II SA/Go 814/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi G.D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G.D. kwotę 530 (pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej, budowy słupów drewnianych, na działkach [...], w dniach [...] maja 2012r., przez E Sp. z o.o. Oddział. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] sierpnia 2012r. wpłynął wniosek Z.D., G.D. i M.H. zawierający żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej, budowy słupów drewnianych, na działkach [...], w dniach [...] maja 2012r. przez E Sp. z o.o. Organ stwierdził, że wykonane w dniach [...] maja 2012r. roboty budowlane, doprowadzenie do sprawności technicznej odcinek linii elektroenergetycznej ŚN 405: stacja trafo [...] – słup linii głównej nr [...], odgałęzienia idącego przez działki nr [...] nr [...], nr [...] i nr [...], polegające na wymianie na sprawne technicznie drewniane słupy linii SN, stanowiły wykonanie obowiązku nałożonego przez PINB decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r. znak: [...] na E Sp. z o.o., która stała się ostateczna i podlegała wykonaniu, zatem wykonanych robot budowlanych nie można uznać za wykonane w ramach samowoli budowlanej. Wobec tego organ uznał za zasadne zastosowanie art. 61a kpa. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli G.D., Z.D. oraz M.H., w którym podnieśli, że wykonane roboty budowlane w sposób rażący naruszają ich prawo własności. Wskazali, że obszar robót budowlanych jest obszarem ich własności, w związku z czym są stroną w sprawie. Zakres robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę, natomiast decyzja nr [...] o nakazie wymiany takim pozwoleniem nie jest i go nie zastępuje. E nie posiada żadnego tytułu prawnego do ich nieruchomości i wykonując roboty złamała art. 4 Prawa budowlanego. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dnia [...] września 2012r. nr [...] postanowienie, którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 61a kpa pozwala na wyraźne rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego jego wszczęcia od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w powyższej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Zdaniem organu należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Następnie WINB podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane PINB nakazał E Sp. z o. o. Oddział wymienić w wyznaczonym terminie, na sprawne technicznie, słupy w linii elektroenergetycznej średniego napięcia (ŚN), odcinek: stacja trafo [...] - słup linii głównej nr [...] oraz odgałęzienia idące przez działki nr [...]. Decyzja ta posiada charakter rozstrzygnięcia ostatecznego. Natomiast podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2012r. PINB ustalił, że obowiązek wynikający z powyższej decyzji został wykonany - mianowicie inwestor wymienił drewniane słupy przedmiotowej linii średniego napięcia na sprawne technicznie, w tym słupy przebiegające przez działki nr [...]. W związku z tym organ stwierdził, że wykonanie słupów drewnianych na działkach skarżących - nr [...], stanowiło w istocie wykonanie obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną wydaną przez PINB na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Natomiast roboty budowlane objęte nakazem wydanym na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie wymagają wydania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia – przepis art. 66 w/w ustawy nie tworzy bowiem dla właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (w tym przypadku linii energetycznej średniego napięcia) nowego obowiązku, lecz precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 Prawa budowlanego. W konsekwencji bezpodstawnym jest według organu twierdzenie, iż roboty, o których mowa w przedmiotowym wniosku o wszczęcie postępowania, zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Nieracjonalne byłoby uznanie, iż roboty wykonane zgodnie z decyzją nakazową organu nadzoru budowlanego stanowią działanie niezgodne z prawem, w tym w szczególności z przepisami prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na postanowienie WINB złożył G.D., w której zawarł te same zarzuty co w zażaleniu, dodając, że art. 66 Prawa budowlanego dotyczy tylko utrzymania obiektów budowlanych w odpowiednim stanie technicznym, a nie budowy nowych obiektów. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270)- "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E Spółce z o.o. w linii elektroenergetycznej średniego napięcia, odcinek: stacja trafo [...] – słup linii głównej nr [...], odgałęzienia idącego przez działki nr [...], wymienić drewniane słupy na sprawne techniczne w terminie 100 dni od daty otrzymania decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] PINB (po wznowieniu postępowania) wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) nakazał E Sp. z o.o. w linii elektroenergetycznej średniego napięcia, odcinek: stacja trafo [...] – słup linii głównej nr [...], odgałęzienia idącego przez działki nr [...], wymienić drewniane słupy na sprawne techniczne w terminie 100 dni od daty otrzymania decyzji. Jak wynika z akt sprawy decyzja ta została uchylona w całości decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] z powodu uchybień proceduralnych, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] PINB odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...], wskazując w uzasadnieniu, że odmawia uchylenia wskazanej decyzji. Dalej po rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...], WINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności tej decyzji. Decyzja ta została zaskarżona do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec powyższego należy uznać, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] jest decyzją ostateczną i podlega wykonaniu. Obowiązek nałożony tą decyzją na E Spółka z o.o został wykonany, co zostało potwierdzone stosownymi zapisami w protokole oględzin z dnia [...] czerwca 2012r. G.D., obecny w trakcie oględzin, zarzucił, że wymiana słupów drewnianych w złym stanie technicznym na nowe, sprawne, nastąpiło w ramach samowoli budowlanej (bez pozwolenia na budowę), w związku z czym zażądał ich usunięcia. Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowił podstawę decyzji PINB nr [...] w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten nie tworzy dla właściciela lub zarządcy obiektu nowego obowiązku, ale precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Wykonane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego roboty budowlane nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, mają charakter naprawczy. Celem bowiem tego przepisu jest zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektu, wobec czego w sytuacji stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, decyzja organu nadzoru budowlanego może zobowiązywać do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych robót budowlanych koniecznych do zapewnienia stanu technicznego wymaganego przez obowiązujące przepisy prawa, nie może jednak nakazywać wykonania innej jakościowo budowli (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 1980/09, Lex nr 952992; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 1357/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 965/11; wyrok NSA z dnia 26 września 2008r., sygn. akt II OSK 1102/07). Decyzja PINB nr [...], wydana w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego, nakłada na właściciela linii energetycznej obowiązek wymiany jej elementów (słupy drewniane) na elementy sprawne technicznie. Skoro więc funkcjonuje w obrocie prawnym, to podmiot będący jej adresatem miał obowiązek zrealizować nałożone nań tą decyzją obowiązki i nie można mu zarzucić dopuszczenia się samowoli budowlanej, a tym samym zarzut w tym zakresie należy uznać za niezasadny. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że skoro roboty budowlane polegające na wymianie słupów drewnianych będących w złym stanie technicznym na nowe, sprawne techniczne, zostały zrealizowane na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego, to nie ma podstaw do uznania, że zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, a tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku G.D., Z.D. i M.H. i wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Za zasadne uznały więc wydanie postanowienia w oparciu o art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1091 ze zm.) . Stanowisko powyższe należy uznać za niesłuszne. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych. Przepis art. 61a k.p.a. pozwala na rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2012r., sygn. akt II SA/Po 503/12, postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2012r., sygn. akt II OZ 1008/12). W niniejszej sprawie w zaskarżonym postanowieniu, jak i w postanowieniu organu I instancji, wydanych na podstawie art. 61a k.p.a. organy zajęły stanowisko co do żądania skarżących twierdząc, że E Sp. z o.o. nie dopuściła się samowoli budowlanej. W świetle poglądów sądów administracyjnych oceny takiej w postanowieniu o braku podstaw do wszczęcia postępowania wyrazić nie można. Wobec tego organy powinny były merytorycznie orzec o zasadności lub bezzasadności wniosku skarżących w formie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. Żądanie skarżących nie jest bowiem tego typu, że nie może zostać załatwione w drodze postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających prawo własności nieruchomości, przysługujące wnioskodawcom, na których stoją sporne słupy. W całym postępowaniu administracyjnym organy wskazują, że G.D. działa w sprawie nie tylko jako strona postępowania, ale również jako pełnomocnik M.H., jednak w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiegokolwiek pisma, z którego wynikałoby umocowanie G.D. do działania w imieniu M.H.. Z żadnego pisma M.H., wystosowanego do organów nie wynika też, jakoby miał on wolę ustanowienia G.D. swoim pełnomocnikiem. Ponadto postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. PINB rozpoznał wniosek z dnia [...] sierpnia 2012r. Z.D., G.D. oraz M.H., przy czym wniosek ten został podpisany wyłącznie przez G.D.. Podobnie zażalenie na w/w postanowienie zostało wniesione przez wskazane wyżej trzy osoby, ale podpisane tylko przez G.D. i Z.D.. Z treści zażalenia nie wynika, aby G.D. wnosił zażalenie również w imieniu M.H., jako jego pełnomocnik. Pomimo wskazanych uchybień formalnych organy uczyniły adresatem swoich orzeczeń M.H., który w rzeczywistości nie brał udziału w postępowaniu ani osobiście, ani przez pełnomocnika. Z przepisu art. 33 § 2 i 3 k.p.a. wynika, że pełnomocnik ma obowiązek dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa udzielonego na piśmie. W sytuacji, gdy czynności procesowej dokona za stronę jej pełnomocnik, ale bez przedstawienia stosownego pełnomocnictwa, to na organie prowadzącym postępowanie leży obowiązek wezwania pełnomocnika do uzupełnienia tego braku formalnego, ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach jego nieuzupełnienia. Przepisem służącym organowi do nałożenia na stronę lub pełnomocnika obowiązku uzupełnienia braków formalnych składanych podań bądź dokonywanych innych czynności, w tym wnoszonych odwołań, jest art. 64 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jednym z braków formalnych pisma, podlegających usunięciu w trybie wskazanego przepisu, jest niedołączenie pełnomocnictwa do pisma wniesionego w imieniu strony przez pełnomocnika (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 616/06, LEX nr 258274; wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 października 2001r., sygn. akt II SA 2177/00, LEX nr 157803; wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 941/05, LEX nr 275483; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 września 2009r., sygn. akt II SA/Go 555/09; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010r., sygn. akt II GSK 1098/09). Powyższe świadczy o tym, że wydając oba postanowienia bez dokładnego ustalenia od kogo pochodzi zarówno wniosek o wszczęcie postępowania, jak i zażalenie, organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze podniesione wyżej względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a.