II SA/Ke 1022/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2017r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. Z., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] (błędnie wskazana data decyzji z dnia [...]) wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 9.08.2016r. M. Z. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na syna J. P., urodzonego w dniu 7.07.2000r. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił M. Z. prawa do wnioskowanego świadczenia – z uwagi na przekroczone kryterium dochodowego określonego w art. 5 ustawy z dnia 11.02.2016r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016r. poz. 195), tj. 800 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanym okresie, tj. od 01.01.2014r. do 09.08.2016r. nie nastąpiła utrata dochodu spowodowana utratą zatrudnienia, lecz jedynie zmiana jego warunków. Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. Z., zarzucając organowi I instancji, że dokonując analizy sytuacji finansowej jej rodziny nie uwzględnił utraty dochodu po 2014r. – do którego doszło w wyniku zmniejszenia etatu i wynagrodzenia za pracę. W chwili obecnej dochód na jednego członka rodziny wynosi 636,63zł. Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazało że: - z zaświadczeń Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 28.07.2016r. wynika, że M. Z. w 2014r. uzyskała dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych w kwocie 19.901,41 zł. Dochód ten, pomniejszony o składkę na ubezpieczenie społeczne w kwocie 2.931,21 zł, podatek należny w kwocie 0,00 zł oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 1.681,78 zł wyniósł 15.288,42 zł; - z oświadczenia M. Z. z dnia 9.08.2016r. o dochodach osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, innych niż dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c, 30e i 30f ustawy z dnia 26.07.1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych wynika, że strona uzyskała w 2014r. dochód w wysokości 6.212,90 zł z tytułu otrzymanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Powyższe oznacza, że dwuosobowa rodzina M. Z. uzyskała w roku 2014 dochód w kwocie 21.501,32 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi 895,89 zł – co przesądza o prawidłowości odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, wobec przekroczenia kryterium dochodowego. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego obniżenia wynagrodzenia (wskutek zmniejszenia etatu) Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 7 ust. 1 ww. ustawy, dający podstawę do pomniejszenia dochodu o tzw. dochód utracony (obejmujący m.in. utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że przepis art. 2 pkt 19 ustawy enumeratywnie wymienia w punktach od "a" do "j" okoliczności, których zaistnienie ustawodawca traktuje jako utratę dochodu. Nie jest to wyliczenie przykładowe, ale przeciwnie, jest to katalog zamknięty i jego rozszerzenie przez organ byłoby działaniem pozbawionym podstaw prawnych. Natomiast utrata dochodu ma miejsce wówczas, gdy nastąpi rozwiązanie stosunku prawnego, na mocy którego dany dochód przysługiwał stronie bądź jej rodzinie. Innymi słowy, tak długo jak jest obowiązujący i wywołuje skutki prawne stosunek prawny będący podstawą uzyskiwania dochodu, tak długo nie można mówić o utracie dochodu. W konsekwencji, utrata zatrudnienia oznacza utratę pracy świadczonej na podstawie umowy o pracę, natomiast nie oznacza zmiany warunków pracy i płacy, polegającej na obniżeniu wynagrodzenia, w sytuacji trwania stosunku pracy czyli wykonywania pracy na podstawie tego samego stosunku pracy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2.04.2014r. o sygn. akt III SA/Gd 122/14). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła M. Z., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 K. p. a. oraz art. 5 ust 3 ww. ustawy poprzez błędną jego wykładnię , a tym samym uniemożliwienie stronie nabycia prawa do świadczenia wychowawczego na syna w okresie od 01.08.2016r. do 30.09.2017r. Zdaniem skarżącej, organ nie dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego jak również obowiązku dokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skarżąca wskazała, że dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę począwszy od sierpnia 2016r. nie przekracza kwoty 800 zł miesięcznie, wynosząc, po odliczeniu zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składek na ubezpieczenie społeczne i składki zdrowotnej, 636,63 zł na osobę miesięcznie. Tymczasem organy, dokonując analizy dochodów rodziny skarżącej wyłącznie w oparciu o dane z 2014r. nie dokonały w żaden sposób oceny dowodów świadczących o stałym, faktycznym i realnym obniżeniu uzyskiwanego dochodu. W tym zakresie strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Bd 250/08. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: 1. zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na syna; 2. zasądzenie wypłaty należnego świadczenia wychowawczego za okres od 1.08.2016r. do 30.09.2017r. w kwocie po 500 zł za każdy miesiąc i przekazanie tego świadczenia na konto bankowe strony; 3. zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości począwszy od dnia wniesienia skargi do dnia zapłaty; 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. ewentualnie o uchylenie decyzji obu organów administracji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Materialnoprawną podstawą odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia wychowawczego na pierwsze (jedyne) dziecko w rodzinie był art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo prawnemu dziecka), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Stosownie do definicji zawartych w art. 2 ustawy dochód oznacza dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (pkt 1), dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (pkt 2), a dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny (pkt 4). Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) pod pojęciem dochodu należy rozumieć, po odliczeniu kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne; b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne; c) inne, wyszczególnione w tej jednostce redakcyjnej, dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych – w tym dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego. Sposób ustalania dochodu rodziny określa art. 7 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zgodnie z którym, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (ust. 1). W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 2). W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 3). W art. 2 pkt 19 ww. ustawy ustawodawca zawarł katalog sytuacji, których zaistnienie uznał za utratę dochodu, wskazując m. in., że jest to utrata dochodu spowodowana utratą zatrudnienia lit. c). Zgodnie zaś z art. 48 ust. 1 cyt. ustawy pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia 30 września 2017 r. W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w [...] odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. W sprawie niniejszej skarżąca jako matka domagała się przyznania świadczenia wychowawczego na swe pierwsze małoletnie dziecko. Niesporne jest, że skarżąca w 2014r. uzyskała dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych w kwocie 19.901,41 zł; dochód ten, pomniejszony o składkę na ubezpieczenie społeczne w kwocie 2.931,21 zł, podatek należny w kwocie 0,00 zł oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 1.681,78 zł wyniósł 15.288,42 zł. Z oświadczenia strony z dnia 9.08.2016r. o dochodach osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, innych niż dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c, 30e i 30f ustawy z dnia 26.07.1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych wynika, że uzyskała w 2014r. dochód w wysokości 6.212,90 zł z tytułu otrzymanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Powyższe oznacza, że dwuosobowa rodzina M. Z. uzyskała w roku 2014 dochód w kwocie 21.501,32 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi 895,89 zł. W odwołaniu jak również w skardze strona podnosiła, że organy dokonując analizy sytuacji finansowej jej rodziny nie uwzględniły utraty dochodu po 2014r. – do którego doszło w wyniku zmniejszenia etatu i wynagrodzenia za pracę. Z przedłożonych przez skarżącą zaświadczeń o dochodach z dnia 08.08.2016r. (k.18 akt adm.) oraz z dnia 26.08.2016r. (k.25 akt adm.) oraz aneksu do umowy o pracę wynika, że wynagrodzenie skarżącej u tego samego pracodawcy poczynając od 01.07.2016r. uległo obniżeniu. Istota sporu sprowadzała się zatem do tego, czy organy orzekające w sprawie obowiązane były uwzględnić obniżenie wynagrodzenia, co wiązało się z wykładnią pojęcia utraconego dochodu. Jak już wskazano wyżej definicja pojęcia "utrata dochodu" została zawarta w art. 2 pkt 19 lit. c) ustawy. Zdaniem Kolegium, przepis art. 2 pkt 19 ustawy enumeratywnie wymienia w punktach od "a" do "j" okoliczności, których zaistnienie ustawodawca traktuje jako utratę dochodu. Nie jest to wyliczenie przykładowe, ale przeciwnie, jest to katalog zamknięty i jego rozszerzenie przez organ byłoby działaniem pozbawionym podstaw prawnych. Utrata zatrudnienia oznacza utratę pracy świadczonej na podstawie umowy o pracę, natomiast nie oznacza zmiany warunków pracy i płacy, polegającej na obniżeniu wynagrodzenia, w sytuacji trwania stosunku pracy czyli wykonywania pracy na podstawie tego samego stosunku pracy. W tym zakresie Kolegium powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2.04.2014r. o sygn. akt III SA/Gd 122/14. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, nie sposób zaakceptować stanowiska organów interpretujących pojęcie utraty dochodu spowodowanej utratą zatrudnienia, którym posługuje się art. 2 pkt 19 lit. c) ustawy, w taki sposób, iż sprowadza się ono jedynie do sytuacji, gdy ta utrata związana jest z całkowitym zaprzestaniem świadczenia pracy, a w konsekwencji do braku podstaw do uwzględnienia jako dochodu utraconego obniżenia wynagrodzenia, które nastąpiło z dniem 1 lipca 2016r. w ramach tego samego stosunku pracy. Zdaniem Sądu, pojęcie utrata zatrudnienia obejmuje również utratę zatrudnienia lepiej płatnego na rzecz gorzej wynagradzanego, nawet jeżeli do tego dochodzi w drodze wypowiedzenia zmieniającego. Nie sposób bowiem przeprowadzić wykładni w oderwaniu od kontekstu powyższego przepisu, całej ustawy oraz obowiązujących wartości. Podkreślić należy, iż celem przepisów zawartych w ustawie, a zwłaszcza art. 7 jest ustalenie dochodów osoby ubiegającej się o pomoc państwa oraz jej rodziny wprawdzie w oparciu o dane z roku kalendarzowego poprzedzającego okres na jaki ustalane jest prawo (przy czym w przypadku pierwszego świadczenia wychowawczego jest to rok 2014), jednakże w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny, uwzględniający dynamikę zmian w tej sferze (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 09.02.2017r., sygn. akt II SA/Go 1079/16 ). Takie rozumienie dochodu utraconego jednolicie przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do świadczenia wychowawczego przyznawanego na podstawie ww. ustawy (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r. , I SA/Wa 1503/16, z dnia 18 stycznia 2017 r., I SA/Wa 1802/16, wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., II SA/Ke 821/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 listopada 2016 r. , II SA/Po 774/16, wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 października 2016 r., II SA/Łd 595/16 ). Zauważyć również należy, że omawiana regulacja przypomina unormowanie z art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym przez utratę dochodu należy rozumieć utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ten ostatni przepis był zaś przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. I OSK 153/07). W konsekwencji zastosowanie przez Kolegium wyłącznie wykładni językowej art. 2 pkt 19 lit. c) ustawy bez uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Pojęcie "utrata dochodu" powinno być bowiem interpretowane jako utrata sumy wpływów albo ich ubytek. Nie można ograniczać tego pojęcia tylko do sytuacji, gdy dany podmiot traci całkowicie dochód z określonego źródła. Jako utratę dochodu należy więc traktować również utratę dochodu w jego dotychczasowej wysokości, spowodowanej np. obniżeniem wynagrodzenia w ramach tego samego stosunku pracy. Tylko taka interpretacja tego przepisu pozwala na uwzględnienie przy wykazaniu podstawowej dla określenia prawa do świadczenia wychowawczego kwestii rzeczywistych dochodów rodziny skarżącej. Okoliczności tej nie uwzględnił żaden z organów rozstrzygających niniejszą sprawę, dokonując wadliwej interpretacji omawianego przepisu, a w konsekwencji odmawiając przyznania skarżącej żądanego świadczenia z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 19 lit. c) ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 2 pkt 19 lit. c) ustawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji.