II SA/Go 804/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] Burmistrz Miasta wypowiedział N spółka z o. o. - użytkownikowi wieczystemu - wysokość obowiązującej dotychczas opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 5854 m2 i zaoferował nową wysokości powyższej opłaty rocznej w kwocie 52.200 zł, która miałaby obowiązywać począwszy od 1 stycznia 2018 r. Organ zaznaczył, iż ustalenie nowej wysokości opłaty rocznej nastąpiło w związku z nową wyceną nieruchomości gruntowej wykonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, która stanowiła podstawę do zaktualizowania wysokości opłaty rocznej, a która wynosi obecnie 1.740.000 zł. Wspomniana powyżej spółka zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona i powinna pozostać w dotychczasowej wysokości, tj. w kwocie 28.500 zł. W uzasadnieniu wniosku użytkownik wieczysty podniósł zarzuty dotyczące operatu szacunkowego, który był podstawą do ustalenia nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. W dniu 17 kwietnia 2018 r. użytkownik wieczysty przedłożył Kolegium umowę z Polskim Stowarzyszeniem Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w zakresie wydania opinii o prawidłowości operatu będącego podstawą podwyższenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, a w dniu 14 czerwca 2018 r. przedstawił opinię Komisji Opiniującej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział (określanej dalej jako Komisja) z dnia [...] czerwca 2018 r. stwierdzającą, iż sporny operat zawiera uchybienia i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Ponadto wraz z powyższą opinią pełnomocnik użytkownika wieczystego złożył wniosek o przyznanie mu od właściciela nieruchomości kosztów postępowania przed Kolegium w kwocie 715 zł za stawiennictwo oraz 5000 zł za wykonanie opinii przez Komisję. Orzeczeniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 4 pkt 16, art. 77 ust. 1 i 3, art. 78 ust. 2 i 3, art. 79 ust. 1, 6 i 7, art. 80 ust. 1 oraz art. 156 ust. 1 i art. 157 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. - określanej dalej jako u.g.n.) w zw. z § 4 i § 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.- określanego dalej jako rozporządzenie RM ), ustaliło wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego geodezyjnie, jako działka nr [...] o pow. pow. 5854 m2, położonego w [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym N spółka z o. o., a stanowiącej własność Gminy w dotychczasowej wysokości, tj. 28.500,00 zł. Kolegium podzieliło w przedmiotowej sprawie ocenę Komisji, że stwierdzone nieprawidłowości uzasadniają negatywną ocenę operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, co uzasadniało uwzględnienie wniosku użytkownika wieczystego. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 77 ust. 1 i 3, art. 78 ust. 2 i 3, art. 79 ust. 1, 3, 6 i 7, art. 80 ust. 1 oraz art. 156 ust. 1 i art. 157 ust. 1 i ust. 1 a u.g.n., ustaliło wysokość kosztów postępowania w kwocie 5000 zł i zobowiązało Gminę – Miasto do zapłaty 5000 zł na rzecz użytkownika wieczystego tytułem zwrotu poniesionych przez niego kosztów uzyskania opinii Komisji z dnia [...] czerwca 2018 r. Na wstępie uzasadnienia organ opisał przebieg postępowania dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, w tym przebieg rozprawy przeprowadzonej w dniu wydania postanowienia. Następnie wskazał na tryb aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego określony w art. 77 u.g.n., zwracając uwagę na wymogi dotyczące operatu szacunkowego sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego, a stanowiącego podstawę wyżej wymienionej aktualizacji, wynikające z rozporządzenia RM. Kolegium podało, iż nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ale w myśl art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. O przeprowadzenie dowodu z takiej opinii zwrócił się do organu w rozpatrywanej sprawie pełnomocnik użytkownika wieczystego na okoliczność sprawdzenia prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który stanowił podstawę ustalenia zaktualizowanej wartości przedmiotowego gruntu, a organ do tego wniosku się przychylił. Kolegium wyjaśniło, iż postępowanie w zakresie ustalenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest postępowaniem szczególnym, w wyniku którego w pierwszej kolejności organ w oparciu o sporządzony operat szacunkowy dokonuje ustalenia wartości nieruchomości i wylicza nową wysokość opłaty. W złożonym wniosku do Kolegium użytkownik wieczysty nie ma praktycznie żadnych możliwości podważenia wysokości nowej opłaty, jedyną formą merytorycznego podważenia ustalonej nowej opłaty jest wykorzystanie drogi określonej w art. 157 u.g.n. W tym zakresie użytkownik wieczysty zobligowany był zatem do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców o wydanie opinii dotyczącej operatu i poniesienia również kosztów wydania przez nią stosownej opinii. Organ stwierdził, iż poniesienie przez stronę kosztów i wydana opinia przez organizację zawodową rzeczoznawców miała kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy i spowodowała podważenia jako dowodu sporządzonego operatu. Wniosek zatem użytkownika wieczystego i przeprowadzony dowód okazał się w ocenie organu w pełni zasadny. Kolegium dodało, iż zgodnie z art. 263 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Stąd - mając na uwadze charakter dowodów i konieczność ich przeprowadzenia – koszty związane z ustaleniem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego są kosztami prowadzonego postępowania bezpośrednio związanymi z rozstrzygnięciem sprawy. Strona bowiem z uwagi na uregulowania ustawowe w zakresie oceny merytorycznej operatu nie może przeprowadzić żadnego innego dowodu jak opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców w celu podważenia operatu. Dowód taki jest zatem bezpośrednio związany z rozstrzygnięciem sprawy. Wobec tego organ – powołując się na art. 79 ust. 6 u.g.n. - za zasadne uznał w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uwzględnienie wniosku pełnomocnika użytkownika wieczystego o przyznanie zwrotu kosztów postępowania, których poniesienie zostało udokumentowane, tj. opłaconych kosztów sporządzenia opinii, zasądzając od Gminy na rzecz użytkownika wieczystego kwotę 5.000,00 zł. W postanowieniu strony zostały pouczone o przysługującym im prawie do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Gmina o statusie miejskim wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów art. 77 ust. 1 i 3, art. 78 ust. 2 i 3, art. 79 ust. 1, 3, 6 , 7, art. 80, art. 156, 157 u.g.n. poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na ustaleniu kosztów postępowania obejmujących sporządzenie na wniosek strony operatu szacunkowego oraz obciążenie organu kosztami sporządzenia tej opinii. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zdaniem skarżącej powołane w zaskarżonym postanowieniu normy w żadnym zakresie nie mogą stanowić samoistnej podstawy obciążenia Gminy (jako organu) kosztami sporządzenia opinii, nawet gdy doprowadziła ona do weryfikacji ustalonej przez organ opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Skarżąca powołała się na utrwalone stanowisko judykatury wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2017 r. , II OSK 2877/15 , który zakwestionował w całości zarówno dopuszczalność obciążenia organu kosztami sporządzonej na wniosek strony opinii, jak i możliwość ubiegania się przez stronę o zwrot kosztów. Na marginesie skarżąca wskazała, iż stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu koliduje również z linią orzeczniczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 lipca 2015 r., II SA/Go 338/15) i jest ono odosobnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, nie znajdując podstawy do uwzględnienia skargi i uznając zarzuty skargi za bezzasadne. Kolegium wskazało, iż podstawę materialno-prawną kwestionowanego postanowienia stanowił przepisy art. 79 ust 6 u.g.n. w związku z ustaleniem wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a nie postępowania z tytułu opłat planistycznych. Zdaniem organu w świetle art. 79 ust. 6 u.g.n. obligatoryjne jest orzeczenie w zakresie kosztów w sytuacji uznania wniosku strony za zasadny. Stosownie natomiast do treści regulacji zawartej w art. 263 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Zdaniem organu bezsporną okolicznością w przedmiotowej sprawie jest fakt uznania wniosku za zasadny i obowiązku przyjęcia przez Kolegium oceny wykonanej przez stowarzyszenie w zakresie sporządzonego operatu szacunkowego, jako materiału dowodowego, który nie stanowi sam w sobie innej opinii rzeczoznawcy, ale przez ustawę uznawany jest za jedyną formę zakwestionowania przez stronę operatu szacunkowego. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2018 r., skarżąca Gmina ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę oświadczyła, iż podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz uznaje stanowisko organu za bezzasadne. Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ w żaden sposób nie wskazał kryteriów różnicujących, które usprawiedliwiałyby odstępstwo w stosowaniu normy art. 263 § 2 k.p.a. w postępowaniu, którego przedmiotem jest aktualizacja opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Według pełnomocnika skarżącej powoływana przez organ norma art. 79 ust. 6 u.g.n. nie stanowi normy szczególnej i zakres zwrotu kosztów poniesionych przez stronę reguluje powołany powyżej przepis k.p.a. Na marginesie pełnomocnik skarżącej podał, iż judykatura nie kwestionuje powyższej wykładni również na gruncie postępowań aktualizacyjnych w zakresie opłat z tytułu użytkowania wieczystego, odwołując się do wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 października 2018 r., II SA/Go 524/18. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, iż organ nie uzasadnił w żadnym zakresie żądania odrzucenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r., w którym określono koszty postępowania na kwotę 5000 zł i zobowiązano Gminę – Miasto (prawidłowo powinno być Gminę o statusie miejskim) na rzecz użytkownika wieczystego tytułem zwrotu poniesionych przez niego kosztów uzyskania opinii Komisji z dnia [...] czerwca 2018 r. Powyższe postanowienie zapadło w postępowaniu toczącym się przed Kolegium, którego przedmiotem była aktualizacja opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania gruntu, a które uregulowane jest w art. 78 - 81 u.g.n. Zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n., organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości oraz wskazując sposób jej obliczenia i załączając informację o wartości nieruchomości oraz pouczenie o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od otrzymania wypowiedzenia, złożyć do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 79 ust. 4 i 5 u.g.n. w przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu zmieniającym i opłata ta, podobnie jak opłata ustalona na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium, obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty. Do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym w powyższych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Od orzeczenia kolegium nie przysługuje odwołanie. Właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy orzeczenia kolegium, złożony przez stronę wniosek zastępuje pozew i sąd powszechny bada, czy istnieją podstawy do aktualizacji opłaty (art. 80 ust.1 i 3 u.g.n.) oraz uprawniony jest także do samodzielnego ustalenia wysokości opłaty rocznej. Postępowanie w przedmiocie opłaty rocznej przebiega zatem w dwóch etapach: w pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Nie ulega wątpliwości, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego. Cywilnoprawny charakter mają również opłaty za użytkowanie wieczyste. Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym dotyczące aktualizacji opłaty za użytkowanie jest postępowaniem szczególnym, do którego jedynie odpowiednio mają zastosowanie niektóre przepisy k.p.a. Orzeczenie kończące postępowanie nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę(por. uchwały NSA : z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt I OPK 10/96, ONSA z 1997 r. Nr 1, poz. 8; z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13; wyroki NSA : z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 367/11; z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 306/06; postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 6/12). Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 79 ust. 6 u.g.n., zgodnie z którym Kolegium przyznaje w orzeczeniu, na wniosek właściwego organu, zwrot kosztów postępowania od użytkownika wieczystego, jeżeli oddaliło w orzeczeniu wniosek, o którym mowa w ust. 1. Jeżeli kolegium w orzeczeniu uznało wniosek za zasadny, przyznaje, na wniosek użytkownika wieczystego, zwrot kosztów od właściwego organu. Rozstrzygnięcie to podlega zaskarżeniu sprzeciwem do sądu powszechnego łączenie z zaskarżeniem rozstrzygnięcia merytorycznego. Zgodnie z art. 80 ust. 4 u.g.n., jeżeli sprzeciw dotyczy wyłącznie kosztów postępowania, przepisu ust. 3 ( dotyczącego upadku orzeczenia w sytuacji skutecznego wniesienia sprzeciwu nawet w części) nie stosuje się, a właściwy sąd rozstrzyga o kosztach postępowania postanowieniem na posiedzeniu niejawnym. Z powyżej przytoczonych uregulowań jednoznacznie wynika, iż rozstrzygnięcie o kosztach postępowania między stronami podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego. W kontrolowanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie zawarło rozstrzygnięcie o kosztach postępowania między stronami w odrębnym postanowieniu, zamiast w treści samego orzeczenia kończącego postępowanie, w którym uwzględniono wniosek użytkownika wieczystego. Nie powodowało to jednak otwarcia drogi do badania tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i to mimo zawartego w postanowieniu pouczenia o jego zaskarżalności do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Błędna bowiem forma orzeczenia jako wada postępowania nie może mieć bowiem wpływu na to jaki środek zaskarżenia przysługuje na orzeczenie obarczone taką wadą. O istocie aktu prawnego przesądza jego merytoryczna treść, a nie forma (por. A. Wiktorowska, M. Wierzbowski, Postępowanie administracyjne, 2012, s. 143, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r., I OSK 574/09, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., II GSK 734/16). Ponadto błędna forma rozstrzygnięcia, ani też nieprawidłowe pouczenie o prawie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zamiast o prawie wniesienia sprzeciwu do właściwego sądu powszechnego, nie może zmienić charakteru sprawy, gdyż sprawa niniejsza i tak pozostaje poza zakresem kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienia WSA w Łodzi z dnia 24 marca 2015 r., postanowienie WSA w Lublinie z dnia 30 lipca 2014 r., III SA/Lu 540/14, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2017 r. IV SA/Wa 3215/16 - wydane na tle rozstrzygnięć emerytalno-rentowych). W związku z powyższym Sąd – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), stanowiącego, iż Sąd odrzuca skargę, jeśli sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych – orzekł jak w sentencji.