II SAB/Go 19/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Z.G. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2008 r. emerytowany funkcjonariusz Policji Z.R. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, "bezprawnie pozbawionego go w roku 2006", wraz z należnymi ustawowo odsetkami od należności głównej. Wnioskodawca powołał się na przysługująca normę, nabyte i ustawowo przysługujące uprawnienia oraz wcześniej wydaną i nadal obowiązującą decyzję, a także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 lutego 2007 r. w sprawie IV SA/Gl 434/06 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r. w sprawie I OSK 953/07. W odpowiedzi na podanie Komendant Wojewódzki Policji, pismem informacyjnym z [...] stycznia 2009 r. znak [...] udzielił wnioskodawcy wyjaśnień co do obowiązującego stanu prawnego. Wskazał, iż nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U Nr 100 poz. 919), polegająca na uchyleniu § 8 i § 9 ust. 2, skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Zdaniem organu decyzja administracyjna ustalająca bezterminowo prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego kształtuje sytuację prawną adresata i ma znaczenie w toku rozpoznawania sprawy o ustalenie wysokości tego świadczenia. Uprawnienie wnioskodawcy do równoważnika ustalano corocznie na podstawie składanych corocznie oświadczeń mieszkaniowych i realizowano w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o Policji, które zawierały analogiczne zapisy, że emerytom i rencistom policyjnym przyznaje się równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na zasadach takich jak dla policjantów. Organ wywiódł, iż każdorazowe oświadczenie mieszkaniowe stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 61 § 1 Kpa. Oznacza to, że za każdym razem, po złożeniu przez stronę oświadczenia mieszkaniowego winno być wszczęte postępowanie zakończone decyzją administracyjną przyznająca przedmiotowe świadczenie na dany rok kalendarzowy. Przy czym zarówno w kraju jak i na terenie województwa nie stosowano praktyki corocznego wydawania decyzji administracyjnej w tym zakresie. W ocenie organu, nie oznacza to jednak, że posiadana przez wnioskodawcę decyzja nadal obowiązuje, bowiem wskazana nowelizacja z 2005 r. skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Komendant stwierdził, iż uchylenie przepisów, na podstawie których dokonywano oceny uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego, oznacza wygaśnięcie - z mocy prawa - z dniem 1 stycznia 2006 r. wydanych w tym zakresie decyzji administracyjnych o przyznaniu tych świadczeń dla wskazanej grupy osób, które to akty nie wywołują żadnych skutków prawnych w kwestii wypłaty należności od 1 stycznia 2006 r. Organ wskazał, iż zostały uchylone również przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu i od 1 stycznia 2006 r. żaden z organów (komendantów) nie ma takiego uprawnienia. W związku ze zmianą przepisów wystosowano do wszystkich zainteresowanych informację, że dotychczas pobierany równoważnik w wyniku uchylenia przepisów stał się świadczeniem nienależnym, a żądanie jego wypłaty nie ma już charakteru sprawy administracyjnej więc nie podlega załatwieniu w trybie decyzji administracyjnej. Odnosząc się do powoływanych we wniosku wyroków wskazał, iż nieprawdą jest by orzeczenia te potwierdzały prawo byłych funkcjonariuszy do równoważnika pieniężnego, dotyczyły one bowiem jedynie niedopuszczalności orzekania o wygaśnięciu decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika na podstawie przepisu art. 162 § 1 Kpa. Komendant wskazał, iż decyzja przyznająca wnioskodawcy sporny ekwiwalent stała się bezprzedmiotowa w wyniku ustania bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji z powodu zmian w stanie prawnym, gdyż przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron. Skutek ten został wywołany uchyleniem podstawy prawnej w oparciu o którą następowało ustalanie uprawnień dla emerytów i rencistów (§ 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia). Wywodził ponadto, iż ani ustawa o Policji, ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie reguluje prawa emerytowanych funkcjonariuszy do równoważnika za remont lokalu, co potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie III RN 69/02, a także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. w sprawie U 4/08, który to pogląd, w drodze analogii przyjąć należy także w zakresie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Podkreślił, iż zdaniem Trybunału, nowelizacja rozporządzenia cofająca emerytom i rencistom uprawnienia do równoważnika nie narusza ani ustawy o Policji ani Konstytucji zatem nie narusza praw nabytych byłych funkcjonariuszy, które zresztą nie mają charakteru absolutnego i mogą być wzruszone. Pismem z dnia [...] lutego 2009r. Z.R. wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji do wydania decyzji administracyjnej podając, iż organ nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, podczas gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w drodze decyzji. W piśmie z dnia [...] marca 2009r. Komendant Wojewódzki Policji podkreślił, że aby sprawa miała charakter sprawy administracyjnej i mogła podlegać załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej muszą zachodzić łącznie następujące warunki: 1) musi istnieć organ władny do podjęcia decyzji, 2) musi istnieć strona postępowania czyli podmiot legitymujący się interesem prawnym 3) musi istnieć przedmiot sprawy. Przesłanki takie nie zaistniały w sprawie wniosku Z.R. z dnia [...] grudnia 2008 r., gdyż z dniem 1 stycznia 2006 r. nie istnieją organy władne do podjęcia decyzji w tym zakresie, nie ma także strony postępowania w rozumieniu kpa, brak jest też przedmiotu sprawy określonego w przepisach prawa. W konsekwencji Komendant Wojewódzki Policji uznał, iż stanowisko zaprezentowane w piśmie z [...] stycznia 2009 r. nie jest obarczone wadą niewłaściwego zastosowania obowiązujących przepisów. Pismem z [...] maja 2009 r. Z.R. wniósł do Komendanta Głównego Policji zażalenie na niezałatwienie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, w terminie sprawy z wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż pismem z [...] marca 2006 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji pozbawił go uprawnień do wypłacenia równoważnika pieniężnego, nie wydał także decyzji administracyjnej od której służy środek odwoławczy. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] Komendant Główny Policji poinformował, iż w całości podziela stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji, zgodnie z którym rozpatrywana sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, co oznacza, że nie podlegała załatwieniu przez wydanie decyzji. Organ stwierdził, iż nowelizacja ww. rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. polegająca na uchyleniu § 8 i 9 ust. 2 skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Od tego dnia nie było zatem podstaw prawnych do ustalenia uprawnień emerytów i rencistów do wypłaty przedmiotowego świadczenia. Organ podkreślił, iż ani ustawa o Policji ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie zawierają rozstrzygnięcia co do przyznania tego równoważnika emerytom i rencistom policyjnym. Zgodnie z treścią art. 29 oraz art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, że emeryt policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, w ocenie organu, że emeryt policyjny posiada uprawnienia domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. [...] czerwca 2009 r. Z.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 oraz wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie skargi. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej odrzucenie jako niezasadnej i podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. Wskazywał też dodatkowo na fakt, iż obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku składania oświadczeń mieszkaniowych. Zdaniem organu sprawa nie ma również charakteru sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji. Nie istnieje bowiem organ władny podjąć rozstrzygnięcie, nie ma strony postępowania tj. podmiotu mającego interes prawny w jej załatwieniu, a także brak jest przedmiotu sprawy określonego w przepisach prawa. Postanowieniem z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 49/09 Sąd na zgodny wniosek stron zawiesił postępowanie na podstawie art. 126 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wniosek skarżącego postępowanie sądowoadministracyjne zostało podjęte postanowieniem z dnia 18 maja 2010 r., ponieważ odpadła przyczyna jego zawieszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie przedmiot skargi stanowi bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji, do którego skarżący – emerytowany funkcjonariusz Policji - skierował w dniu [...] grudnia 2008 r. wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008. Organ ten pismem z [...] stycznia 2009 r. poinformował stronę, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. W związku z takim przedmiotem sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej jako "P.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy, a w szczególności gdy sprawa powinna zostać zakończona: – decyzją administracyjną, – postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, – postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, – innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, – pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie. Zgodnie z art. 52 ust. 1 P.p.s.a., skargę na bezczynność organu można wnieść skutecznie dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Niewyczerpanie tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi. W przypadku skargi na bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej wyczerpaniem środków zaskarżenia jest - w rozumieniu wskazanego przepisu - wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Po otrzymaniu pisma informującego Komendanta Wojewódzkiego Policji skarżący wniósł do Komendanta Głównego Policji zażalenie w trybie art. 37 § 1 w zw. z art. 35 i 36 Kpa, w którym wskazywał na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a po uzyskaniu odpowiedzi organu wyższego stopnia na powyższe zażalenie, wniósł skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Bez znaczenia są przy tym przyczyny, z powodu których organ administracyjny nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji w przepisanym terminie (wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988 nr 1. poz. 13). W przypadku spraw załatwianych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym stan zaskarżalnej bezczynności organu powstaje po bezskutecznym upływie terminu wynikającego z art. 35 Kpa lub ustalonego zgodnie z art. 36 Kpa. Wniesienie skargi na tzw. "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 1983r., sygn. SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W rozpoznawanej sprawie wymóg ten został spełniony. Zaznaczyć również należy, iż w literaturze przyjmuje się, że zażalenie i skarga na bezczynność mogą być wykorzystywane nie tylko w celu nadania postępowaniu właściwej dynamiki, ale także w celu kwestionowania oceny organu o braku podstaw do podjęcia czynności jurysdykcyjnych - oceny dorozumianej lub wyrażonej wyraźnie np. w stosownym piśmie wyjaśniającym. U podstaw zażalenia lub skargi na bezczynność administracji może zatem leżeć spór co do istnienia stosunku materialnoprawnego (por. T. Kretkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004 r., str. 122). Przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną, jak o tym stanowi art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz jego konkretnych praw lub obowiązków. Z tego, że sprawa ma charakter indywidualny nie wynika jeszcze, że musi być ona rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Może się bowiem kwalifikować do rozpatrzenia w trybie skargowym lub wnioskowym (dział VIII Kpa), a także w trybie Kodeksu postępowania cywilnego. Organ administracyjny jest zatem zobowiązany do ustalenia nie tylko cechy danej sprawy jako sprawy indywidualnej, lecz także czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej i czy jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Tylko w tym przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygnąć ją wydając decyzję administracyjną (vide: J. Borkowski w: Adamiak. J Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H.Beck, wyd 8. Warszawa 2006, str. 14-15). Zasadne jest stanowisko organów, iż dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Konieczne jest zatem by w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygniecie w akcie (np. decyzji administracyjnej) kończącym konkretne postępowanie (vide: H. Knysiak-Molczyk "Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym''. Zakamycze 2004 str. 50). Konieczne jest też istnienie organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy. Organ administracyjny powołany będzie do załatwienia indywidualnej sprawy decyzją administracyjną w przypadku sporu o prawo lub w razie nieustalenia prawa określonej osoby, o tym zaś, że może on zastosować prawną formę działania władczą, tzn. wydać indywidualny akt administracyjny w procesowej formie decyzji, stanowią przepisy prawa materialnego, z których imiennie oznaczone osoby wywodzą swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 Kpa). Dodać należy, że w pewnych przypadkach organ administracyjny musi stwierdzić niedopuszczalność orzekania o prawach lub obowiązkach stron i czyni to również przez wydanie decyzji administracyjnej. Dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi na bezczynność decydujące znaczenie miało ustalenie czy Komendant Wojewódzkiego Policji zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2008 r. w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, a w konsekwencji jego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej lub czynności. Ta bowiem okoliczność przesądza w istocie o uznaniu czy organ administracji publicznej znajduje się w stanie zaskarżalnej bezczynności. W ocenie Sądu, przytoczony stan faktyczny sprawy wskazuje na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie zainicjowanej wnioskiem Z.R. z dnia [...] grudnia 2008 r. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, iż decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. Komendant Wojewódzki Policji, powołując art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2000 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz.U. Nr 65, poz. 777) przyznał Z.R. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 1 + 1 norm zaludnienia. Wskazano, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona będzie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Należy stwierdzić, iż z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy w dacie wydawania powyższej decyzji skarżący pozostawał w służbie czynnej, czy korzystał już z uposażenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji bądź kiedy został ze służby zwolniony (z dołączonych do wniosku oświadczeń mieszkaniowych skarżącego wynika, iż został zwolniony ze służby w Policji [...] września 2000 r.). Nadto po dokonaniu analizy treści skargi i pism informacyjnych organów można przyjąć, iż skarżący, na podstawie powyższej decyzji, pobierał równoważnik z tytułu remontu lokalu mieszkalnego corocznie do 2005 r. W takiej sytuacji zatem gdy organ ukształtował władczo stosunek administracyjnoprawny (w drodze decyzji administracyjnej) w taki sposób, iż decyzja ta uprawniała stronę do corocznej wypłaty określonego w niej świadczenia, po spełnieniu jedynie określonych warunków materialno-technicznych, nieuprawnione jest twierdzenie, iż każdorazowo składany przez funkcjonariusza wniosek wszczynał nową sprawę administracyjną. Abstrahując od oceny prawidłowości i legalności przyjętej przez organ procedury przyznawania przedmiotowych świadczeń na czas nieoznaczony, zważyć przyjdzie, iż ocena skutków prawnych ostatecznej decyzji administracyjnej nie może odbywać się z pominięciem obowiązujących przepisów, zmiany stanu faktycznego i prawnego, jak również zasad ogólnych i przepisów procedury administracyjnej. We wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. skarżący, jako emerytowany funkcjonariusz Policji, domaga się od Komendanta Wojewódzkiego Policji "wypłacenia należnego mi równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego, bezprawnie mnie pozbawionego w roku 2006, za okres 2006-2007-2008, zgodnie z normą przysługującą jak w złożonych wnioskach, nabytymi i ustawowo przysługującymi uprawnieniami, wcześniej wydana i nadal obowiązującą decyzją" wraz z odsetkami ustawowymi. Wobec stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Komendanta Głównego Policji w szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z powyższej zasady wyprowadza się tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa, uchylającego moc decyzji administracyjnych lub nakazującego stwierdzenie ich wygaśnięcia, wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej mocy obowiązującej (rozdział 12 i 13 Kpa). Z oczywistych względów szczegółowego rozważenia i analizy co do rzeczywistego zakresu regulowanego indywidualnego stosunku prawnego wymaga treść decyzji administracyjnej i przepisów prawa na podstawie, których ów akt stosowania prawa został wydany. Wobec powyższego istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zasadniczo do odpowiedzi na pytanie, czy emerytowany funkcjonariusz Policji, który wystąpił z wnioskiem do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, do którego jego zdaniem prawo uzyskał na podstawie decyzji tego organu wydanej w oparciu o przepisy prawa, które przestały następnie obowiązywać, może żądać wydania przez organ rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, czy też wystarczy, że organ odpowie na ten wniosek pismem wyjaśniającym przyczyny, które jego zdaniem uniemożliwiają wypłatę przedmiotowego równoważnika? Wskazać przyjdzie, iż w dacie wydania decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. o przyznaniu Z.R. równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego treść wskazanego w podstawie prawnej tej decyzji przepisu art. 91 ustawy z dnia [...] kwietnia 1990 r. o Policji była tożsama z obowiązującą obecnie. Zgodnie z tym przepisem policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W ust. 2 zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. W dacie wydania wskazanej decyzji obowiązywało wydane w wykonaniu powyższej delegacji rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz.U. Nr 106 poz. 1212), zmienione następnie rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2000 r. (Dz.U. Nr 65, poz. 777) przywołanym w podstawie prawnej decyzji. Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia jego przepisy miały zastosowanie także do emerytów i rencistów policyjnych. Rozporządzenie z dnia 20 grudnia 1999 r. zostało uchylone z dniem 20 lipca 2002 r. mocą § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918). W tej samej dacie weszło w życie, wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919), które w § 8 przewidywało, iż jego przepisy stosuje się między innymi do emeryta, rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1984 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz.U. Nr 53, poz. 1995 z późn.zm). Następnie z dniem 1 stycznia 2006 r. § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2005r, Nr 266, poz. 2246) uchylono przepis § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W związku z dokonaną nowelizacją podkreślenia wymaga, iż rozporządzenie zmieniające, na mocy którego uchylono § 8 rozporządzenia z 2002 r. nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 r. oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjantami uchylanego uregulowania. W doktrynie w zakresie skutku jaki rodzi zmiana stanu prawnego na istnienie wcześniej zawiązanego stosunku prawnego przyjmuje się, że uchylenie czy zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego, skonkretyzowanego w decyzji, nie ma wpływu na dalsze istnienie tego stosunku (vide: T. Woś: "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowe" (art. 162 kpa), PiP 1992, nr 7). Jeżeli więc ustawodawca przewiduje konieczność ustania wcześniej ustalonych stosunków prawnych, zazwyczaj zamieszcza w aktach nowelizujących stosowne dyspozycje. Zdaniem Sądu, prawodawca winien uwzględnić przy modyfikacjach stanu prawnego jego konsekwencje faktyczne i prawne, jakie zrodził on do chwili wejścia w życie nowych uregulowań. W związku z tym, że demokratyczne państwo prawne oznacza państwo, w którym chroni się zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, dokonując kolejnych zmian stanu prawnego nie można stracić z pola widzenia interesów podmiotów, jakie ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego. Zmiany dotychczasowych regulacji winny uwzględniać skutki jakie wywołają przez pryzmat obowiązujących już rozwiązań. Zatem wejście w życie zmian do przepisów już obowiązujących powinno następować w takim sposób, aby niwelować element zaskoczenia obywatela nagłą zmianą prawa. Celowi temu służyć muszą przepisy przejściowe lub odpowiednio określona data wejścia w życie nowelizacji. Skoro więc w rozporządzeniu nowelizującym takich rozwiązań zabrakło, bowiem ustawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. to uprawniony jest pogląd, że nadal pozostają wiążące decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Tym bardziej powyższa nowelizacja z grudnia 2005 r. nie może zatem rodzić domniemanych przez organy Policji skutków w sferze stosunków administracyjnoprawnych ukształtowanych na mocy decyzji (z [...] marca 2002 r.) poprzedzającej wszakże wejście w życie nowelizowanego rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Wymaga podkreślenia, iż Sąd nie podziela stanowiska organu, zgodnie z którym decyzja o przyznaniu omawianego świadczenia, na którą powołuje się skarżący stała się bezprzedmiotowa w wyniku ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji, a to z powodu zmiany w stanie prawnym, gdyż przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron. Skutek taki został - zdaniem organu - wywołany uchyleniem z dniem 1 stycznia 2006 roku podstawy prawnej (tj. § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia) istnienia uprawnień emerytów (rencistów) do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ powołując się na fakt jej wygaśnięcia "z mocy prawa" nie wskazał przepisu prawa, który taki skutek wprost lub pośrednio wobec ostatecznych decyzji administracyjnych wywołał. Nadto organ nie powołał również żadnego indywidualnego aktu administracyjnego, który usuwałby z obrotu prawnego decyzję ostateczną przyznającą skarżącemu konkretne uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (w istocie bezterminowo). Należy również zwrócić uwagę, iż stanowisko prezentowane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji co do niejako "automatycznego" wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawo do przedmiotowego równoważnika, stoi w opozycji do poglądów wyrażonych w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tezie wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt l OSK 953/07 sąd ten wskazał, iż: "w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśniecie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość". Z kolei w wyroku z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt l OSK 1773/07 Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zgodnie z którym sam fakt zmiany przepisów nie stanowi podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli nie nakazuje tego przepis prawa. Analiza podstaw prawnych doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku, że orzeczenia w zakresie równoważnika za remont mieszkania pozostają w mocy, jeżeli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanej na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta jest nadal wiążąca, mimo, iż przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie. NSA ocenił również jako nieuzasadnioną taką interpretacje następstw zmiany stanu prawnego dotyczącego analogicznego uprawnienia emerytowanych strażaków PSP do przedmiotowych równoważników, która prowadziła do uznania bezprzedmiotowości decyzji wydanych przed ową zmianą. Sąd wskazał, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość" wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (vide: B Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 750-751; B Adamiak. J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", PWN, Warszawa 1996. s. 245. wyrok NSA z dnia 11 października 1985r. SA/Wr 556/85, ONSA 1985. nr 2, poz. 21). NSA podkreślił, iż bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy przepisy prawa przewidują taki skutek. Stanowisko powyższe koresponduje ze sprawą poddaną przez wnioskodawcę rozstrzygnięciu organów Policji, w stosunku do której bezczynność stanowi przedmiot niniejszego postępowania sądowego. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 pkt 1 Kpa, normuje on postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Stosownie do przepisu art. 61 § 1 Kpa postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na wniosek jest dzień doręczenia żądania strony organowi administracji publicznej (§ 3). Przywołana regulacja zakłada zatem pewien automatyzm, polegający na tym, że samo doręczenie podania organowi prowadzi do wszczęcia postępowania, oczywiście przy założeniu, że zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji i wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, a organ jest właściwy w sprawie. Organ winien załatwić sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 Kpa). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera regulacji dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek, organ może pozostawić go bez rozpoznania jedynie w sytuacji określonej w art. 64 § 1 i 2 Kpa, czyli wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku, może przekazać go organowi właściwemu (art. 66 i 66 § 1 Kpa) albo na podstawie art. 66 § 1 i 3 Kpa dokonać stosownego zawiadomienia lub zwrotu wniosku W innych przypadkach wniosek strony, co do zasady, powoduje zawiązanie postępowania i konieczność załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej bądź w innej przewidzianej przepisami formie np. czynności materialno-technicznej. Podkreślić przyjdzie, iż w piśmiennictwie przyjmuje się, że akt lub czynność (art. 3§ 2 pkt 4 p.p.s.a.) może dotyczyć nie tylko uprawnień lub obowiązków określonych wprost przepisami prawa (stwierdzonych ex lege), czy opierających się na przepisach prawa, ale także skonkretyzowanych aktem zastosowania prawa np. w drodze decyzji (vide: A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, wydanie II, Zakamycze 2006 str. 25; E. Łętowska glosa do wyroku NSA oz. w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2002 r. sygn. II SA/Gd 4182/01, OSP 2008 nr 10 poz. 135; M. Bogusz glosa do wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r. – II SAB/Bd 23/2004 OSP 2006, nr 3). Natomiast w sytuacji, gdy w ocenie organu skarżącemu nie przysługiwało uprawnienie do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, to powinien on wydać decyzję administracyjną. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w pełni podziela, że odmowa dokonania czynności materialno – technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, gdyż jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (vide: wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 I OSK 761/08). Dokonując oceny procesowej złożonego wniosku organ ustala czy określona sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego oraz czy dysponuje on zdolnością do prowadzenia postępowania w tej konkretnej sprawie i do wydania decyzji. Obowiązek załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 Kpa lub ustalonym na podstawie art. 36 Kpa polega na wydaniu decyzji merytorycznej czyli rozstrzygającej o istocie sprawy (np. o uprawnieniu którego strona się domaga) lub kończącej postępowanie w sposób formalnoprocesowy. W sytuacji gdy organ stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, innymi słowy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, to ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 Kpa). W piśmiennictwie wskazuje się, że ze względu na moment w jakim powstaje przyczyna bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, można mówić o bezprzedmiotowości pierwotnej (uprzedniej) i wtórnej (następczej). Ta pierwsza zachodzi wówczas, gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe już w chwili jego wszczęcia, a zatem zostało wszczęte mimo, iż nie było ku temu podstaw faktycznych i prawnych. Wtórna bezprzedmiotowość postępowania ma natomiast miejsce w sytuacji, gdy przeszkoda do merytorycznego załatwienia sprawy powstaje w toku postępowania przed organem administracji publicznej (por. R. Kędziora, Komentarz Kpa, C, H. Beck, Warszawa 2008, str. 533). Tytułem przykładu można podać, że bezprzedmiotowym jest postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Z kolei gdy zmiana przepisów pozbawia konkretny organ administracji publicznej zdolności do prowadzenia postępowania, to organ ten zobowiązany jest umorzyć postępowanie, a wniosek strony o wszczęcie postępowania przekazać do załatwienia organowi właściwemu (vide: wyrok NSA z 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP 2000 nr 7-8, p. 110). Jednocześnie wskazać należy, że gdy istnieje przesłanka do załatwienia sprawy w formie decyzji, to organ nie może poprzestać na udzieleniu informacji stronie co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy (vide: wyrok SN z 18 października 1995 r. OSNAPiUS 1996 nr 10. poz. 138; postanowienie SN z 13 lipca 1983 r. II SA 593/83 ONSA 1983 nr 2. poz. 55). Sąd nie podziela stanowiska organów Policji, iż wniosek Z.R. nie zainicjował postępowania administracyjnego w jego indywidualnej sprawie. We wniosku z [...] grudnia 2008 r., powołując się na ustawę o Policji i nabyte prawa, skarżący jako emerytowany funkcjonariusz wniósł o wypłatę przyznanego mu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie organu, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Strona skarżąca, powołując się na swój interes prawny, znajdujący w jej ocenie oparcie w przepisach ustawy o Policji, żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia o jej żądaniu w formie decyzji administracyjnej, która podlegałaby zaskarżeniu w toku instancji. To oczekiwanie strony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy ocenić jako uzasadnione. Podkreślić należy, iż o legitymacji procesowej strony (art. 28 Kpa) i możliwości rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze władczego orzeczenia organu administracji nie decyduje zasadność zgłoszonego żądania. Skarżący ubiega się o wypłatę, jego zdaniem przyznanego mu decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji, prawa do równoważnika za remont lokalu na lata 2006-2008. Wobec tego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko organu administracji nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 Kpa zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 maja 2009 r. w sprawie III SAB/Gd 4/09). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin (§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r.) nie oznacza, że nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Skoro bowiem przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza policji (na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy - § 9 ust. 1 obowiązującego aktualnie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r). Uwzględniając powyższe uwagi należało stwierdzić, że Komendant Wojewódzki Policji nie załatwił sprawy w sposób wymagany przepisami Kpa, co doprowadziło do stanu zaskarżalnej bezczynności. W ocenie Sądu skutkiem przyznania skarżącemu prawa do przedmiotowego równoważnika w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, jest powstanie stosunku administracyjnoprawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro bowiem uprawnienie skarżącego do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikało z decyzji administracyjnej indywidualizującej normę prawa materialnego, to brak uzasadnienia prawnego do przyjęcia, iż kolejne wnioski w tym przedmiocie (ustalenia prawa do równoważnika) winny być załatwiane w innej formie. W tym też przejawia się posiadanie przez stronę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Skierowanie do wnioskodawcy pisma informacyjnego z dnia [...] stycznia 2009 r., było w istocie uchyleniem się od właściwego załatwienia sprawy. Pozostawanie w bezczynności to niepodjęcie lub brak kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Na marginesie zważyć przyjdzie, iż pogląd taki został także wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawach o analogicznych stanach faktycznych i prawnych do przedmiotowej sprawy (wyroki z 19 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1466/09 i I OSK 1565/09, z 24 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1647/09 i I OSK 1649/09, z 25 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1739/09). Rozpoznając sprawę ponownie Komendant Wojewódzki Policji winien uwzględnić powyższe wskazania i bez zbędnej zwłoki załatwić sprawę administracyjną zainicjowaną wnioskiem skarżącego, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd ocenia jedynie, czy organ pozostaje w bezczynności i w przypadku uznania, że taka sytuacja w okolicznościach danej sprawy w istocie istnieje może jedynie - zgodnie z art. 149 P.p.s.a. - zobowiązać organ do wydania aktu lub czynności w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Termin do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. został ustalony z uwzględnieniem okoliczności sprawy, a moment rozpoczęcia jego biegu stosownie do przepisu art. 286 § 2 P.p.s.a.