II SA/Go 771/09

Dnia 4 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XVIII/140/00 w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w Przedszkolu Publicznym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz § 3, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być stosowana w zakresie wskazanym w punkcie I. Powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U z 1996 roku, Nr 13 póz. 74 z późn. zm. ) oraz art. 6 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz.U. z 1996 roku, Nr 67, poz. 329 z późn. ) Rada Miejska uchwałą Nr XVIII/140/00 z dnia [...] grudnia 2000 roku uchwaliła zasady odpłatności za pobyt dziecka w Przedszkolu Publicznym. W § 1 ust. 1 pkt 2 ustalono, iż odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu obejmuje koszty organizacji i przyrządzania posiłków, a także koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawy programowe, a odpłatność dotyczy wszystkich dzieci uczęszczających do przedszkola ( ust 2 § 1 ). W § 3 uchwały ustalono, iż odpłatność za koszty organizacji 1 przyrządzania posiłków oraz zajęć przekraczających podstawy programowe - o których mowa w w § 1 ust. 1 pkt 2 wynosi dla dzieci korzystających z zajęć w zakresie podstaw programowych i równocześnie z jednego posiłku - 4 % najniższego wynagrodzenia za pracę ogłaszanego na podstawie art. 774 pkt 1 Kodeksu pracy a dla dzieci korzystających z takich zajęć i dwóch posiłków 7 % wskazanego wynagrodzenia, zaś dla dzieci korzystających z zajęć powyżej podstaw programowych i równocześnie z trzech posiłków dziennie 10% wskazanego wynagrodzenia. Uchwałę zaskarżył Prokurator Rejonowy wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz § 3. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy systemie oświaty przez wprowadzenie jednej sztywnej opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, która nakłada na rodziców obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od zakresu świadczeń oferowanych poza realizacją podstawy programowej przez konkretne przedszkole, jakości tych świadczeń, a przede wszystkim od tego czy konkretne dziecko w ogóle korzysta z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze. Zdaniem skarżącego zaskarżona część uchwały godzi w zasadę sprawiedliwości Sygn. akt II SA/Go 771/09 społecznej poprzez nieuwzględnienie przy ustaleniu opłaty za świadczenia przedszkola okoliczności, w jakim zakresie czasu poszczególne dziecko korzysta z usług tego przedszkola. Nie można bowiem wykluczyć i takiej sytuacji, że wychowanek przedszkola mimo, że będzie w nim przebywał w okresie przekraczającym podstawę programową, nie będzie korzystał ze wszystkich posiłków lub nawet nie będzie ich spożywał w ogóle. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, nie zajmując stanowiska procesowego, wskazała, iż nie jest celowe prowadzenie postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały. Poinformowała, że zaskarżona uchwała została przez nią uchylona uchwałą Nr XXIV/183/2009 z dnia [...] czerwca 2009 roku w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym. Wprawdzie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2009 roku Wojewoda stwierdził nieważność nowej uchwały z dnia [...] czerwca 2009 roku, jednakże trwają prace zmierzające do podjęcia kolejnej uchwały, uchylającej zaskarżoną uchwałę, która będzie odpowiadać wymogom wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym, tym samym nie jest celowe prowadzenie postępowania sądowego zmierzającego do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Pismem z dnia [...] października Rada Miejska wskazała, iż w dniu [...] października 2009 roku podjęta została uchwała Nr XXVIII/204/2009 w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, którą uchylono w całości uchwałę z dnia [...] grudnia 2000 roku , wobec czego wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 roku strona skarżąca podtrzymała skargę . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności Sygn. akt II SA/Go 771/09 z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje min. także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: jako ppsa.). Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz.U. z 2008 roku, Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Przystąpienie przez Sąd do merytorycznego badania zaskarżonej skargą Prokuratora Rejonowego uchwały poprzedzone być musiało w okolicznościach rozpoznawanej sprawy odniesieniem się do wniosku Rady Miejskiej z dnia [...] października 2009 roku o formalne zakończenie postępowania bez merytorycznego badania spornej uchwały. Wniosek ten został zgłoszony w związku z faktem uchylenia w całości zaskarżonej uchwały uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] października 2009 roku, co zdaniem organu czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym. Uchwała ta, stanowiąc o utracie mocy obowiązującej uchwały z dnia [...] grudnia 2000 roku , w § 6 zawiera zapis, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2010 roku. Zgodnie z przepisem art. 161 § 1 pkt 3 ppsa sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn ( tj. z innych niż wskazane w pkt 1 i 2 ) stało się bezprzedmiotowe. Z sytuacją jakiej dotyczy dyspozycja pkt 3 § 1 art. 161 ppsa mamy do czynienia w przypadku gdy w dacie orzekania przez sąd administracyjny nie istnieje już w obrocie prawnym akt będący przedmiotem zaskarżenia. Treść § 6 uchwały z dnia [...] października 2009 roku jednoznacznie wskazuje, iż utrata mocy obowiązującej zaskarżonej przez Prokuratora uchwały z dnia z [...] grudnia 2000 roku uzależniona jest od daty Sygn. akt II SA/Go 771/09 publikacji uchwały uchylającej ją, upływu 14 dni od tej daty i dodatkowo daty 1 stycznia 2010 roku. Zaskarżona uchwała obowiązuje więc jeszcze w chwili sprawowania przez sąd kontroli jej legalności. Nie jest zatem bezprzedmiotowym orzekanie o jej zgodności z prawem. Nadto wskazania wymaga uchwała z dnia [...] grudnia 2000 roku istnieje w obrocie prawnym przez prawie dziewięć lat i mogła wywołać skutki prawne. Abstrahując zatem od faktu, iż zaskarżona uchwała stanowi obowiązujący w chwili orzekania przez Sąd akt normatywny, zważyć należy także, iż zaskarżenie uchwały samorządu terytorialnego przez Prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności a więc wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex tunc. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie ich podejmowania. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej skargą uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały, wywierające skutki od daty uchylenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r roku, sygn. akt II OSK 1776/06 - Lex nr 327767 ; glosa P. Chmielnickiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 roku sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005 roku , z. 7-8 póz. 125 ). Wskazać też należy na stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 roku w sprawie W 5/94 OTK 1994, nr 2, póz. 44 w którym dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. -przyjął on, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu Sygn. akt II SA/Go 771/09 poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały ( por. również glosę aprobującą do tej uchwały P.Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, nr 5, s. 141). W konsekwencji w judykaturze i doktrynie prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający aprobuje, że uchylenie uchwały przez organ, który ją podjął, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego wyłącznie wówczas, gdy zaskarżona uchwała nie wywołuje już żadnych skutków prawnych ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005 OSK 1290/04; W.Chróścielewski, Z.Kmieciak "Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną", Warszawa 1995, s. 137 ). Uznanie braku podstaw do umorzenia postępowania wywołanego skargą Prokuratora Rejonowego rodziło konieczność poddania zaskarżonej uchwały ocenie jej zgodności z prawem. Zgodnie z przepisem art. 147 ppsa w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu ( uchwały ) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał ( vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 roku, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 roku , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90). Sygn. akt II SA/Go 771/09 W świetle wskazanych podstaw stwierdzania nieważności aktów organów gminy uznać należało, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej podlegała częściowemu wyeliminowaniu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności ze względu na fakt, iż podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż kontrolowana uchwała, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty jest aktem normatywnych o charakterze prawa miejscowego. Pogląd ten jest aktualnie ugruntowany w orzecznictwie i nie budzi wątpliwości ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 roku , l OSK 971/2005, Lex 196727 ). Za takim charakterem uchwały podejmowanej w oparciu o wskazany przepis przemawia, w ocenie NSA, przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Wskazania przy tym wymaga, iż do czasu wprowadzenia samorządu terytorialnego na poziome powiatu i województwa akty prawa miejscowego, stanowione przez organy gminy ( co dotyczy badanej uchwały ), nosiły nazwę przepisów gminnych. W myśl przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym charakter badanego aktu jako aktu prawa miejscowego ( przepisu gminnego ) przesądza o możliwości stwierdzania jego nieważności w każdym czasie. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty ( w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonego aktu ) wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tejże ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W ust. 3 art. 5a ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia Sygn. akt II SA/Go 771/09 prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Przedszkolem publicznym jest zaś przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie 1 wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach ( art. 6 ustawy o systemie oświaty ). Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Zgodnie z delegacją zawartą w art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o systemie oświaty, podstawę programową wychowania przedszkolnego ustala w drodze rozporządzenia właściwy minister. W dacie uchwalania przedmiotowej uchwały podstawę programową wychowania przedszkolnego określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego i kształcenia ogólnego ( Dz.U. z 1999 roku, Nr 14, poz. 124 ). W przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999 roku w sprawie ramowych statutów publicznej sześcioletniej szkoły podstawowe, publicznego gimnazjum oraz publicznego przedszkola ( Dz.U z 1999 roku, Nr 14 , póz. 131 ze zm.) określono, że statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika zakres upoważnienia ustawowego dla rady gminy do ustalania opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą Sygn. akt II SA/Go 771/09 zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Porównanie omówionych wyżej podstaw prawnych, w tym norm kompetencyjnych prowadzi do wniosku, że świadczenia publicznych przedszkoli dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego są bezpłatne. Wszystkie inne usługi świadczone w przedszkolu, wykraczające poza podstawę programową, mogą być z woli rady gminy odpłatne i tylko tych świadczeń dotyczyć może uchwała gminy. Opłaty nie mogą być tak skonstruowane by "przenosić" na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych kosztów, które na podstawie ustawy zobowiązana jest ponieść gmina, jako organ prowadzący przedszkole. Na tle potrzeby ścisłego rozróżnienia kompetencji rady gmin do wprowadzania opłat za świadczenia w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ww. ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 roku, l OSK 1189/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 roku, III SA/Wr 622/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 roku, III SA//Lu 167/08; wyrok WSA w Gdańsku z 19 marca 2009 roku, III SA//Gd 476/08; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009 roku, II SA/Bd 400/09; opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl). W szczególności wskazać należy na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 3 września 2009 roku wsprawie l OSK 1189/08 stwierdzające ,że ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązujące do jej ponoszenia niezależnie o czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo wychowawczych oferowanych przez przedszkole stanowi istotne naruszenia przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zakwestionowana przez Prokuratora Rejonowego uchwała Rady Miejskiej nie zawiera takiej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, która spośród usług oferowanych przez przedszkola publiczne Sygn. akt II SA/Go 771/09 pozwoliłaby wyróżnić wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Brak jest takich elementów uchwały lub jej uzasadnienia, które mogłoby ukazać sposób ustalania jej wysokości. Skonstruowanie opłaty jako elementu stałego sprawia, że poza kontrolą pozostaje czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego czy mieszczą się także świadczenia zaliczone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej do podstawy programowej. Uchwała nie określa rodzaju i wymiaru dodatkowych świadczeń, co w konsekwencji oznacza wprowadzenie jednolitej odpłatności wobec rodziców wszystkich dzieci objętych opieką w publicznych przedszkolach, niezależnie od tego, czy dane przedszkole świadczy także usługi wykraczające poza podstawę programową. Treść zaskarżonej regulacji uniemożliwia ustalenie, czy wprowadzona opłata nie obejmuje zatem jednocześnie świadczeń bezpłatnych objętych podstawą programową, a nadto "partycypacji" rodziców w kosztach prowadzenia przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący. Tymczasem orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie i zgodnie podkreśla, iż odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia wykraczające poza podstawę programową, przewidzianą w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej. Ustalanie przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności, czy dowolności i polegać winno zatem na precyzyjnym określeniu konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, a wyliczenie ich wysokości, oparte na zasadzie ekwiwalentności, winno być poprzedzone jawną kalkulacją poszczególnych kosztów w sposób dający możliwość kontrolowania i oceny. Niezachowanie tych zasad skutkowało w niniejszej sprawie ustanowieniem przez Radę Miejską stałej odpłatności za korzystanie z Przedszkola Publicznego, a tym samym przekroczeniem granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Konsekwencją tej konstatacji jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust/1 pkt 2 i ust. 2 oraz § 3 przedmiotowej uchwały. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdzono nieważność zaskarżonej we wskazanym zakresie. Sygn. akt II SA/Go 771/09 Zgodnie z art. 152 ppsa orzeczono, iż w tym zakresie uchwała nie podlega wykonaniu przyjmując, iż instytucja ta dotyczy także przepisów prawa miejscowego ( vide: R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, Państwo i Prawo 2004/8/71; także Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, opubl. OSP 2005/4/50 i powołane tam poglądy).