II SA/Ke 125/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2012r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy R. z dnia [...] znak: [...] o odmowie przyznania M. K. świadczenia pielęgnacyjnego. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 25.10.2011r. M. K. zwróciła się do organu I instancji o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – F. K.. W załączeniu wnioskodawczyni przedstawiła m. in. kopię następujących orzeczeń Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K.: - z dnia [...] zaliczającego F. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności, - z dnia 18.08.2009r. zaliczającego M. K. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności – do dnia 30.08.2012r. Organ I instancji, odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia, powołał się na art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992). W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 28.09.2010r. wniosek o ustalenie prawa o świadczenie pielęgnacyjne na F. K. złożyła wnuczka A. W. (córka M. K.), załączając opisane powyżej orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności M. K. oraz jej oświadczenie, że nie jest w stanie opiekować się swoją matką, ponieważ sama wymaga leczenia i opieki. W rezultacie organ uznał, że M. K. nie jest w stanie sprawować opieki nad swoją matką i przyznał świadczenie pielęgnacyjne A. W. W dniu 8.08.2011r. A. W. (obecnie A. M.) wniosła podanie o uchylenie prawa do przyznanego jej świadczenia pielęgnacyjnego na babcię w związku ze zmianą miejsca zamieszkania, wobec czego decyzją z dnia [...] uchylono prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1.08.2011r. na czas nieokreślony. Mając na uwadze okoliczność, że M. K. nadal posiada ważne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 18.08.2009r. – a tym samym nie jest w stanie sprawować osobistej opieki nad matkę – jak również brak pozostawania wnioskodawczyni w zatrudnieniu oraz niezarejestrowanie jej jako osoby szukającej pracy – organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od w/w decyzji M. K. wskazała, że jej stan zdrowia uległ poprawie, wobec czego obecnie opiekuje się swoją matką. Ponadto skarżąca podniosła, że przepisy nie wyłączają prawa rolników do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jakkolwiek utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., to nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do powodów odmowy przyznania żądanego świadczenia. Organ II instancji wskazał, że wnioskodawczyni jest podatnikiem podatku rolnego od gruntu rolnego o powierzchni 4,512 ha oraz podlega ubezpieczeniu w KRUS w zakresie emerytalno – rentowym, wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik. Z tego też względu – mając na uwadze dyspozycję art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 w/w ustawy oraz wyrok NSA z dnia 11.03.2011r., sygn. akt: I OSK 1987/10 – wykluczono możliwość otrzymania przez M. K. zasiłku pielęgnacyjnego na jej niepełnosprawną matkę. Przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem brak podjęcia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny. W takiej sytuacji mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę we wskazanych formach i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej z tej możliwości nie korzysta. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. nr 69, poz. 145 ze zm.) osobą bezrobotną jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie lub innej pracy zarobkowej. W rezultacie, zdaniem Kolegium, za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może być uznana wnioskodawczyni, będąca rolnikiem – który musi przecież przynajmniej część czasu przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. zarzuciła organowi II instancji, że przy wydawaniu decyzji nie uwzględnił jej oświadczenia, że praca w gospodarstwie rolnym nie koliduje ze sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Skarżąca podniosła ponadto, że nie prowadzi żadnych pracochłonnych upraw, nie hoduje zwierząt, a wykonywana w gospodarstwie rolnym praca nie wyklucza wykonywania przez nią innej pracy zarobkowej. Pracy tej strona nie podejmuje wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną matką. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości podnieść należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kwestionuje legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego , utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z osobistą opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną matką – F. K.. U podstaw rozstrzygnięcia I – instancyjnego legło m. in. stwierdzenie, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli wnioskodawca – z uwagi na orzeczony wobec niego umiarkowany stopień niepełnosprawności – nie jest w stanie sprawować osobistej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym rodzicem. Jakkolwiek organ odwoławczy słusznie zakwestionował przedstawione powyżej stanowisko, to – orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji I – instancyjnej – z powołaniem innej przesłanki niż przedstawiona przez organ I instancji – nie ustrzegł się od popełnienia błędu. Kolegium uzasadniło bowiem odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tym, że M. K. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników i jest podatnikiem podatku rolnego, a zatem przysługuje jej status rolnika. Z tego też względu, zdaniem organu, skarżącej nie można zaliczyć do osób rezygnujących, czy też niepodejmujących zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – stosownie do art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej ustawą. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela wykładni przepisów art. 17 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy, w wyniku której Kolegium doszło do przekonania, że fakt bycia rolnikiem stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy nie jest odosobnione, albowiem zostało wyrażone m. in. w wyrokach: WSA w Olsztynie z dnia 19.07.2011r., sygn. akt: II SA/Ol 521/11, WSA w Bydgoszczy z dnia 25.05.2011r., sygn. akt: II SA/Bd 379/11 oraz w jednym wyroku NSA z dnia 11.03.2011r., sygn. akt: I OSK 1987/10 (dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Godzi się jednak podnieść, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest także pogląd przeciwny, przedstawiony m. in. w wyrokach: WSA z dnia 11.05.2011r. sygn. akt II SA/Ke 229/11, z dnia 11.08.2011r. o sygn. akt: II SA/Ke 439/11, z dnia 8.09.2011r. o sygn. akt: II SA/Ke 465/11; WSA w Bydgoszczy z dnia 30.05.2011r., sygn. akt II SA/Bd 257/11; NSA z dnia 9.03.2012r. sygn. akt I OSK 2203/11 oraz z dnia 9.03.2012r. sygn. akt: I OSK 2136/11 (dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA), który to pogląd Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, a zgodnie z którym fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile może być on pogodzony z zagwarantowaniem należytej osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niesporna w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność znacznego stopnia niepełnosprawności F. K. – matki skarżącej, potwierdzona orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...], jak również przysługujący M. K. status rolnika. Rozstrzygnięcie sprawy niniejszej sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy fakt bycia rolnikiem stanowi bezwzględną negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, sam fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wyklucza rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile posiadane przez niego gospodarstwo oraz rodzaj upraw pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. W tym miejscu należy przytoczyć art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W celu wyjaśnienia pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy odwołać się do art. 3 pkt 22 ustawy, zgodnie z którym jest to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Podkreślenia wymaga, że powołana regulacja nie wymienia jako formy "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" pracy we własnym gospodarstwie rolnym. Nie może budzić wątpliwości, że gdyby wolą ustawodawcy był wymóg rezygnacji bądź niepodejmowania działalności polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, taka działalność zostałaby expressis verbis wymieniona w definicji zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy. Należy także zwrócić uwagę na okoliczność zróżnicowania struktury polskich gospodarstw rolnych. Obok gospodarstw wielkopowierzchniowych, w których prowadzona jest działalność rolnicza – nierzadko nawet na skalę przemysłową – istnieją bowiem również przyzagrodowe gospodarstwa karłowate, z których rolnik nie jest w stanie utrzymać siebie i swojej rodziny. W takiej sytuacji jedynym sposobem na poprawę warunków bytowych jest podjęcie dodatkowego zatrudnienia – które nie koliduje z pracą w takim niewielkim gospodarstwie. W zależności bowiem od wielkości czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ono absorbować rolnika w taki sposób, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Pracy takiej zaś rolnik nie może podjąć w sytuacji, gdy stoi temu na przeszkodzie obowiązek sprawowania pieczy nad osobą niepełnosprawną, co do której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Taka sytuacja nie musi natomiast co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego (i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem), jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia sprawowanie bieżącej i stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Powyższe uwagi należy również odnieść do sytuacji, gdy wnioskodawca posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności – który umożliwia mu pracę w warunkach pracy chronionej (k. 4 akt administracyjnych) i – stosownie do złożonego w skardze oświadczenia – nie koliduje z obowiązkami związanymi ze sprawowaną opieką na niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z tego też względu brak jest, znajdujących uzasadnienie w obowiązujących przepisach, podstaw do uznania, że taki rolnik jest pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA z dnia 8.09.2011r., sygn. akt. II SA/Ke 465/11). Dodatkowo podkreślenia wymaga, że za przyjętą przez Sąd w niniejszej sprawie wykładnią przepisu art. 17 ust. 1 ustawy przemawia wymieniony w sposób enumeratywny katalog podmiotów, którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje – zawarty w art. 17 ust. 5 ustawy. Wśród przesłanek przesądzających o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie wymienia bowiem podlegania przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników. W rezultacie, dokonując wykładni językowej ostatniego z powołanych przepisów, stwierdzić trzeba, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne winna być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Za niedopuszczalną należy natomiast uznać dokonaną przez organ odwoławczy rozszerzającą wykładnię tego przepisu, wykraczającą poza jego literalne brzmienie i powiększanie na tej podstawie katalogu podmiotów nieuprawnionych do przyznania świadczeń pielęgnacyjnych. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 9.03.2012r. sygn. akt: I OSK 2136/11 "dokonywanie takiej wykładni jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadą równości obywateli wobec prawa zawartą w art. 32 Konstytucji. Zasada ta nakazuje równe traktowanie przez władze publiczne obywateli, poprzez stosowanie takiej samej normy prawa do takiego samego stanu faktycznego. Sytuacja małorolnych rolników i ich rodzin nie różni się od sytuacji nierolniczej części obywateli i ich rodzin, gdyż zarówno jedni jak i drudzy nie mogą podjąć zatrudnienia w celu poprawy warunków bytowych z uwagi na konieczność zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny". W cytowanym uzasadnieniu podkreślono, że za przyjęciem opisanego powyżej rozumienia art. 17 ust.1 ustawy przemawia również wykładnia funkcjonalna tego przepisu. "Z uzasadnienia do projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 1555/IV) wynika, ze celem świadczeń opiekuńczych jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem lub osobą dorosłą. Świadczenie pielęgnacyjne jest przeznaczone dla osób rezygnujących z zatrudnienia by zaopiekować się dzieckiem lub osobą dorosłą z orzeczonym stopniem niepełnosprawności". Podobnie przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18.07.2008r. sygn. P 27/07, stwierdzając, że "skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków moralnych i prawnych wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie ze strony państwa". W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego co przesądza o konieczności ich uchylenia, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniające przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Zostanie przy tym ustalone, czy wielkość i struktura posiadanego przez M. K. gospodarstwa rolnego daje podstawę z jednej strony do uznania, że gdyby nie choroba matki, skarżąca byłaby w stanie podjąć inne zatrudnienie, a po drugie, czy faktycznie opieka taka rzeczywiście jest sprawowana – przy uwzględnieniu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności skarżącej.