II SO/Go 8/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy z wniosku C.N., D.N. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi [...] postanawia 1. wymierzyć Dyrektorowi Zakładu [...] grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adw. P.M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. W dniu 11 czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynął wniosek C. i D.N. o wymierzenie Dyrektorowi Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia [...] kwietnia 2012 r. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podali, że wskutek nieporozumień z członkami Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] nie mogą uprawiać ogrodu. W odpowiedzi na wniosek skarżących Dyrektor Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej wniósł o jego odrzucenie. Wskazał, że przedmiotem skargi są prawa cywilne dotyczące ogródka należącego do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], wobec której Zakład Gospodarki Mieszkaniowej pełni jedynie rolę zarządcy nieruchomości. Wobec tego wniosek o wymierzenie grzywny dotyczy sprawy pozostającej poza kognicją sądów administracyjnych. Na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. pełnomocnik skarżących podtrzymując wniosek wywodził, że obowiązek przekazania skargi spoczywa na organie również w przypadku, gdy skarga nie jest dopuszczalna. Strona przeciwna pozostała przy dotychczasowym stanowisku. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Z treści pism skarżących kierowanych do Dyrektora Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej wynika, że żądali podjęcia przez ten organ czynności zmierzających do uzyskania przez skarżących tytułu prawnego do ogródka przydomowego. W ocenie organu kwestia ta nie ma charakteru administracyjnego i tym samym jego działania lub bezczynność nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Na tym tle wyłaniają się dwa zasadnicze problemy decydujące o kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Pierwszy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ na którego działania lub zaniechanie została wniesiona skarga jest uprawniony do odmowy jej przedstawienia sądowi, jeśli w jego ocenie nie jest on organem administracyjnym, a skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Drugi do kwestii dopuszczalności wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi, w sytuacji gdy sąd administracyjny stwierdzi, że skarga ta nie byłaby dopuszczalna. W tej mierze w judykaturze występuje rozbieżność poglądów. Za stanowiskiem, zgodnie z którym wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy sprawy podlegającej kognicji sądu administracyjnego opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniach z dnia 19 kwietnia 2007 r. (I OZ 264/07), 25 kwietnia 2012 r. (I OZ 271/12) oraz 8 sierpnia 2012 r. (I OZ 560/12; orzeczenia cytowane bez podania publikatora są dostępne w bazie orzeczenictwa na stronie internetowej NSA). Natomiast odmienny pogląd prezentowany jest m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. (II OSK 1024/06, ONSAiWSA nr 6/2006, poz. 156); 21 marca 2008 r. (I OSK 240/08); 1 czerwca 2010 r. (II GZ 105/10); 30 czerwca 2010 r., (I OZ 495/10); 11 stycznia 2011 r. (I OZ 999/10); 15 czerwca 2011 r. (I OZ 410/11) oraz postanowieniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 listopada 2007 r. (II SO/Gd 5/07, ONSAiWSA nr 4/2009, poz. 69) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2011 r. (II SO/Po 9/11). Rozważając słuszność tych stanowisk należy zwrócić uwagę na argumenty systemowe, oparte o wzorce konstytucyjne, w szczególności zaś pojmowanie prawa do sądu. Przyjmuje się bowiem, że treścią prawa do sądu jest zapewnienie jednostce ochrony przed arbitralnością władzy. Ustawa zasadnicza wprowadza przy tym domniemanie drogi sądowej. Wypracowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego formuła sprowadza prawo do sądu do trzech odrębnych, lecz funkcjonalnie związanych ze sobą elementów: dostępu do sądu, rzetelnej procedury oraz uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia (por. wyroki TK z dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998/4/50 oraz z dnia 12 maja 2003 r., SK 38/02, OTK 2003/5/38). Ograniczenie prawa do sądu wymaga nie tylko wyraźniej podstawy ustawowej, o czym stanowią art. 77 ust. 2 oraz art. 81 Konstytucji, lecz również wykazania, że realizacja dostępu do sądu godzi w inną normą konstytucyjną, chroniącą wartości o co najmniej równoważnym znaczeniu dla realizacji zasad demokratycznego państwa prawa. Prawo to realizuje się bowiem w uzyskaniu dostępu do organów sprawiedliwości wymienionych w art. 175 ust. 1 Konstytucji. Poglądy te są wspólnym dziedzictwem i osiągnięciem współczesnych demokracji, wyrażonym explicite w art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), wielokrotnie potwierdzanymi w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (por. wyroki ETPCz z dnia 21 lutego 1975 r. w sprawie Golder, 4451/70; 18 października 1982 r., w sprawie Le Compte, Van Leuven i De Meyere, 6878/75 i 7238/75; 26 kwietnia 1995 r., w sprawie Fischer, 16922/90; 12 czerwca 2003 r., w sprawie Van Kück, 35968/97 oraz wyrok ETS z dnia 19 marca 1991 r., w sprawie C-249/88). Należy również podkreślić, że konstrukcja wszystkich krajowych środków odwoławczych, w świetle gwarancji określonych w przepisach art. 6 oraz 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, podporządkowana jest idei jedności instytucjonalnych rozwiązań służących realizacji prawa do sądu (por. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 184 i n.). W tej zatem perspektywie należy ocenić ukształtowanie wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz dokonać wykładni przepisów określających przesłanki wymierzenia organowi grzywny za jej nieprzekazanie. Jeśli chodzi o tryb wnoszenia skargi przewidziany w przepisach art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a) stanowi on przeciwieństwo sposobu wnoszenia skargi uregulowanego w przepisach art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 1995 r., który – w ocenie twórców nowego prawa – wykazywał więcej wad, niż zalet. Nie podlegało jednak dyskusji, że rozwiązanie przewidziane w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zmierza do wyodrębnienia niesądowego postępowania w przedmiocie skargi, lecz sprzyjać ma wyłącznie efektywności i sprawności postępowania sądowego. Z tych względów dzień wniesienia skargi do organu uznaje się za moment wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (por. R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Warszawa 2003, s. 95, T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 322). Obowiązkiem organu, do którego skarga została wniesiona jest wyłącznie przekazanie skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Z tym obowiązkiem koreluje sankcja określona w art. 55 § 1 p.p.s.a. Ustawa procesowa nie przewiduje przy tym jakichkolwiek kompetencji organu do kontroli dopuszczalności wniesionej za jego pośrednictwem skargi. Zatem nie ma tu miejsca na dokonywanie kwalifikacji prawnej danego przypadku, nawet jeśli organ administracyjny uznaje ją za oczywistą. Zauważyć również należy, że poszerzanie podmiotowego i przedmiotowego zakresu kontroli sądów administracyjnych wiąże się z szerokim pojmowaniem pojęcia organu administracji publicznej i przyjęciem legitymacji do zaskarżania aktów, czynności lub bezczynności (przewlekłości) w oparciu o uprawnienia wynikające zarówno z prawa materialnego, jak i procesowego (por. M Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych, zagadnienia wybrane [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego, pod red. J. Zimmermanna, Warszawa 2007, s. 583 i n.). Obowiązki organu określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz uprawnienia strony wynikające z art. 54 § 1 i 55 § 1 mają charakter procesowy. Dlatego trafnie podkreśla się, że pojęcie organu zawarte w art. 54 p.p.s.a. nie oznacza wyłącznie organu administracji publicznej, ale każdy organ, którego akt, czynność lub bezczynność zostały zaskarżone do sądu administracyjnego oraz, że w art. 54 § 2 p.p.s.a. mowa jest o organie w subiektywnym znaczeniu, to jest o podmiocie, o którym skarżący twierdzi, że jest organem administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność poddana jest kognicji sądów administracyjnych (por. powołane wyżej postanowienie WSA w Gdańsku z 19 listopada 2007 r., II SO/Gd 5/07). Trudno natomiast znaleźć jest argumenty na poparcie tezy o dopuszczalności subiektywnej oceny skargi przez organ, za pośrednictwem którego jest kierowana do sądu. Na rezultat wykładni przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. mają również wpływ argumenty dotyczące funkcji sankcji w nim określonej. Prócz funkcji dyscyplinującej grzywna pełni również funkcję prewencyjną, stąd dopełnienie obowiązku przekazania skargi nie czyni wniosku o wymierzenie grzywny bezprzedmiotowym. W tym aspekcie poglądy judykatury są od kilku lat jednolite (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 2). Z tych względów Sąd w niniejszym składzie opowiada się za stanowiskiem, że obowiązek przekazania skargi do sądu administracyjnego wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, określony w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), nie jest zależny od tego, czy dana skarga jest dopuszczalna oraz czy podmiot, za pośrednictwem którego strona wniosła skargę, jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r. jest skargą do tutejszego sądu administracyjnego, bo wyraźnie wskazują to jego forma i treść. Ustawowy termin, w którym organ powinien był przekazać sądowi skargę C. i D.N. upłynął zatem z dniem 30 maja 2012r. Skoro więc skarga ta wraz z odpowiedzią i aktami nie została w tym terminie do sądu przekazana, zasadne było wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Mając jednak na względzie charakter i złożoność sprawy sąd uznał, że przesądzenie zasadności wniosku i wymierzenie grzywny w kwocie 100 zł będzie wystarczające do wywołania właściwej reakcji organu. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).