II SAB/Go 64/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej dopuścił się przewlekłości, III. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 104,20 zł (sto cztery złote 20/100), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Go 64/15 UZASADNIENIE W dniu 18 lutego 2015r. Stowarzyszenie [...] - zwane dalej Stowarzyszeniem, przesłało drogą elektroniczną pismo skierowane do Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej. W piśmie tym, powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, Stowarzyszenie zawarło wniosek o przesłanie pocztą elektroniczną lub tradycyjną, kserokopii lub skanów orzeczeń wydanych w latach 2011-2014 przez Okręgowy Sąd Lekarski. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. poinformowano Stowarzyszenie, iż "powyższe dane nie są ogólnie publikowane", natomiast wydawany jest rocznik Medyczna Wokanda, w którym znajduje się przegląd orzecznictwa Naczelnego Sądu Lekarskiego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015r. profesjonalny pełnomocnik Stowarzyszenia za pośrednictwem Okręgowego Sądu Lekarskiego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność polegającą na nieudzielaniu odpowiedzi na wniosek z [...] lutego 2015r. W skardze wniesiono o zobowiązania Okręgowego Sądu Lekarskiego do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2015r. oraz zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania w kwocie łącznej 361,20 zł. Zdaniem skarżącego, żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, zaś skarżony podmiot jest, w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organem zobowiązanym na zasadach i w trybie wskazanej ustawy do udzielenia informacji jako jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne w obszarze rozstrzygania o odpowiedzialności dyscyplinarnej, co potwierdza orzecznictwo sądowe powołane w skardze. W odpowiedzi na skargę, Przewodniczący Okręgowego Sądu Lekarskiego wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że dane zawarte w orzeczeniach sądów lekarskich nie stanowią informacji publicznej z uwagi poszanowanie prywatności i informacji dotyczących zdrowia pacjentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu była zawiniona czy też niezawiniona. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu Stowarzyszeniu informacji publicznej w formie kserokopii lub skanów orzeczeń tego Sądu wydanych w latach 2011 – 2014. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 782 ze zm. ), dalej jako u.d.i.p., będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej zawartego w art. 61 Konstytucji RP, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych oraz wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i z jakich przyczyn żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony został wprost na organy samorządów gospodarczych i zawodowych, jako podmioty wykonujące zadania publiczne. Stosownie do ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2015 r. poz. 651) lekarze i dentyści zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy, samorząd reprezentuje osoby wykonujące zawody zaufania publicznego - lekarza i lekarza dentysty oraz sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem obowiązków zawodowych w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Jednostkami organizacyjnymi samorządu są między innymi okręgowe izby lekarskie, które działają przez swoje organy określone w ustawie (art. 3). Zgodnie z art. 21 ustawy o izbach lekarskich, organem okręgowej izby lekarskiej jest m.in. okręgowy sąd lekarski, który rozpatruje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej lekarzy (art. 30 ustawy o izbach lekarskich). Okręgowy sąd lekarski jest zatem jednym z organów okręgowej izby lekarskiej, przy pomocy którego samorząd zawodu lekarskiego wykonuje zadania publiczne z zakresu ochrony interesu publicznego, wobec czego, na mocy art. 4 u.d.i.p. zobowiązany jest on do udzielenia informacji publicznej. W tej sytuacji pozostawało ocenić, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ustawy), w szczególności dotycząca treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych odnoszą się do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i w ustawach regulujących działanie samorządu zawodowego. Stanowisko, że orzeczenia sądów dyscyplinarnych różnych grup zawodowych stanowią informację publiczną jest akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 2.06.2015 r. sygn. I OSK 2057/14, WSA w Warszawie z dnia 3.12.2014 sygn. II SAB/Wa 570/14). Uwzględniając wskazane regulacje, uznać trzeba, że informacje o jakie wystąpiła strona skarżąca – są informacjami publicznymi podlegającymi udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Konsekwencją uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a wniosek o jej udostępnienie skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, jest obowiązek tego podmiotu do podjęcia działań wymaganych ustawą o dostępie do informacji publicznych. Nakazuje ona organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem, co ma postać czynności materialno-technicznej albo odmówić jej udostępnienia ( w całości lub części ). Odmowa udostępnienia informacji, w świetle ustawy, może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy żądana informacja istnieje i faktycznie stanowi informację publiczną, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Tylko w przypadku uznania przez adresata wniosku, że żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, lub w sytuacji nieposiadania żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma ( por.: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 października 2013 r., II SAB/Sz 73/13, lex nr 1382732, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 2571/1, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W myśl ust. 2 tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przewidziane w art. 5 ust. 2 ustawy ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza jednak bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. W sytuacji, gdy dokumenty zawierające takie dane mają zostać udostępnione, należy usunąć z nich takie elementy poprzez ich anominizację. W razie zaś uznania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu, to wówczas organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien - w oparciu o art. 16 u.d.i.p. - wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (por.: wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., I OSK 933/11; oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 lutego 2013 r., II SA/Bk 967/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Generalnie, wyłączenie pewnych danych z treści udostępnianej informacji publicznej (określonego dokumentu), ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy, nie powoduje nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej. Jednak w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, może być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej ( por.: wyrok NSA z 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z 2 października 2014 r. I OSK 140/14, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Jak wynika natomiast z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. O ile zatem podmiot do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej uważa, że dotyczy on informacji przetworzonej, a w jego treści brak wykazania istnienia po stronie wnioskodawcy szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, powinien on wskazać jaki nakład sił i środków konieczny jest do wytworzenia żądanej informacji przetworzonej oraz wezwać wnioskodawcę do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Okręgowy Sąd Lekarski wystosował do skarżącego Stowarzyszenia pismo z dnia [...] marca 2015r., którego niejednoznaczna treść wydaje się wskazywać, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, natomiast z odpowiedzi na skargę wydaje się wynikać, iż Okręgowy Sąd Lekarski stoi na stanowisku, iż udostępnienie żądanej informacji publicznej uniemożliwia potrzeba ochrony prywatności pacjentów , przy czym w ogóle nie odniesiono się do kwestii anonimizacja danych wrażliwych osób, których dotyczą przedmiotowe orzeczenia. Z całą pewnością zatem Okręgowy Sąd Lekarski nie rozpoznał wniosku skarżącego Stowarzyszenia w sposób wynikający z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznych. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania i na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. Należy zauważyć, że w przepisie tym ustawodawca nie zróżnicował konsekwencji prawnych bezczynności organu i przewlekłości postępowania organu. Zarówno w jednej, jak i w drugiej sprawie ustawodawca pozostawił tożsamy środek prawny. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu stanowi ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12, postanowienie NSA z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I OZ 819/14). W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia. O przewlekłości postępowania można natomiast mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12, LEX nr 1341597) Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż Okręgowy Sąd Lekarski nie załatwił sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, gdyż wystosował do skarżącego Stowarzyszenia pismo z [...] marca 2015r., które jednak nie stanowiło załatwienia wniosku skarżącego zgodnie z wymogami ustawy. Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało zobowiązać Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia , natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że podmiot ten dopuścił się bezczynności. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że nie nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem opóźnienie nie wynikało ze złej woli, lecz było wynikiem błędnej interpretacji przepisów ustawy. Przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności należało też mieć na uwadze, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, składa się z członków rekrutujących się z grup zawodowych nie związanych z profesjonalnym stosowaniem prawa. Wobec uwzględnienia skargi na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od podmiotu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, na które złożyły się: 1) opłata w wysokości 100, zł ustalona zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.); 2) koszty przesyłek pocztowych w kwocie 4,20 zł. Sąd nie uwzględnił w zasądzonej kwocie żądanych przez skarżącego kosztów wynagrodzenia radcy prawnego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa albowiem w okolicznościach sprawy nie znajduje zastosowania przepis art. 205 § 2 p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, iż ustanowiony pełnomocnikiem skarżącego Stowarzyszenia radca prawny jest jednocześnie prezesem zarządu tego Stowarzyszenia, przy czym prawo jednoosobowej reprezentacji tego Stowarzyszenia przysługuje każdemu członkowi zarządu. Art. 205 § 2 p.p.s.a. ma wyłącznie zastosowanie w przypadku gdy strona jest zastępowana przez zawodowego pełnomocnika i nie dotyczy sytuacji, w której radca prawny działa we własnej sprawie. Nie można bowiem uznać, że świadczy on wtedy pomoc prawną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 r., I FZ 81/08, LEX nr 1028447). Podobne stanowisko zaprezentował Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 19 stycznia 1968 r. (I CR 410/67, OSNCP 1968/8-9, poz. 152), w którym stwierdzono, iż zgodnie z art. 98 § 3 k.p.c. (którego odpowiednikiem jest art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wynagrodzenie i wydatki adwokata zalicza się do kosztów procesu tylko wówczas, gdy reprezentuje on stronę, a nie wtedy, gdy bierze on udział w sprawie we własnym imieniu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jakkolwiek dopuszczalne było udzielenie przez skarżące Stowarzyszenie pełnomocnictwa procesowego prezesowi zarządu Stowarzyszenia, to jednak nie sposób przyjąć by działając w charakterze pełnomocnika zastępował on sam siebie działającego jako prezes zarządu skarżącego Stowarzyszenia. Dlatego też wynagrodzenia takiego pełnomocnika nie sposób uznać za koszt niezbędny do celowego dochodzenia praw skarżącego Stowarzyszenia w rozumieniu art. 200 p.p.s.a.