II SAB/Go 178/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] w [...] na bezczynność [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. [...] (dalej jako skarżący lub P), reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika r. pr. B. B., złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lipca 2025 r. W dniu [...] września 2025 r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego (złożone drogą elektroniczną), w którym poinformował on o uzupełnieniu braków formalnych m.in. przedmiotowej skargi. Do pisma załączone zostały następujące dokumenty: - kopia zaświadczenia z [...] lipca 2023 r. [...], że w dniu [...] maja 2019 r. w trybie art.40a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2261, dalej jako u.P.s.), stowarzyszenie zwykłe pn. [...] - zostało wpisane do ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonej przez [...] pod numerem [...], - regulamin stowarzyszenia zwykłego [...], - kopia aktualizacji listy członków [...] z [...] czerwca 2013 r. (czterech członków, w tym B. B.), - kopia pełnomocnictwa udzielonego r.pr. B. B., przez członków Stowarzyszenia (wymienionych w aktualizacji listy członków P) do reprezentowania Stowarzyszenia przed wszystkimi organami administracji i urzędami, a także sądami administracyjnymi oraz powszechnymi wszystkich instancji we wszystkich sprawach związanych z działalnością Stowarzyszenia (bez wskazania daty). Jednocześnie pełnomocnik skarżącego dodał, iż identyczny komplet dokumentów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wystarczający do wykazania umocowania w trzech wskazanych przez niego sprawach. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 15 października 2025 r. pełnomocnik P wezwany został do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi oraz do usunięcia braków formalnych skargi, w tym samym terminie i pod tym samym rygorem, poprzez złożenie: - oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącego Stowarzyszenia przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi w tej konkretnej sprawie, podpisanego przez wszystkie osoby będące członkami Stowarzyszenia w dacie udzielenia pełnomocnictwa, - imiennej listy wszystkich członków Stowarzyszenia aktualnej w dacie udzielenia pełnomocnictwa, - dokumentu (lub jego uwierzytelnionego odpisu) określającego umocowanie do reprezentowania strony skarżącej wykazującego, że osoby udzielające pełnomocnictwa były do tego uprawnione w chwili dokonywania czynności. Przesyłkę adresowaną do pełnomocnika P zawierającą w/w wezwanie (przesłaną za pośrednictwem EPUAP), uznano za skutecznie doręczoną z dniem [...] listopada 2025 r. W terminie do usunięcia braków formalnych nie zostały nadesłane żadne dokumenty. Jednak w piśmie z dnia [...] listopada 2025 r. pełnomocnik P wyjaśnił, iż dokument "z którego wynika uprawnienie osób, które udzieliły pełnomocnictwa do reprezentowania strony skarżącej" to lista członków przekazana organowi nadzoru tj. [...], który to dokument został dołączony do akt sprawy. Dodał, iż z uwagi na nowelizację u.P.s. zmianie uległ numer, pod którym skarżący został wpisany do rejestru, zmiana nastąpiła po dacie pierwotnego wpisu skarżącego do rejestru stowarzyszeń w 2013 r. Pełnomocnik podkreślił, że Stowarzyszenie istnieje od 2013 r. i pierwotnie było wpisane w rejestrze prowadzonym przez [...] pod numerem [...], natomiast poza kontrolą skarżącego pozostaje, że Prezydent dokonał reorganizacji i wpisał Stowarzyszenie pod nowym numerem. Według pełnomocnika P lista członków Stowarzyszenia pochodząca z 2013 r. jest aktualna na datę wniesienia skargi w sprawie, podobnie jak i regulamin. Zdaniem pełnomocnika skarżącego pełnomocnictwo udzielone zostało mu w sposób ważny, jeszcze przed wniesieniem skarg i nie zostało cofnięte. Wskazane dokumenty pełnomocnik uznał za wystarczające do wykazania zdolności sądowej strony i prawidłowości reprezentacji we wszystkich sprawach wniesionych do tutejszego Sądu. Pełnomocnik ponownie zauważył, iż takie dokumenty NSA uznał za wystarczające do wykazania umocowania do reprezentowania skarżącego w trzech sprawach. Dodatkowo w piśmie, które wpłynęło do Sądu w dniu [...] listopada 2025 r. pełnomocnik wskazał, że pełnomocnictwo zostało udzielone przed datą wniesienia jakiejkolwiek skargi do tutejszego sądu, w dacie udzielenia pełnomocnictwa członkami stowarzyszenia byli: L. W., K. K., J. K. i B. B. Pełnomocnik wskazał też, że w składzie osobowym stowarzyszenia nie nastąpiły żadne zmiany, a zatem brak jest podstaw do negowania umocowania pełnomocnika do reprezentowania skarżącego w jakimkolwiek postępowaniu przed sądem administracyjnym na podstawie złożonego pełnomocnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należało odrzucić. Skarga wnoszona do wojewódzkiego sądu administracyjnego podlega kontroli pod względem merytorycznym jedynie w sytuacji, gdy została prawidłowo wniesiona, przez podmiot do tego uprawniony i spełnia niezbędne wymogi formalne przewidziane przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarga do Sądu złożona została przez [...] w [...], reprezentowane przez pełnomocnika r. pr. B. B.. P to stowarzyszenie wpisane z dniem [...] maja 2019 r. do ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonej przez [...] pod numerem [...]. Stowarzyszenie zwykłe to uproszczona forma stowarzyszenia, nieposiadająca osobowości prawnej (art. 40 ust. 1). Stowarzyszenie zwykłe może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywane (art. 40 ust. 1a). Stowarzyszenie zwykłe stanowi tzw. ułomną osobę prawną (art. 331 k.c.), której przyznana została zdolność prawna, o ograniczonym zakresie (wynikającym z art. 42 u.P.s.). Na gruncie procedury sądowo administracyjnej jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, do jakich należy stowarzyszenie zwykłe, mają zdolność sądową, czyli zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów (art. 25 § 3 p.p.s.a.). Ustawodawca przyznał takim jednostkom organizacyjnym także zdolność procesową, czyli zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowo administracyjnych (art. 26 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 28 § 1 p.p.s.a. jednostki organizacyjne mające zdolność sądową (o której mowa w art. 25 p.p.s.a.) dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Przy czym stosownie do treści art. 29 p.p.s.a. osoby, o których mowa w cyt. art. 28 p.p.s.a., mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Ustawodawca nie określił rodzaju dokumentu, jakim wykazać należy umocowanie do dokonywania czynności, zależy to niewątpliwie od podmiotu, którego obowiązek dotyczy, a ocena w tym zakresie należy do sądu. Przy czym strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników (art. 34 p.p.s.a.). Pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa (art. 37 § 1 p.p.s.a.). Brak wykazania przez stronę umocowania oraz przez pełnomocnika strony należycie udzielonego pełnomocnictwa, przy pierwszej czynności w postępowaniu, stanowi brak formalny pisma procesowego. W takiej sytuacji nie może ono otrzymać prawidłowego biegu i wówczas zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku skargi rygorem właściwym dla nieuzupełnienia jej braków jest odrzucenie, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa skarga podpisana została przez pełnomocnika r. pr. B. B., przy czym do skargi nie zostały załączone żadne dokumenty wskazujące na umocowanie pełnomocnika do reprezentowania skarżącego. W związku z powyższym pełnomocnik P wezwany został do usunięcia braku formalnego skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi poprzez przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącego Stowarzyszenia przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi w tej konkretnej sprawie, podpisanego przez wszystkie osoby będące członkami Stowarzyszenia w dacie udzielenia pełnomocnictwa oraz imiennej listy wszystkich członków Stowarzyszenia aktualnej w dacie udzielenia pełnomocnictwa. W tym miejscu należy wyjaśnić kwestie dotyczące reprezentacji stowarzyszenia zwykłego. Stowarzyszenie to powstaje i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do ewidencji prowadzonej przez organ nadzorujący (art. 40a u.P.s.), natomiast działa w oparciu o regulamin działalności, uchwalany przez osoby w liczbie co najmniej trzech, zamierzających założyć stowarzyszenie zwykłe (art. 40 ust. 2 u.P.s.). Uchwalony regulamin działalności powinien określać, m.in. przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd. Stowarzyszenie zwykłe, które zamierza posiadać zarząd, określa w regulaminie działalności tryb jego wyboru oraz uzupełniania składu, kompetencje, warunki ważności jego uchwał oraz sposób reprezentowania stowarzyszenia zwykłego, w szczególności zaciągania zobowiązań majątkowych (ust. 3). Stowarzyszenie zwykłe reprezentuje przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe albo zarząd (art. 41a ust. 1 u.P.s.). Przy czym w myśl art. 41a ust. 2 u.P.s. podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 41a ust. 3 pkt 1-5 u.P.s. jedynie przykładowo wymienił czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, a świadczy o tym użycie w przepisie sformułowania "w szczególności". Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu uznaje się wniesienie przez stowarzyszenie zwykłe skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA: z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OZ 390/24, z dnia 28 października 2025 r., III OZ 538/25, z dnia 15 października 2025 r., III OZ 512/25, z dnia 12 października 2022 r., III OZ 639/22). Zatem, przedstawiciel stowarzyszenia, może działać w sprawie sądowoadministracyjnej w imieniu stowarzyszenia, w tym wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wszystkich członków stowarzyszenia, a nie tylko na podstawie funkcji przedstawiciela powierzonej mu w regulaminie (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 105/17, sygn. akt II OZ 107/17). W związku z powyższym stwierdzić należy, że choć stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, to legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych, w tym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Oznacza to, że przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1157/17). W konsekwencji należy uznać, iż w przypadku zamiaru udzielenia przez stowarzyszenie zwykłe pełnomocnictwa procesowego pełnomocnikowi profesjonalnemu, konieczne jest udzielenie go przez wszystkich członków stowarzyszenia. Przy czym orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje dodatkowo, że wola wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego w zakresie wniesienia w imieniu stowarzyszenia skargi winna być wyrażona co do konkretnej sprawy, a nie ogólnie, abstrakcyjnie. Konkretna sprawa, dotycząca konkretnego rozstrzygnięcia może wiązać się z różnymi skutkami nie tylko faktycznymi, ale i prawnymi. Niektóre sprawy mogą powodować daleko idące skutki prawne. Jak stanowi art. 40 ust. 1b u.P.s., każdy członek stowarzyszenia zwykłego odpowiada za zobowiązania stowarzyszenia zwykłego bez ograniczeń całym swoim majątkiem solidarnie z pozostałymi członkami oraz ze stowarzyszeniem. Odpowiedzialność ta powstaje z chwilą, gdy egzekucja z majątku stowarzyszenia zwykłego okaże się bezskuteczna. W tym stanie rzeczy w przypadku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wymagana jest zatem uprzednia zgoda wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego, o jakiej mowa w art. 41a ust. 2 u.P.s. (por. orzeczenia NSA: wyrok z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1650/18, postanowienie z dnia 28 października 2025r., III OZ 538/25 oraz z 15 października 2025 r., III OZ 512/25 i z 27 sierpnia 2025 r., III OZ 408/25). Wobec powyższego Sąd uznał załączone do pisma z [...] września 2025 r. pełnomocnictwo za niewystarczające do przyjęcia, że r. pr. B. B. jest uprawniony do reprezentowania strony skarżącej przez Sądem. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi zostało do pełnomocnika skarżącego przesłane za pośrednictwem ePUAP (korespondencja prowadzona w ten sposób od [...] października 2025 r.). Stosownie do art. 74a § 1 pkt 1 p.p.s.a., doręczenie pism przez sąd następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jeżeli strona wniosła pismo w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą sądu lub organu, za pośrednictwem którego składane jest pismo (zarządzenie k. 33). W przypadku nieodebrania pisma w formie dokumentu elektronicznego sąd, po upływie siedmiu dni, licząc od dnia wysłania zawiadomienia, przesyła powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania tego pisma (art. 74a § 6 p.p.s.a). W przypadku nieodebrania pisma, doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia (art. 74a § 8 p.p.s.a.). Wobec nieodebrania przez pełnomocnika skarżącego przesyłki zawierającej wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi oraz uiszczenia wpisu sądowego, uznano ją za doręczoną na zasadzie art. 74a § 8 p.p.s.a. odpowiednio w dniu [...] listopada 2025 r., tj. po upływie 14 dni licząc od dnia pierwszego awizo. Tym samym termin do usunięcia braków formalnych skargi upłynął bezskutecznie z dniem [...] listopada 2025 r. W terminie tym nie zostały do Sądu nadesłane żadne dokumenty. Jedynie w piśmie z dnia [...] listopada 2025 r. pełnomocnik wyraził swoje stanowisko co do prawidłowości w jego ocenie złożonych w sprawie dokumentów, z których wynika prawidłowe jego zdaniem umocowanie do reprezentowania skarżącego. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż pełnomocnik skarżącego nie usunął w terminie braków formalnych skargi, tj. nie został złożony dokument, w którym wszyscy członkowie stowarzyszenia udzieliliby pełnomocnikowi r. pr. B. B. umocowania do reprezentowania skarżącego stowarzyszenia przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi w niniejszej sprawie (tej konkretnej sprawie). Brak pełnomocnictwa uniemożliwia nadanie skardze prawidłowego biegu, bowiem nie pozwala na stwierdzenie, czy skarga pochodzi od osoby uprawnionej do reprezentowania strony skarżącej, a zatem czy wnosząca ją osoba posiada legitymację procesową do skutecznego jej wniesienia. Powyższa okoliczność uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Analiza akt sprawy wykazała również, że pomimo skutecznego doręczenia pełnomocnikowi w dniu [...] listopada 2025 r. wezwania do uiszczenia wpisu sądowego, wymagana kwota nie została przez stronę wpłacona. Tymczasem zgodnie z art. 230 § 1 p.p.s.a., od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Jednym z takich pism jest skarga (art. 230 § 2 p.p.s.a.). Przepis art. 220 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie została uiszczona należna opłata. W takim przypadku przewodniczący wzywa wnoszącego pismo do uiszczenia opłaty w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, a w przypadku skargi - pod rygorem jej odrzucenia (art. 220 § 3 p.p.s.a.). Ustalone w sprawie okoliczności uzasadniają odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i art. 220 § 3 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego Sąd wziął także pod uwagę, że P zostało wpisane do ewidencji stowarzyszeń zwykłych przez [...] pod numerem [...] w dniu [...] maja 2019 r. na podstawie art. 40a ust. 2 pkt 1 u.P.s. (zob. zaświadczenie z [...] lipca 2023 r.). Jednocześnie pełnomocnik przedłożył listę członków stowarzyszenia na dzień [...] czerwca 2013 r. oraz kopię pełnomocnictwa udzielonego przez członków P (bez daty), a także regulamin Stowarzyszenia (dwie strony). Powyższe budzi istotne zastrzeżenia z punktu widzenia prawidłowego umocowania pełnomocnika do działania w imieniu P, biorąc pod uwagę, że stowarzyszenie to znajduje się w wykazie stowarzyszeń zwykłych rozwiązanych z mocy prawa z dniem [...] maja 2018 r. na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1923) sporządzonym przez [...] (https://bip.warszawa.pl/web/biuro-administracji-i-spraw-obywatelskich/-/wydzial-spraw-obywatelskich). Z wpisu pod poz. 981 w ww. wykazie wynika, że P z siedzibą [...] nr ewidencyjny [...] (data rejestracji [...] listopada 2012 r.) zostało rozwiązane z mocy prawa z dniem [...] maja 2018 r., co było skutkiem wejścia w życie zmiany przepisów u.P.s. Mianowicie na podstawie art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw, w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenia zwykłe działające na podstawie przepisów dotychczasowych są obowiązane dokonać wpisu do ewidencji, o której mowa w art. 40 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1. Brak wpisu skutkuje rozwiązaniem stowarzyszenia zwykłego z mocy prawa. Do dnia dokonania wpisu do ewidencji, o którym mowa w ust. 1, stowarzyszenia zwykłe działają na podstawie przepisów dotychczasowych. Z powyższego wynika, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, że P (uprzednio z siedzibą [...]) i P z siedzibą [...] są odrębnymi podmiotami, mimo zbieżności nazwy. W świetle powyższego nie jest to ten sam podmiot, w istocie bowiem P z siedzibą [...] rozpoczęło swój byt z momentem wpisu do rejestru w dniu [...] maja 2019 r., po ponad roku od rozwiązania poprzedniego P, tj. [...] maja 2018 r., a zatem nie doszło tylko do zmiany numeru w ewidencji stowarzyszeń zwykłych. Tymczasem pełnomocnik, pomimo wezwania Sądu nie przedstawił pełnomocnictwa pochodzącego od członków obecnego P, ani też listy jego członków. Zauważyć należy, że pełnomocnictwo załączone do akt sprawy nie zawiera daty jego sporządzenia, co nie jest co do zasady uchybieniem, jednakże na gruncie niniejszej sprawy nieopatrzenie pełnomocnictwa datą uniemożliwia stwierdzenie, czy zostało udzielone w imieniu członków poprzednio, czy też obecnie istniejącego stowarzyszenia, a z kolei w połączeniu z załączoną do pełnomocnictwa listą członków z [...] czerwca 2013 r. i na tle wcześniejszych okoliczności i rozważań doprowadziło to do uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości umocowania pełnomocnika skarżącego w niniejszym postępowaniu, które pomimo wezwania Sądu nie zostały usunięte przez pełnomocnika skarżącego. Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika skarżącego Sąd wyjaśnia, iż na dokonaną w przedmiotowej sprawie analizę i ocenę, bez wpływu pozostaje podniesiona przez pełnomocnika skarżącego okoliczność niekwestionowania przez NSA w trzech ze spraw złożonych tam dokumentów. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, iż pełnomocnik skarżącego nie usunął braków formalnych skargi w zakresie wykazania umocowania do działania w imieniu skarżącego i uiszczenia wpisu co uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i art. 220 § 3 p.p.s.a.