II SA/Ke 168/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 1 grudnia 2003r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą Nr [...] z dnia 1 grudnia 2003r. Rada Gminy W. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 z 2001r. poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. Nr 72 poz. 747) wprowadziła w § 7 ust. 2 regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy W., stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] z dnia 6 października 2002r., zmianę polegającą na zastąpieniu dotychczas obowiązującej opłaty w kwocie 2000 zł opłatą w wysokości 1500 złotych. Według nowego brzmienia § 7 ust. 2 regulaminu dla osób, które nie uczestniczyły w komitetach budowy wodociągowania wsi na terenie Gminy W. podpisanie umowy o zaopatrzeniu w wodę poprzedza dokonanie wpłaty na konto UG w W. kwoty 1500 złotych, powiększonej o wskaźnik inflacji za okres od daty wykonania sieci wodociągowej do daty uzyskania decyzji jak w pkt 1, to jest uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wykonania przyłącza wodociągowego. Wykonanie uchwały Rada Gminy powierzyła Zarządowi Gminy oraz Kierownikowi Zakładu Gospodarki Komunalnej w W.; wskazała, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na tę uchwałę Prokurator Rejonowy w S., domagając się stwierdzenia jej nieważności, zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1989r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 z 2001r. poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9 za 1997r. poz. 43 ze zm.) w zw. z art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy ustawowej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ustalona w regulaminie opłata nie ma podstawy w przepisach obowiązującego prawa, a zwłaszcza w tych, które zostały podane jako podstawa prawna. W szczególności takiej podstawy nie stanowi ogólna norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzająca jedynie, że do zadań gminy należy stanowienie w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady. Uchwała narusza także art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym albowiem w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich. Skarżący powołał się tu na orzecznictwo zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok z dnia 31 maja 1996r. I SA/Łd 65/96, z dnia 13 grudnia 2000r. sygn. II SA 2320/2000) jak i Sądu Najwyższego (uchwała z dnia 26 września 1995r. III AZP 22/95 ). Autor skargo zarzucił również, że podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowej nie zawiera także żaden z przepisów ustawy o gospodarce komunalnej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten nie stanowi w żadnej mierze generalnego upoważnienia do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym, a chodzi w nim o ustalenie wysokości należności, stanowiących ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń. Pojawienie się przymusu czyni opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. Ustawa z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi w art. 15 ust. 2, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na swój własny koszt. Rada gminy stosowanie do art. 19 ust. 1 tej samej ustawy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze gminy. Stosownie zaś do art. 19 ust. 2 pkt 4 w regulaminie określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten jednak nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzania obowiązku odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości go gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Nie można zatem uzależniać przyłączenie do tych sieci od wniesienia stosownej opłaty. Nakładanie na obywateli obowiązków bez wyraźnego upoważnienia ustawowego jest niedopuszczalne. Prokurator wskazał, że w dniu 22 grudnia 2009r. na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Gminy w W. do usunięcia naruszenia prawa wskazując na niezgodność podjętej uchwały z przepisami. Na powyższe wezwanie Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi, zaś z nadesłanego przez Wójta Gminy pisma z dnia 29 stycznia 2010r. wynika, że aktualne warunki przyłączenia do wodociągu gminnego zapisane są w Uchwale Nr [...] z dnia 18 września 2007r. w sprawie regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy W. i powyższa uchwała nie nakłada na właścicieli nieruchomości podłączających się do wodociągu gminnego obowiązku wnoszenia opłat. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie. Swoje stanowisko uzasadniła tym, że aktualnie nie pobiera żadnych opłat od mieszkańców za podłączenie się do wodociągu, albowiem nie przewiduje tego obecnie obowiązująca uchwała Nr [...] z dnia 18 września 2007r. w sprawie regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy W., która weszła w życie z dniem 3 grudnia 2007r. i która uchyliła poprzednio obowiązujący regulamin. Skoro więc Gmina już uregulowała sytuację dotyczącą przedmiotowej opłaty, wniosek Prokuratora powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a. Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenie stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, iż zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego. Była ona bowiem adresowana do wszystkich mieszkańców gminy W., którzy zamierzali przyłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej i nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia na rzecz Gminy opłat z tego tytułu. Konsekwencją tego jest uznanie, iż stosownie do cytowanego na wstępie art. 53 § 3 P.p.s.a wnoszący skargę Prokurator Rejonowy w S. nie był związany żadnym terminem do zaskarżenia tej uchwały; nie miał on również obowiązku wcześniejszego wzywania rady do usunięcia naruszenia prawa, stąd nie mają do niego zastosowania także terminy, o jakich mowa w art.53 § 2 P.p.s.a. Zgodne z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym ( w dacie wydania zaskarżonej uchwały tekst jedn. Dz. U. Nr 142 za 2001r. poz. `1591 ), mającym stanowić jedną z dwóch podstaw prawnych tej uchwały, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi (Dz. U. Nr 72 poz. 747), upoważnia radę gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków i wskazuje, jakie prawa i obowiązki regulamin ten ma określać, przewidując między innymi, że w regulaminie powinny być określone warunki przyłączenia do sieci ( ust. 2 pkt 4). Z podniesionych w odpowiedzi na skargę przez organ argumentów zdaje się wynikać, iż Rada Gminy nie kwestionuje stawianego jej zarzutu, iż zaskarżona uchwała została podjęte bez podstawy prawnej. Dlatego też wskazać jedynie należy, iż skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela ugruntowane już i w zasadzie jednolite stanowisko wyrażone w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, iż obowiązujące w dacie uchwalenia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały przepisy, nie uprawniały organów gminy do nakładania na mieszkańców obowiązku ponoszenia takich opłat za przyłączenie się do sieci. W szczególności, że takiej postawy nie stanowi art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. wypowiedział się między innym Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków: z dnia 17 maja 2002r. sygn. akt I SA 2793/01, z dnia 6 kwietnia 2006r. sygn. II OSK 19/06, z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt 1776/06, z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt II OSK 1459/08. Z kolei jeśli chodzi o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, niewątpliwie nie może on stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia uchwały nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty, skoro daje on uprawnienie do stanowienia w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Tak więc muszą istnieć jakieś inne przepisy ustawowe, pozwalające radzie gminy na podejmowanie uchwał. Analiza innych ustaw, z których ewentualnie mogłyby wynikać takie kompetencje prowadzi do wniosku, że faktycznie w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały takie przepisy nie istniały. W tym miejscu ponownie należy odwołać się do utrwalonego już orzecznictwa NSA, że ani art. 40 ustawy o samorządzie gminnym ani też art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r.o gospodarce komunalnej ( Dz. U. Nr 9 za 1997r.poz. 43 ze zm.) nie upoważniały rady gminy do wprowadzenia opłat za podłączenie się do sieci (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000r. sygn. II SA 2320/00, z dnia 6 kwietnia 2006r. sygn. II OSK 19/06, z dnia 17 maja 2002r. sygn. I SA 2793/01). Jedynym argumentem, na który powołuje się Rada Gminy i który jej zdaniem przemawia za oddaleniem skargi jest to, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. W związku z tym jednak wskazać należy, iż czym innym jest uchylenie uchwały, czy też utrata przez nią mocy w związku z wejściem w życie kolejnej uchwały regulującej tę samą kwestię, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, a czym innym stwierdzenie nieważności uchwały, albowiem różne są przede wszystkim skutki, jakie pociąga za sobą każda z tych instytucji. Mianowicie zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała obowiązywała do 3 grudnia 2007r., kiedy to wszedł w życie aktualnie obowiązujący regulamin. Tak więc do tego czasu istniał obowiązek ponoszenia opłat i utrata mocy zaskarżonej uchwały nie spowodowała uchylenia tego obowiązku wstecz. Stwierdzenie nieważności uchwały, czego domaga się Prokurator, powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Istotą sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest legalność, a więc zgodność z prawem aktów, w związku z czym nie może budzić wątpliwości, iż w przypadku badania legalności zaskarżonej uchwały ta zgodność oceniana jest na datę jej podjęcia. W uchwale z dnia 14 września 1994r. w sprawie K 910/93 ( OTK 1994r. cz. I, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06, wyrok NSA z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt II OSK 1459/08, wyrok z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok z dnia 13 września 2006r. sygn. akt II OSK 758/06 ). To stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, iż obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych może wynikać tylko z ustaw. Skoro, o czym wcześniej była mowa, zaskarżona uchwała nakładała na mieszkańców obowiązek ponoszenia opłat, pomimo, że żaden ustawowy przepis nie upoważniał Rady Gminy do nałożenia takiego obowiązku, zaskarżona uchwała jako podjęta bez ustawowego umocowania, jest nieważna, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł zgodnie z art. 147 § 2 P.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że uchwała ta nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.