. Zdaniem Sądu, stan faktyczny został prawidłowo wyjaśniony uwzględniając zasady określone w art. 7 i art 77 § 1 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy, w tym protokół kontroli oraz dokument wydania (WZ) i CMR, zostały ocenione w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 § 1 k.p.a.), której wyniki znalazły się w motywach skarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wyjaśnił przekonująco, że spółka zleciła usługi transportowe, była nadawcą, jak również podmiotem wykonującym czynności ładunkowe w rozumieniu art. 92a ust. 11 pkt 2 i 4 u.t.d. oraz wiedziała lub w świetle wszystkich istotnych okoliczności powinna była wiedzieć, że te usługi wiążą się z powstaniem naruszenia (zlecenie przewozu drogowego podmiotowi nieposiadającemu licencji wspólnotowej). Rzeczą skarżącej jako nadawcy (oraz podmiotu wykonującego czynności ładunkowe) było sprawdzenie czy przewoźnik wyposażył kierowcę w stosowne zezwolenia. Strona jednak tego nie uczyniła, zatem ponosi odpowiedzialność za przypisane w decyzji naruszenie. Trafnie również organy uznały, że nie zachodzą w sprawie podstawy do umorzenia postępowania, określone w art. 92c ust. 1 u.t.d. W myśl tego przepisu nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Regulacja zawarta w art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i dotyczy sytuacji ponadprzeciętnych, odbiegających od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący czynności przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć (por. wyroki NSA z 20 lipca 2016 r., II GSK 399/15 i 16 czerwca 2016 r., II GSK 133/15). Na takie okoliczności skarżąca się nie powoływała. Niewątpliwie w kontrolowanej sprawie nie upłynął dwuletni okres od dnia ujawnienia naruszenia, jeśli się porówna datę protokołu z kontroli ([...] lipca 2024 r. r.) i datę wydania ostatecznej decyzji ([...] października 2025 r.). Ponadto za stwierdzone naruszenia na skarżącą nie została nałożona kara przez inny uprawniony organ, w tym zagraniczny. Prawidłowo organy w kontrolowanej sprawy pominęły przepisy działu IVa k.p.a. Administracyjne kary pieniężne określone w załączniku nr 3 do u.t.d. zostały ustalone w sposób sztywny. Oznacza to, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany i w razie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ - co do zasady - zobowiązany jest do nałożenia kary pieniężnej i wymierzenia jej w wysokości określonej w załączniku do u.t.d., a suma kar nie może podczas jednej kontroli drogowej przekroczyć 12 000 zł. Natomiast odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d. (por. wyrok NSA z 3 listopada 2022 r.,II GSK 880/19). Przy czym ten pierwszy przepis jako odnoszący się do naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto kara pieniężna z art. 92a u.t.d. nie może być miarkowana przez organy ją nakładające (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 16 maja 2018 r., II SA/Rz 371/18, wyrok WSA w Krakowie z 8 listopada 2021 r., III SA/Kr 830/21, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 lipca 2023 r., II SA/Go 274/23, M. Etel, A. Piszcz /red./, U.t.d. Komentarz, Warszawa 2020, tezy do art. 92a - pkt V.1). W rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się również określone art. 189a § 2 k.p.a. przesłanki zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a. Stosowanie art. 92c u.t.d. w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2w związku z art. 189f k.p.a. Uwzględniając normę kolizyjną wynikającą z art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. należało również uznać, że nie miały zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a. w zakresie przedawnienia wymierzenia kary, skoro kwestia ta została uregulowana w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 28 września 2021 r., II GSK 717/21 i II GSK 248/21, z 20 lutego 2024 r., II GSK, 1397/23, z 28 maja 2024 r., II GSK 2133/23). Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143) – oddalił skargę.