II SA/Ke 108/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skarg H. S., K. S. i T. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargi. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy na podstawie art. 101 § 1 K.p.a. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego, usługi w zakresie administracji, handlu artykułami przemysłowymi, o pow. sprzedaży 400m2 bezpośrednio przy granicy działek nr A i nr D, na działce nr C położonej w [....], z dojazdem od strony drogi publicznej przez działki nr nr E, G i F. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że H. S. i K. S. nie są stroną na której żądanie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte, dlatego też nie mogą wystąpić z wnioskiem o jego zawieszenie. Zdaniem organu I instancji brak jest również przesłanek do zawieszenia postępowania z urzędu, ponieważ podnoszone przez H. S. i K. S. okoliczności toczącej się przed sądem powszechnym sprawy o ustanowienie służebności przejazdu i przechodu nie stanowią zagadnienia wstępnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W postanowieniu zawarto również pouczenie o możliwości wniesienia na nie zażalenia. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli H. S. i K. S. podnosząc, że toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o ustanowienie służebności stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Burmistrz Miasta i Gminy z dnia [...]. o odmowie zawieszenia postępowania. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej Kolegium, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Rozpoznanie przez instancję odwoławczą niezaskarżalnego postanowienia skutkowałoby nieważnością rozstrzygnięcia Kolegium. Postępowanie zażaleniowe nie jest postępowaniem, które mogłoby toczyć się z urzędu. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego, usługi w zakresie administracji, handlu artykułami przemysłowymi, o pow. sprzedaży 400m2 bezpośrednio przy granicy działek nr nr A i D, na działce nr C położonej w [...], z dojazdem od strony drogi publicznej przez działki nr E, G i F jest postanowieniem incydentalnym wydawanym w toku postępowania głównego. W ocenie Kolegium stosownie do treści art. 101 § 3 K.p.a. możliwe jest wniesienie zażalenia jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Za niedopuszczalne uznano tym samym wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wskazując, że stanowisko takie znajduje wsparcie w jednolitym obecnie orzecznictwie, które Kolegium obszernie przytoczyło. Organ zauważył również, że błędne pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia nie kreuje prawa do zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Na skutek wadliwego pouczenia strona nie może bowiem uzyskać uprawnień procesowych, które nie są przewidziane prawem. Inaczej mówiąc postanowienie na które nie służy zażalenie nie stanie się zaskarżalne tylko dlatego, że zawarto w nim pouczenie o możliwości wzruszenia go w trybie zażaleniowym. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 11.01.2007r.,sygn. IV SA/Wa 1926/06 Kolegium zauważyło, że rozpatrzenie przez organ środka prawnego, zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu, ale wbrew obowiązującym przepisom prawa, musi być uznane za działanie bez podstawy prawnej. Akt administracyjny będący skutkiem takiego działania dotknięty jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium podkreśliło, że postanowienia na które nie służy zażalenie strona może skarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W związku z powyższym przeszkody procesowe uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie sprawy. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. S. i K. S. (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 108/15) wnosząc o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego, usługi w zakresie administracji, handlu artykułami przemysłowymi, o pow. sprzedaży 400m2 bezpośrednio przy granicy działek nr A i nr D, na działce nr C położonej w [...], z dojazdem od strony drogi publicznej przez działki nr nr E, G i F - do czasu rozstrzygnięcia postępowania przed Sądem Rejonowym. Skarżący podnieśli również, że działki nr nr C,E, F i 293/9 od chwili wywłaszczenia w 1974r. stanowiły drogę wybudowaną przez Urząd Miasta i Gminy, istniejącą do chwili obecnej. Skargę na rozstrzygnięcie Kolegium z dnia 27 listopada 2014r. wniósł również T. L. (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 109/15) podnosząc, że jego zażalenie z dnia 24 września 2014r. na ww. postanowienie organu I instancji nie zostało rozpoznane przez Kolegium. Skarżący podkreślił również, że działka nr C była i jest nadal drogą służącą całemu społeczeństwu, pod którą przebiegają linie energetyczna i telefoniczna oraz instalacja ściekowa ze studzienkami. W ocenie strony skarżącej niezrozumiałym jest sposób przekształcenia drogi na działkę budowlaną. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z dnia 9 lutego 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) zarządził połączenie spraw o sygn. akt II SA/Ke 108/15 i II SA/Ke 109/15 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Ke 108/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oznacza, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Kolegium, wydane na podstawie art. 134 K.p.a. związku z art. 144 K.p.a., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy o odmowie zawieszenia postępowania. Przepis art. 134 K.p.a., który z mocy art. 144 K.p.a. ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym wskazuje na obowiązki organu odwoławczego we wstępnej fazie postępowania zażaleniowego. Jak wynika z treści ww. przepisu organ II instancji zobowiązany jest w pierwszej kolejności do ustalenie czy zażalenie jest dopuszczalne i czy wniesione jest z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ II instancji nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Wymaga podkreślenia, że rozpatrzenie odwołania (lub zażalenia) niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która na podstawie art. 16 § 1 K.p.a. korzysta z ochrony trwałości (por. B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wyd.11, Warszawa 2011, Komentarz do art. 134). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że obowiązkiem organu II instancji było w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie, czy dopuszczalne jest wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zgodnie z teścia art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18), powyższy przepis brzmiał następująco: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Zmiany wprowadzone przez ustawodawcę z dniem 11 kwietnia 2011r. wywołały rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawniczej. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela w pełni argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyrokach: z dnia 18 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 2296/12 oraz z dnia 21 lutego 2014r., sygn. akt I OSK 2300/13, że ww. nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia nietamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela również wyrażony w ww. orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że z przedstawionych powyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Wymaga również podkreślenia, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli skoro z mocy art. 142 K.p.a. wskazane wyżej rozstrzygnięcie strona może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Przedstawione stanowisko potwierdza również uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w którym wskazano, że: "Mając (...) na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania, w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie" (zob. Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987, http:orka.sejm.gov.pl). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Końcowo należy wskazać, że przedstawiona argumentacja jest zgodna z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych na tle przedmiotowej problematyki (por. np.: postanowienia NSA z dn. 15.02.2013 r., sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12; postanowienie NSA z dn. 23.05.2013 r., sygn. akt II OSK 1617/12; z dn. 22.10.2013 r. sygn. akt II OSK 1188/12 czy postanowienie WSA w Białymstoku z dn. 21.02.2012 r., sygn. akt II SA/Bk 513/11, wyrok WSA w Kielcach z dn. 13.09.2012 r., sygn. akt II SA/Ke 464/12, dostępne w CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji uznać należało, jak zasadnie przyjęło Kolegium, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, w świetle aktualnie obowiązującego brzmienia art. 101 § 3 K.p.a., jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy konieczne było wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Natomiast fakt zawarcia w postanowieniu organu pierwszej instancji pouczenia o możliwości jego zaskarżenia w drodze zażalenia, nie przesądzało o dopuszczalności środka odwoławczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o/z w Gdańsku z 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 170/00, dostępny w CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Sumując powyższe, ponieważ brak jest przepisu prawa, który dopuszczałby zaskarżenie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, to stanowisko Kolegium stwierdzające niedopuszczalność zażalenia jest zgodne z prawem. Skoro podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.