II SA/Go 74/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwo na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...]. Dnia 25 czerwca 2015 r. (pierwotna data wpływu do organu), a następnie 14 lipca 2015 r. (ponowna data wpływu do organu) Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo wystąpiło do Starosty ze zgłoszeniem zmian do ewidencji gruntów i budynków mających polegać na zmianie sposobu użytkowania z użytku leśnego "Ls" na grunt zurbanizowany - teren przemysłowy "Ba" części działki ( o pow. 0,07 ha ) o numerze [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo. Do wniosku dołączony został wykaz zmian ewidencyjnych ze wskazaniem jako stanu nowego oznaczenia części działki nr [...] o pow. 0,07 ha jako Ba, operat geodezyjny oraz potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia decyzji nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2014 r., podjęta na podstawie art. 5,11 i 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ), zezwalająca P S.A. na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej, stanowiącego cześć działki ewid. nr [...], gruntu leśnego przeznaczonego na cele nierolnicze i nieleśne o pow. 0,0720 ha, stanowiącego własność Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa, obręb leśny [...], oddział 222h. Po nadesłaniu, na wezwanie organu przez wnioskodawcę dokumentu w postaci wypisu z planu urządzania lasu - opisu taksacyjnego działki nr [...] położonej w [...], pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Starosta zawiadomił Nadleśnictwo, że we wszczętym na wniosek z dnia [...] lipca 2015 r. postępowaniu administracyjnym w sprawie zmiany sposobu użytkowania gruntu na działce nr [...] Nadleśnictwo ma status strony i poinformował o uprawnieniach wynikających z treści art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: Kpa) oraz o terminie załatwienia sprawy. Decyzją datowaną na [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Starosta, powołując się na art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm., dalej jako: Pgik), § 44 pkt 2, § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) oraz art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity z 2014 r., poz. 1153 ze zm.) odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie sposobu użytkowania z użytku leśnnego "Ls" na grunty zurbanizowane - tereny przemysłowe "Ba" w części opisanej wyżej działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo. W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że w związku z przyjęciem do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wykonanego przez uprawnionego geodetę opracowania geodezyjno-kartograficznego pod nr [...] zawierającego wykaz zmian danych ewidencyjnych, stwierdzono z urzędu potrzebę zaktualizowania zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany sposobu użytkowania wskazanej wyżej działki nr [...] z użytku leśnego "Ls" na grunty zurbanizowane - tereny przemysłowe "Ba". Z przyjętej dokumentacji wynika, że wykonano inwentaryzację przepławki dla ryb na istniejącym stopniu wodnym [...]. Załączona dokumentacja obejmuje wykaz zmian danych ewidencyjnych, z którego wynika, że na działce nr [...] powstał nowy grunt zurbanizowany o powierzchni 0,07 ha. Wprowadzenie danych ewidencyjnych związanych m.in. z wyłączeniem z produkcji leśnej następuje na podstawie aktualizacji operatu ewidencyjnego. Starosta stwierdził, iż analizując wniosek i dostępną dokumentację ocenił, że dokonanie zmiany użytku "Ls" zgodnie z zasadą określania takiego sposobu użytkowania wskazaną w załączniku nr 6 ust. 1 rozporządzenia powinno nastąpić zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, stosownie do którego w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczących granic i powierzchni lasu. Wskazany przepis ogranicza kierunek zmian sposobu użytkowania jedynie do określonego zapisami ww. planów. Złożony na żądanie organu wypis z planu urządzenia lasu - opis taksacyjny dla wykazania zmiany sposobu użytkowania części działki nie potwierdził innego sposobu użytkowania niż las na działce nr [...] w powierzchni 3,43 ha. Decyzja doręczona została wnioskodawcy 24 września 2015 r. W odwołaniu złożonym przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo wyrażono przypuszczenie, że odmowa wprowadzenia zamian we wnioskowanym zakresie z powołaniem się przez organ I instancji na przepis art. 20 ust. 2 ustawy o lasach i stwierdzeniem, że zmiana w ewidencji gruntów i budynków winna być poprzedzona zmianą obowiązującego w Nadleśnictwie planu urządzenia lasu, jest wynikiem uwzględnienia orzecznictwa sądów administracyjnych. W dalszej kolejności wskazano na stan faktyczny sprawy i podano, że [...] kwietnia 2014. r. została zawarta pomiędzy Nadleśnictwem a P S.A. na czas nieokreślony umowa dzierżawy gruntu o powierzchni 720 m2, stanowiącego część działki nr [...], będącej lasem "Ls", położonej w gminie [...], z przeznaczeniem na wybudowanie przepławki dla ryb na rzece [...] i jej późniejszej eksploatacji. Dnia [...] sierpnia 2014 r. P SA uzyskała od Starosty pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego oraz na szczególne korzystanie z wód do celów energetycznych - tzn. wykonanie przepławki dla ryb. Decyzją z [...] sierpnia 2014r., Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wydał na podstawie art. 5, art. 11 oraz art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zezwolił P SA na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego przeznaczonego na cele nierolnicze i nieleśne o powierzchni 0,0720 ha, oznaczonego jako część działki nr [...], z przeznaczeniem na budowę przepławki dla ryb na istniejącym stopniu wodnym [...] jako inwestycji celu publicznego. Z kolei decyzją z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę omawianej przepławki dla ryb. W protokole z dnia [...] lipca 2015r. Starostwo Powiatowe negatywnie zaopiniowało materiały przygotowane przez inwestora po zakończeniu budowy przepławki, do przekazania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stwierdzając, że zmiany użytku "Ls" na inny nie związany z produkcją leśną w bazie EGiB na obszarach będących własnością Skarbu Państwa mogą być wprowadzone wyłącznie w zgodzie z planem urządzania lasu, w którym nie jest przewidziane wyłączenie z produkcji leśnej działki nr [...]. Dnia [...] lipca 2015. r. sporządzony został protokół pomiędzy wykonawcą przepławki a Nadleśnictwem potwierdzający wykonanie tego urządzenia wodnego oraz potwierdzający uporządkowanie terenu na działce nr [...]. 13 lipca 2015 r. Nadleśnictwo otrzymało od inwestora informację o problemach w Starostwie Powiatowym w sprawie gruntów wyłączonych z produkcji leśnej i zakwestionowaniu mapy powykonawczej zrealizowanej przepławki. Wskazano, iż w takiej sytuacji - wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r.- Nadleśnictwo wystąpiło do Starostwa Powiatowego w sprawie zmiany sposobu użytkowania gruntu w działce nr [...], w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków. Jednocześnie Nadleśnictwo przyznało, iż dla działki nr [...] istnieje plan urządzenia lasu obowiązujący od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] grudnia 2019 r., zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...]. Zdaniem strony, w zaistniałym stanie faktycznym, błędne pozostaje stanowisko Starosty, że zmiana w ewidencji gruntów i budynków winna być poprzedzona zmianą obowiązującego w Nadleśnictwie planu urządzenia lasu. W sprawie nastąpiło bowiem wyłączenie gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne decyzją Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uzależnianie w takiej sytuacji dopuszczalności zmiany w ewidencji gruntów i budynków od uprzedniej zmiany obowiązującego w nadleśnictwie planu urządzenia lasu jest niezasadne. Sporządzenie planu urządzenia lasu uregulowane zostało w przepisach art. 18-25 ustawy o lasach i w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzania lasu, uproszczonego planu urządzania lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz.U. z 2012 r, poz. 1302) oraz w "Instrukcji sporządzania planu urządzenia lasu dla nadleśnictw", stanowiącej załącznik do zarządzenia nr 43 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 18 kwietnia 2003 r. Minister właściwy do spraw środowiska zatwierdza plan urządzenia lasu dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz uproszczone plany urządzenia lasu dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 22 ust. 1 ustawy o lasach). Zmiana planu urządzenia lasu może być dokonana aneksem wymagającym zatwierdzenia przez ministra właściwego do spraw środowiska (art. 23 ust. 1) i dotyczy, w ocenie strony, wyłącznie zwiększenia rozmiaru pozyskania drewna w nadleśnictwie ponad wielkość określoną w planie urządzenia lasu etatem miąższościowym użytków rębnych tylko w związku ze szkodą lub klęską żywiołową (art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o lasach). Innych zmian, w tym dotyczących granic i powierzchni lasu, nie wprowadza się do obowiązującego planu urządzenia lasu, który jest sporządzony i zatwierdzony w wersji papierowej. Ewentualne zmiany są wprowadzane do planu urządzania lasu w wersji elektronicznej znajdującej się w systemie informatycznym Lasów Państwowych, jednak po uprzedniej zmianie dokonanej w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez właściwego starostę powiatowego. Plan urządzenia lasu sporządza się według stanu na dzień 1 stycznia pierwszego roku obowiązywania planu ( § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, § 4 ust. 1 Instrukcji sporządzania planu urządzenia lasu dla nadleśnictw). I właśnie ten plan według stanu na dzień 1 stycznia jest uwzględniany w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w zakresie dotyczącym granic i powierzchni lasów. W ocenie Nadleśnictwa, nie było wolą ustawodawcy, aby wszystkie zmiany gruntów objętych planem urządzenia lasu, a stanowiących las w rozumieniu ustawy o lasach, wymagały uprzedniej zmiany tego planu na podstawie wymienionych dokumentów, przez sporządzenie aneksu do planu urządzenia lasu i zatwierdzenie go przez Ministra Środowiska. Dla ponad 400 nadleśnictw takich zmian w okresie obowiązywania planu są tysiące i dyrektorzy regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych jako wnioskodawcy ( § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 listopada 2012 r.) oraz minister jako zatwierdzający zmiany w drodze decyzji, nie byliby w stanie przeprowadzić ich przez swój urząd w jakimkolwiek terminie. Fakt, iż zmiany w zakresie granic i powierzchni lasu w ewidencji gruntów i budynków nie wymagają uprzedniej zmiany planu urządzania lasu potwierdza regulacja art. 40a ust. 3 ustawy o lasach, który stanowi, iż grunty pod budynkami oraz grunty z budynkami związane, będące przedmiotem sprzedaży, uważa się za grunty wyłączone z produkcji rolnej i leśnej w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych; grunty te podlegają z urzędu ujawnieniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz ewidencji gruntów i budynków jako grunty zabudowane. Zdaniem Nadleśnictwa, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzania lasu dotyczące granic i powierzchni lasu stosownie do art. 20 ust. 2 ustawy o lasach tylko według stanu na dzień 1 stycznia pierwszego roku obowiązywania planu urządzania lasu; wszelkie zmiany granic i powierzchni lasu w okresie obowiązywania planu urządzania lasu są uwzględniane w ewidencji gruntów i budynków bez konieczności uprzedniej zmiany w planie urządzania lasu; aneks do planu urządzenia lasu wymagający zatwierdzenia przez ministra właściwego do spraw środowiska sporządza się w przypadku braku możliwości utrzymania przewidzianego w planie urządzenia lasu etatu cięć użytków rębnych związanych z koniecznością zwiększenia rozmiaru pozyskania drewna w nadleśnictwie ponad wielkość określoną w planie urządzania lasu w związku ze szkodą lub klęską żywiołową; w przypadku wyłączenia gruntów leśnych na cele nieleśne lub nierolnicze w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decyzja o wyłączeniu wraz z dokumentacją geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest podstawą do dokonania z urzędu (lub na wniosek osoby uprawnionej) zmian w ewidencji gruntów i budynków bez potrzeby uprzedniej zmiany planu urządzania lasu; zasady te pozwalają na utrzymanie w zgodności ze stanem faktycznym ewidencji gruntów i budynków w części obejmującej grunty leśne. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ( dalej jako: WINGiK ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 Pgik, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia WINGiK, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i przytoczeniu zastosowanych przepisów prawa, zwrócił uwagę, iż w czasie prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego w zapisach obowiązującego planu urządzenia lasu obejmującego część działki nr [...], grunt ten pozostawał określony jako las, co w sposób ewidentny przemawia za zasadnością odmowy aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie określonym na wykazie zmian danych ewidencyjnych sporządzonym przez uprawnionego geodetę i przekazanego w operacie technicznym wykonanym w związku ze zgłoszeniem pracy geodezyjnej, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2015 r. Wskazał, iż stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym przywołanym przez samą stronę w odwołaniu. Fakt powołania się przez Nadleśnictwo na kolejne decyzje, w tym Starosty, Wojewody oraz Dyrektora RDLP nie ma dla przedmiotowej sprawy żadnego znaczenia, gdyż żadna z nich nie jest oparta o przepisy prawa nadrzędnego nad cytowanymi przepisami ustawy o lasach. Strona w odmienny sposób odczytuje przepisy ustawy o lasach, która w art. 23 ust. 1 stanowi, że zmiana planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu może być dokonana aneksem, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4 oraz zachowaniem przepisów art. 22, gdzie w ust. 2 wskazano, że zwiększenie rozmiaru pozyskania drewna w nadleśnictwie ponad wielkość określoną w planie urządzenia lasu etatem miąższościowym użytków rębnych może nastąpić tylko w związku ze szkodą lub klęską żywiołową. Zdaniem organu II instancji literalne brzmienie wskazanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że zmiana planu urządzania lasu jest działaniem obligatoryjnym, z którego wyłączone zostają jedynie takie zmiany, o których mowa w art. 23 ust. 2 i 4. Zdaniem WINKiG, z zasad zaliczania gruntów do poszczególnych rodzajów użytków nie wynika żaden związek możliwości ujawnienia zmiany dotychczasowego użytku określonego jako Ls - las, od wydania czy niewydania decyzji o pozwoleniu na trwałe wyłączenie gruntu leśnego z produkcji leśnej i przeznaczenie na inne nierolnicze i nieleśne cele. WINGiK wskazał, że po uzyskaniu wyjaśnień od Starosty Powiatowego ( protokół z dnia [...] listopada 2015r.) uznał, że decyzja organu I instancji nie była wynikiem postępowania wszczętego na wniosek Nadleśnictwa, w rozumieniu art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h Pgik, lecz postępowania wszczętego z urzędu, gdyż Nadleśnictwo wystąpiło o zmianę danych ewidencyjnych jedynie w zgłoszeniu zmiany przekazanym jeszcze przed przyjęciem dokumentacji do zasobu, a ponadto takie zgłoszenie w myśl art. 22 ust. 2 tej ustawy nie ma zastosowania w przypadkach gdy zmiany wynikają z materiałów zasobu lub dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, a przedmiotowa sprawa dotyczyła materiałów przyjętych do zasobu i tego właśnie dotyczyła inwentaryzacja wyników prac budowlanych. W skardze na powyższą decyzję Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 20 ust. 3a Pgik w zw. z art. 20 ust.2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie jest możliwe uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu, bez uprzedniej zmiany w planie urządzenia lasu (które to nie wynikają z planu urządzenia lasu); - art. 24 ust. 2b, pkt 1, lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Pgik w zw. z art. 11 ust. 1 i 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że prawomocna decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej i ich faktyczne wyłączenie z produkcji leśnej nie jest podstawą do zmiany w powszechnej ewidencji gruntów budynków, bez uprzedniej zmiany granic i powierzchni lasu w planie urządzenia lasu. W uzasadnieniu skargi Nadleśnictwo podtrzymało w całości wywody i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Strona skarżąca podniosła nadto, iż WINGiK co do stanu faktycznego wadliwie uznał jakoby wszczęcie postępowania o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków nastąpiło z urzędu, po przyjęciu zgłoszenia przez inwestora przepławki, materiałów geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego, a nie na podstawie zgłoszenia Nadleśnictwa. Wadliwie też uznał, tak jak Starosta, że wszelkie zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczące granic i powierzchni lasu winny być poprzedzone zmianą w planie urządzenia lasu. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W wyniku zobowiązania Sądu, Nadleśniczy Nadleśnictwa pisemnym oświadczeniem z dnia [...] marca 2016 r. wyjaśnił, iż plan urządzenia lasu, zatwierdzony [...] grudnia 2011 przez Ministra Środowiska, obowiązuje dla całej działki nr [...] o powierzchni 14,26 ha. Przesłany w toku postępowania administracyjnego, na wniosek Starosty, wypis z tego planu w postaci opisu taksacyjnego, obejmował jedynie część działki nr [...], stanowiącej wydzielenie leśne 222h o powierzchni 3,43 ha ( użytek Ls ) na którym znajduje się teren o powierzchni 0,0720 ha objęty wnioskiem o zmianę oznaczenia użytku z "Ls" na "Ba". Na rozprawie reprezentujący stronę skarżącą podtrzymali dotychczasowe stanowisko, ponownie akcentując, że organy ewidencyjne pozostają związane planem urządzenia lasu w zakresie jego ustaleń od momentu zatwierdzenia planu przez ministra. Przez okres 10 lat obowiązywania pianu nadleśnictwo ewidencjonuje zachodzące zdarzenia gospodarcze, a ich skutki uwzględniane są dopiero przy sporządzaniu kolejnego planu urządzenia lasu. Nie jest możliwe aby plan urządzenia lasu był zmieniany w przypadku takich zmian jak w niniejszej sprawie. Podkreślali konieczność aktualizowania ewidencji własnej nadleśnictwa z ewidencją gruntów i budynków oraz zapewnienia zgodności między nimi oraz znaczenie takiej aktualizacji dla celów podatkowych np. podatku leśnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej jako: ppsa) co oznacza, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 ppsa sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o akta administracyjne z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego z dnia podjęcia zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 ppsa ). Dokonując kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia ( art. 135 ppsa ). W rezultacie przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji, w tak wyznaczonych ramach prawnych, Sąd orzekający uznał, iż skarga podlegała uwzględnieniu. 2. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego skargą rozstrzygnięcia tj. odmowy wprowadzenia aktualizacji w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie sposobu użytkowania z użytku las - "Ls" na grunty zurbanizowane - tereny przemysłowe "Ba" w części działki nr [...], pozostającej w zarządzie Nadleśnictwa, stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., powoływanej jako: Pgik) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 542 ze zm., powoływanego jako: rozporządzenie) w ich brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 22 ust. 1 Pgik, ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje m.in. informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje powyższe zawiera operat ewidencyjny, który składa się z prowadzonej w systemie teleinformatycznym bazy danych, oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych (art. 24 ust. 1 ustawy). Zawarte w ewidencji dane podlegają aktualizacji w dwojaki sposób: 1) w trybie czynności materialno-technicznej z urzędu (art. 23 ust. 2a pkt 1 i art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy, § 46 ust. 2 rozporządzenia) lub na wniosek uprawnionego podmiotu (art. 24 ust. 2a pkt 2 i art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy), 2) w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2a i art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy) kończącej postępowanie wszczęte w trybie § 47 ust. 3 rozporządzenia, przy czym decyzja może mieć charakter merytoryczny, tj. rozstrzygać o wprowadzeniu zmiany lub odmowie jej uwidocznienia, bądź proceduralny - w przypadku umorzenia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie. Stosownie zaś do przepisu art. 24 ust. 2c Pgik odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Na gruncie analizowanych przepisów podkreślenia wymaga, iż podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. zasada utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi ( vide: przepisy Rozdziału 3 rozporządzenia). Należy też zaakcentować, że zgodnie z art. 21 ust. 1 Pgik dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią m.in. podstawę planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych m.in. w celu ujawnienia nowych danych ewidencyjnych ( pkt 2 ). Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów o jakich mowa w § 46 ust. 1, przy czym z urzędu ( ust. 2 ) wprowadza się zmiany wynikające z ostatecznych decyzji administracyjnych ( § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ) w tym m.in. z ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawie zmiany sposobu użytkowania gruntu ( art. 24 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 23 ust. 3 pkt lit. I Pgik). Zważywszy na przedmiot kontrolowanej decyzji wskazać należy też na przepis art. 20 ust. 3a Pgik, stosownie do którego ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. 3. Istota sporu jaki zarysował się na tle niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy możliwe pozostaje dokonanie w ewidencji gruntów i budynków zmiany danych ewidencyjnych dla części działki ewidencyjnej mającej polegać na zmianie oznaczenia użytku gruntowego z użytku leśnego "Ls" na grunt zurbanizowany - teren przemysłowy "Ba" w części działki (o pow. 0,07 ha) o numerze [...], bez uprzedniej zmiany planu urządzenia lasu obowiązującego dla tej działki. Zdaniem organów orzekających w sprawie przeszkodą uniemożliwiającą dokonanie wnioskowanej zmiany pozostają regulacje art. 20 ust. 3a Pgik oraz przepis art. 20 ust 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1153 ze zm. ), Ten ostatni stanowi, iż w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasów dotyczące granic i powierzchni lasu. W ocenie zaś strony skarżącej zmiana o jaką wnosiła wnioskiem z [...] czerwca ( ponowionym [...] lipca ) 2015 r. jest dopuszczalna i powinna być dokonana w oparciu o decyzję nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2014 r. zezwalającą na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej, stanowiącego cześć działki ewid. nr [...], gruntu leśnego przeznaczonego na cele nierolnicze i nieleśne o pow. 0,0720 ha, będącego własnością Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa i nie stoi temu na przeszkodzie obowiązujący dla wskazanej działki od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] grudnia 2019 r., plan urządzenia lasu, zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...], 4. Na tle tak zarysowanego sporu wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych na gruncie przepisów art. 20 ust. 3a Pgik w zw. z art. 20 ust. 2 o lasach ukształtował się pogląd, iż ten ostatni przepis stanowi regulację szczególną w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie tym podkreśla się, że obowiązek stosowania przepisów ustawy o lasach wynika wprost z art. 20 ust. 3a Pgik, co w konsekwencji oznacza, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków, podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów, przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Plan urządzenia lasu zawiera bowiem, nie tylko opis, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o lasach). Zatem plan urządzenia lasu zatwierdzony decyzją ministra jest jedynym dokumentem na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem. Istniejący prawny obowiązek zgłaszania odpowiednim organom wszelkich zmian danych objętych li ewidencją gruntów i budynków zgodnie z przepisami Pgik oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków ulega ograniczeniu w stosunku do zmian danych dotyczących ustalenia granic i powierzchni lasu, które muszą być skorelowane w planem urządzenia lasu ( vide: wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 1077/07; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 904/07; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r.; I OSK 355/11; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 846/07; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., I OSK 454/06; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., I OSK 1240/10; wyrok WSA w Olsztynie z 30 września 2010 r., II SA/Ol 382/10 i z dnia 16 lutego 2012 r., II SA/Ol 5/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 kwietnia 2007 r., II SA/Sz 26/06 - baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zwrócić jednakże należy uwagę, że analiza stanów faktycznych zaistniałych w sprawach, na tle których ukształtowała się zaprezentowana linia orzecznicza, wskazuje, iż o ile w rozpatrywanych sprawach istniał dla gruntów objętych wnioskowanymi zmianami plan urządzenia lasu, to w żadnym z tych przypadków podstawą wnioskowanych zmian ewidencyjnych nie była ostateczna decyzja administracyjna w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania gruntu ( vide: art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. I Pgik ) za jaką uznać należy decyzję o trwałym wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej. Celem zawartej w art. 20 ust. 3a Pgik regulacji, iż ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej ustawy o lasach, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach bez wątpienia pozostaje zapobieżenie dokonywania dowolnych zmian w zakresie przekształcania gruntów leśnych na nieleśne. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że wynikające z powołanego przepisu odesłanie nie dotyczy jedynie ustawy o lasach, ale "przepisów o lasach", a zatem także innych przepisów dotyczących tej materii. Bez wątpienia obowiązujące ustawodawstwo, w szczególności ustawa o lasach, stoi na gruncie restrykcyjnego reżimu ochrony gruntów leśnych, służącego zapobieganiu samowolnemu zmienianiu przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Ustawa o lasach określa zasady gospodarki leśnej, przez co należy rozumieć działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych oraz realizuje trwale zrównoważoną gospodarkę leśną, co oznacza działalność zmierzającą do ukształtowania struktury lasów i ich wykorzystania w sposób i tempie zapewniającym trwałe zachowanie ich bogactwa biologicznego, wysokiej produkcyjności oraz potencjału regeneracyjnego, żywotności i zdolności do wypełniania, teraz i w przyszłości, wszystkich ważnych ochronnych, gospodarczych i socjalnych funkcji na poziomie lokalnym, narodowym i globalnym, bez szkody dla innych ekosystemów ( art. 1. ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 i 1 a ustawy o lasach ). Celem trwale zrównoważonej gospodarki leśnej pozostaje zatem kształtowanie struktury lasów. Podstawowym zaś instrumentem planistycznym zrównoważonej gospodarki leśnej jest plan urządzenia lasu. Stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach plan urządzenia lasu to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. W odniesieniu do charakteru prawnego tego dokumentu wskazuje się w literaturze tematu, że plan urządzenia lasu to specyficzny akt planistyczny, który nie może być zaliczony do aktów prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ wiąże tylko administrację leśną. W najnowszej literaturze wskazuje się natomiast, że plan urządzenia lasu stanowi akt planistyczny o charakterze wewnętrznym i nie może wiązać poza administracją publiczną. Wyrażane są też poglądy, że plan taki jest "niezorganizowanym i. nienazwanym źródłem prawa administracyjnego, mającym cechy aktu planistycznego, wywołującym skutki prawne charakterystyczne dla aktów prawa powszechnie obowiązującego" ( vide: B. Rakoczy Ustawa o fasach. Komentarz ). W wyroku z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 1077/07 (LEX nr 496231), NSA wyraził pogląd, że plan urządzenia lasu jest szczególnego rodzaju planem zagospodarowania przestrzennego, ale nie wskazał, że jest to akt prawa miejscowego. Stosownie zaś do ustawy o lasach dokument ten tworzony jest stosownie do zasad wynikających z przepisów rozdziału 4 tej ustawy i powinien spełniać wymogi w nich określone. Jak wynika z art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o lasach plan urządzenia lasu powinien zawierać w szczególności opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, w tym zestawienie powierzchni lasów, gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz lasów ochronnych. Ustalenia planu urządzenia lasu, uwzględniane w ewidencji gruntów i budynków, dotyczą zatem granic i powierzchni lasu. Definicja lasu zawarta została w art. 3 ustawy o lasach. 6. Jak już jednakże wskazano odesłanie zawarte w art. 20 ust. 3a Pgik do przepisów o lasach oznacza, iż reżim ochrony gruntów leśnych realizowany jest też przez inny akt ustawowy tj. ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ). Stosownie do art. 1 reguluje ona bowiem zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych. W rozumieniu tej ustawy gruntami leśnymi są m.in. grunty określone jako lasy w przepisach o lasach ( art. 2 ust. 2 pkt 1 ). W konsekwencji należy uznać, iż trwałe wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, dokonane zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie narusza zasady prowadzenia trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, a tym samym i jej podstawowego dokumentu planistycznego tj. planu urządzenia lasu. 7. W ocenie Sądu, poczynione wywody prowadzą do wniosku, iż w sytuacji istnienia ostatecznej decyzji o trwałym wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej ( wraz z jej załącznikiem mapowym ) może stanowić ona podstawę wpisu do ewidencji gruntów i budynków zmiany polegającej na oznaczeniu użytku gruntowego dotychczas wpisanego jako las na oznaczenie nieleśne i nierolne, bez dokonania uprzedniej zmiany istniejącego dla tego gruntu planu urządzenia lasu. Skutkiem wskazanej decyzji jest bowiem utrata przez grunt, którego ona dotyczy prawnego charakteru lasu w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o lasach. Tym samym regulacje art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy uznać za przepis szczególny w stosunku przepisu art. 20 ust. 2 ustawy o lasach i zasad ujawniania w ewidencji zmian dotyczących gruntów leśnych. Wskazać należy, iż podobna regulacja szczególna w tym przypadku dotycząca decyzyjnego wyłączenia z produkcji leśnej gruntów z przeznaczeniem na cele rolne wynika z art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach. 8. Wyrażone stanowisko znajduje, w ocenie Sądu, potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 marca 2014 r. w sprawie I OSK 2036/12. Wskazując na specyfikę ewidencji gruntów i budynków i jej funkcję rejestrowania stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy jak też deklaratoryjny charakter wpisów nie kształtujących nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzających ten stan, sąd odniósł się też do możliwości dokonania zmiany zapisu w ewidencji w odniesieniu do gruntu leśnego objętego planem urządzenia lasu. NSA orzekający we wskazanej sprawie potwierdził zaprezentowaną w pkt 4 niniejszego uzasadnienia linię orzeczniczą, ponownie stwierdzając, że nałożony przepisem art. 20 ust. 2 ustawy o lasach obowiązek uwzględniania planów urządzenia lasu dotyczących granic i powierzchni iasów oznacza, że nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych wbrew planom urządzania lasów, które stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Uznał też, że przepis art. 20 ust. 3a Pgik, nakazując uwzględnianie w ewidencji gruntów i budynków przepisów o lasach stwarza dodatkowy reżim prawny dla organu ewidencyjnego, co oznacza, że przepis ten traktować należy jako wyjątkowy, a zatem niepodlegający wykładni rozszerzającej. Zawarty zatem w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach wymóg, aby w ewidencji gruntów uwzględniać ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, musi być rozumiany literalnie. Stwierdził, że nie można przyjąć inaczej, niż to wynika z treści art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w związku z art. 20 ust. 3a Pgik, że ograniczenie w postaci uwzględniania przy dokonywaniu wpisów w ewidencji gruntów planu urządzenia lasu, odnosi się do takich zmian w ewidencji gruntów, które dotyczą granic i powierzchni lasów. Chodzi tu o dotyczące granic i powierzchni lasów wpisy danych objętych aktualnie obowiązującym dla danego obszaru gruntów leśnych planem urządzenia lasu albo uproszczonym planem urządzenia lasu. Jednocześnie jednak NSA stwierdził, że skoro w rozpoznawanej sprawie działka gruntu objęta jest planem urządzenia lasu, to bez przeprowadzenia stosownych procedur, to jest uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie terenu leśnego na cele nieleśne, decyzyjnego wyłączenia gruntu spod gospodarki leśnej i dokonania zmian w ewidencji gruntów, formalnie nie może dojść do utraty przez działkę statusu prawnego lasu. NSA potwierdził tym samym możliwość dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków oznaczenia użytku leśnego na nieleśny w sytuacji "decyzyjnego" wyłączenia go spod gospodarki leśnej. Stanowisko takie wyprowadzić można również z analizy uzasadnień wyroków WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie III SA/Kr 891/09 i z dnia 25 września 2013 r. Ili SA/Kr 1803/12 oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2014 w sprawie IV SA/Wa 2729/13 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl). 9. W konsekwencji poczynionych wywodów uznać należało, iż zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów art. 20 ust. 2 ustawy o lasach oraz art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych okazały się uzasadnione. Bez znaczenia natomiast dla oceny zasadności skargi pozostawała, sporna między stronami, kwestia zakresu dopuszczalności zmian planu urządzenia lasu. 10. Zasadne pozostawało też stanowisko strony skarżącej co do wadliwości uznania przez organ II instancji, iż postępowanie zakończone decyzją kontrolowaną w niniejszej sprawie oraz poprzedzającą ją decyzją Starosty zostało wszczęte z urzędu. Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości (jak zresztą uznał organ I instancji ), iż w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie administracyjne wszczęte zostało wnioskiem Nadleśnictwa, działającym jako podmiot o którym mowa w art. 22 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a Pgik, złożonym pierwotnie 22 czerwca, a ponowionym 14 lipca 2015 r. wobec niewprowadzenia - w wyniku działań z urzędu - wnioskowanych zmian. 11. W konsekwencji poczynionych rozważań zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa oraz art. 135 ppsa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy związane będą oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z niniejszego uzasadnienia (art. 153 ppsa ). W przedmiocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał wobec braku wniosku strony skarżącej w tym przedmiocie. ----------------------- Sygn. akt II SA/Go 74/16 Sygn. akt II SA/Go 74/16 Sygn. akt II SA/Go 74/16 Sygn. akt II SA/Go 74/16 10 Sygn. akt II SA/Go 74/16 Sygn. akt II SA/Go 74/16 14 15 I Sygn. akt II SA/Go 74/16 I Sygn. akt II SA/Go 74/16 16 17