I SA/Ke 586/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010r. sprawy ze skargi "A" S.A w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. znak: [...]. utrzymało w mocy decyzję własną Kolegium znak: [...].z dnia [...].odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. z dnia [...].znak: [...]. orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...]., znak: [...]., w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego dla "A." S.A. w podatku od nieruchomości za 2008 rok w kwocie 235.778 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w dniu [...].r. wydało decyzję znak: [...]., którą utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...].Znak[...]. w sprawie o kreślenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2008 rok w kwocie 235.778 zł Powyższa decyzja z dnia [...].r. została zaskarżona przez stronę w dniu [...].do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. ( sygn. akt I SA/Ke 357/09). W dniu 4 listopada 2009 r. ( wpływ do organu w dniu 6 listopada 2009) strona wystąpiła do SKO w K. z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. znak: [...]., powołując się na przesłankę stwierdzenia nieważności zawartą w art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (jednolity tekst Dz. U. z 2005, Nr 8, poz. 60 z późn. zmian.), tj. ze względu na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku rozparzenia tego wniosku Kolegium decyzją z dnia [...].znak: [...].odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. z dnia [...].znak: [...]. orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...].., znak: [...]., w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego dla "A." S.A. w podatku od nieruchomości za 2008 rok w kwocie 235.778 zł z uwagi na wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Od tej decyzji odwołanie złożyła "A" S.A. zarzucając rozstrzygnięciu Kolegium błędną interpretację przepisu art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazało, że z brzmienia przepisu art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej wynika, iż negatywne przesłanki uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie stanowią katalogu zamkniętego. Określenie "w szczególności" oznacza, iż ustawodawca dopuszcza odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji również z innych przyczyn. W takiej sytuacji - mając na uwadze zasadę zaufania obywateli do organów administracji (art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej) - organ winien wyraźnie - takie przyczyny wskazać i uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie w sposób wyczerpujący i przekonywający (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008r. sygn. akt V SA/Wa 383/08). Jak Kolegium wskazało w swojej decyzji z dnia [...].., skutkiem procesowym wniesienia skargi przez "A". S.A. jest uruchomienie postępowania przed sądem administracyjnym. Z chwilą wniesienia skargi przez spółkę między stroną skarżącą a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K., którego działanie zostało zaskarżone, rozpoczął się spór o legalność zaskarżonej decyzji Kolegium znak: [...].który zostanie rozstrzygnięty orzeczeniem sądu. To Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. od chwili wniesienia skargi stał się "gospodarzem" postępowania, w którym Kolegium jest stroną sporu o legalność podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego sprawia, iż co do zasady ocena legalności aktów wydanych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) przechodzi już w kompetencje sądu administracyjnego, (zob. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, str. 248, oraz vide wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2010r. sygn. akt I SA/Wr 1390/09). Co prawda przepis art. 56 p.p.s.a. nie daje odpowiedzi, czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych po złożeniu skargi do sądu, można jednak usprawiedliwiać to tym, iż jest on adresowany do sądu administracyjnego, a nie do organu. W doktrynie i w orzecznictwie sądowym na gruncie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych ukształtował się pogląd, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego musi stanowić przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 153-154 i powoływane tam pozycje oraz T. Woś, op. cit. Str. 269 i powoływane tam pozycje, a także wyroki NSA z dnia 29 października 2002 r., sygn. akt IV SA 2547/00, niepublik., i WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 76/05, LEX nr 171672). Zakaz taki w zakresie trybów wzruszania decyzji wadliwych jest oczywisty w świetle postanowień art. 170 p.p.s.a., regulującego skutki prawomocności orzeczeń sądu administracyjnego. W takiej sytuacji w postępowaniu administracyjnym nie mogłaby bowiem zapaść inna decyzja, niż orzeczenie sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę, w której decyzja mająca być zweryfikowana wewnątrzadministracyjnie się mieściła (z pewnymi wyjątkami w zakresie wznowienia postępowania). Ku temu wnioskowi skłania jednoznacznie także już wyżej omówiony art. 54 p.p.s.a., który zawęża pole uprawnień orzeczniczych organu, którego akt został zaskarżony. Organ wskazał, że w tej sytuacji, ze względu na toczące się już postępowanie sądowe niedopuszczalne jest uruchomienie administracyjnego postępowania przed Kolegium w przedmiocie weryfikowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...].Znak: [...].. Ocena bowiem legalności w/w decyzji, a więc jej zgodności z prawem, w szczególności z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych, jest rozpatrywana przez sąd administracyjny. W oparciu o powyższe Kolegium stwierdziło, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, bowiem brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej znak: [...]., które próbowała zainicjować strona wnioskiem z dnia [...].r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].roku "A" S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzających. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 249 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej przez odmowę merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji podatkowej, w sytuacji, w której nie zaistniało zdarzenie uprawniające organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności do takiej odmowy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej przewiduje sytuacje, w których organ podatkowy nie rozpoznaje merytorycznie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Zdaniem skarżącej, stanowi zatem wyjątek od zasady, zgodnie z którą sprawa ta powinna zostać rozstrzygnięta merytorycznie przez organ podatkowy. Zasadą jest zatem, że organ podatkowy właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej rozstrzyga, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. Wyjątkiem od tej zasady jest natomiast pozostawienie tej kwestii bez rozstrzygnięcia merytorycznego. Dalej skarżący uzasadniał, że skoro przypadki, gdy sprawa stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie jest merytorycznie rozstrzygana stanowią wyjątek od zasady, to przepis, który określa te wyjątkowe przypadki musi być interpretowany ściśle. Niedopuszczalne jest jakiekolwiek domniemanie sytuacji, w której organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Ponadto, skarżąca stwierdziła, że sformułowanie "w szczególności" nie pozbawia znaczenia normatywnego znajdującego się po nim przykładowego wyliczenia przypadków, w których dochodzi do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności. Innymi słowy, przykładowe wyliczenie zawarte po zwrocie "w szczególności" nie oznacza, że przepis znajduje zastosowanie w każdej innej sytuacji w nim nie wymienionej. Przykładowe wyliczenie ma charakter kierunkowy, tzn. wskazuje "kierunek" w którym trzeba poszukiwać tych przypadków, które nie zostały wyliczone expressis verbis w tym wyliczeniu, a które uzasadniają odmowę podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Jednak z uwagi na zasadę zaufania podatnika do organów podatkowych oraz obowiązek załatwienia sprawy podatkowej przez organ podatkowy należy uznać, że organ podatkowy nie może odmówić wszczęcia postępowania w przypadkach innych niż wskazane w art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej. W ocenie skarżącej nie ma zatem przeszkód do merytorycznego rozstrzygnięcia przez SKO w K. sprawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ustawa p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, uznać należało, że nie narusza ona prawa, a w związku z czym skarga nie jest uzasadniona. Istota sporu w sprawie dotyczy istnienia przeszkód formalnych do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi na nią do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Poza sporem pozostawało, że decyzja z dnia 29 maja 2009 r. została zaskarżona przez stronę w dniu 9 lipca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. ( sygn. Akt I SA/Ke 357/09). Powstała zatem sytuacja, że postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnej dotyczącej podatku od nieruchomości na 2008r. nie zakończyło się, a jednocześnie strona dąży do wzruszenia tej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Rozważania w niniejszej sprawie należało rozpocząć od analizy brzmienia art. 56 ustawy p.p.s.a. Artykuł 56 nie normuje tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. Ustawy procesowe, które regulowały postępowanie sądowoadministracyjne przed wejściem w życie komentowanej ustawy, również nie zawierały takich unormowań. Jednakże na ich tle zarówno w doktrynie (por. np. A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989, s. 333; L. Żukowski, glosa do wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., II SA/Gd 1353/98, OSP 2000, z. 5 s. 265-270; T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne..., s. 180; B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 274), jak i w orzecznictwie (por. uch. NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, s. 130 i 131) przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Stanowisko to należy uznać za aktualne także na gruncie komentowanej ustawy (podobnie T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., s. 236 Komentarz do art.56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. Jeśli po wniesieniu skargi do sądu co do tej samej decyzji wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, powinno ono zostać zawieszone do chwili prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez sąd administracyjny. Dotyczy to zarówno postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, jak również postępowania wznowieniowego ( por artykuł D. Strzelca Konkurencyjność środków prawnych służących weryfikacji decyzji podatkowych, cz. II. Teza nr 1 Pr.i P.2009.11.6) Należy przyjąć, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego w celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego wykluczona jest możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 153 -154, T. Woś, H Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 269 - 270, J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 170). Nie tylko w doktrynie ale również w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalne po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego (por: wyrok WSA dnia 9 grudnia 2009r. I SA/Wr 1565/09, wyrok WSA z dnia 20 października 2006r. III SA/Wa 2624/06, wyrok WSA z dnia 3 czerwca 2005r., Il SAB/Wa 76/05, wyrok WSA z dnia 23 stycznia 2006r., VII SA/Wa 1138/05, wyrok WSA z dnia 15 marca 2007r., I SA/Łd 1813/06, wyrok NSA z dnia 2 października 2007r., I FSK 974/07, wyrok WSA z dnia 19 listopada 2007r., I SA/Bd 608/07 – dostępne nawww.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że wskazane w powyższym przepisie podmioty muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Jednocześnie jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. jest dopuszczalne prowadzenie postępowania przez organ podatkowy po wniesieniu skargi do sądu . "Każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu". (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r., I FSK 1470/06, wyrok NSA z dnia 2 października 2007 r., I FSK 974/07). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy uznać, że w sytuacji gdy toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie kontroli legalności decyzji w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2008 r. niedopuszczalne byłoby wszczęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania o stwierdzenie nieważności tejże ostatecznej. Dopóki w sprawie nie zapadnie prawomocny wyrok, dopóty nie będzie podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z przyczyn wskazanych przez skarżącego. Podkreślenia wymaga, że z treści art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej nie wynika wprost, iż ma on zastosowanie również w przypadku, gdy strona składa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, której kontrola, z uwagi na złożoną skargę zostanie przeprowadzona przez Sąd zgodnie z dyspozycjami art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.,. Przepis ten zawiera zwrot w "szczególności" i nie może być wątpliwości, iż wymienione w nim powody są przykładowe. Z uwagi na powyższe zarzuty naruszenia art. 249 § 1pkt 2 Ordynacji podatkowej nie mogły zostać uwzględnione, bowiem działania organów nie naruszyły wskazanych przepisów. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.