II SA/Ke 170/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 8 lutego 1998r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za podłączenie do wodociągu grupowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą Nr [...] z dnia 8 lutego 1998r. w sprawie ustalenia opłaty za podłączenie do wodociągu grupowego Rada Gminy w W. na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 13 za 1996r. poz. 74 z późn. zmianami) ustaliła opłatę za podłączenie do wodociągu grupowego B. – D. i P. w wysokości 1000,00 zł, płatną w kasie Urzędu Gminy, wykonanie uchwały powierzyła Zarządowi Gminy oraz określiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na tę uchwałę Prokurator Rejonowy w S., domagając się stwierdzenia jej nieważności, zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1989r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 z 2001r. poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej ( Dz. U. Nr 9 za 1997r. poz. 43 ze zm.), polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że określona uchwałą opłata miała charakter obowiązkowy i podlegała wpłaceniu na konto Urzędu Gminy W. Opłata ta nie ma podstawy w przepisach obowiązującego prawa w dacie jej wydania, a zwłaszcza w tych, które zostały podane jako podstawa prawna. Zawarta w art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 norma kompetencyjna stwierdza jedynie, że do zadań gminy należy stanowienie w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady. Uchwała narusza art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym albowiem w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich. Skarżący powołał się tu na orzecznictwo zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok z dnia 31 maja 1996r. I SA/Łd 65/96, z dnia 13 grudnia 2000r. sygn. II SA 2320/2000) jak i Sądu Najwyższego (uchwała z dnia 26 września 1995r. III AZP 22/95 ). Autor skargo zarzucił również, że podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowej nie zawiera także żaden z przepisów ustawy o gospodarce komunalnej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten nie stanowi w żadnej mierze generalnego upoważnienia do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym, a chodzi w nim o ustalenie wysokości należności, stanowiących ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń. Pojawienie się przymusu czyni daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. Nie można zatem uzależniać przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej od wniesienia opłaty za włączenie przyłącza do sieci. Nakładanie obowiązków na obywateli jest niedopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Prokurator wskazał, że w dniu 22 grudnia 2009r.na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Gminy w W. do usunięcia naruszenia prawa wskazując na niezgodność podjętej uchwały z przepisami. Na powyższe wezwanie Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi, zaś z nadesłanego przez Wójta Gminy pisma z dnia 29 stycznia 2010r. wynika, że aktualne warunki przyłączenia do wodociągu gminnego zapisane są w Uchwale Nr [...] z dnia 18 września 2007r. w sprawie regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy W. i powyższa uchwała nie nakłada na właścicieli nieruchomości podłączających się do wodociągu gminnego obowiązku wnoszenia opłat. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie. Swoje stanowisko uzasadniła tym, że aktualnie nie pobiera żadnych opłat od mieszkańców za podłączenie się do wodociągu, albowiem nie przewiduje tego obecnie obowiązująca uchwała Nr [...] z dnia 18 września 2007r. w sprawie regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy W., która weszła w życie z dniem 3 grudnia 2007r. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała straciła moc stosownie do § 2 uchwały Nr [...] z dnia 26 lutego 2001r. w sprawie ustalenia opłat za podłączenie do wodociągu grupowego. Skoro więc Gmina już uregulowała sytuację dotyczącą przedmiotowej opłaty, wniosek Prokuratora powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a. Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenie stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W związku z tym na wstępie rozważenia wymaga kwestia, jaki charakter ma zaskarżona uchwała, a w szczególności, czy można ją zaliczyć do aktów prawa miejscowego. Otóż zauważyć należy, iż w dacie jej podjęcia nie obowiązywało jeszcze w ustawie o samorządzie terytorialnym pojęcie aktu prawa miejscowego. Pojecie to zostało wprowadzone dopiero w dniu 1 stycznia 2001r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. Nr 62 poz. 718), która zmieniła między innymi art. 40 i 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywał art. 40 ustawy o samorządzie terytorialnym ( tekst jedn. Dz. U. Nr 13 za 1996r. poz. 74 ze zm.), zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługiwało prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi, w zakresie 1/ wewnętrznego ustroje gminy oraz jednostek pomocniczych 2/ organizacji urzędów i instytucji gminnych 3/ zasad zarządu mieniem gminy 4/ zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W myśl art. 42 tej samej ustawy przepisy gminne były ogłaszane poprzez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w prasie lokalnej. Mając na uwadze powyższe uregulowanie okoliczność, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym nie może skutkować uznaniem, iż nie była aktem prawa miejscowego w rozumieniu aktualnie obowiązujących przepisów, skoro wówczas nie obowiązywał nakaz publikowania w dzienniku urzędowym prawa gminnego. Mając zaś na uwadze to, iż zaskarżona uchwała była adresowana do wszystkich mieszkańców gminy W., którzy zamierzali przyłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej i nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia na rzecz Gminy opłat z tego tytułu, niewątpliwie stanowiła ona przepisy gminne w rozumieniu cytowanego już z art. 40 ustawy o samorządzie terytorialnym, a co za tym idzie zgodnie z art. 241 ust. 7 Konstytucji R.P. stała się aktem prawa miejscowego. Konsekwencją tego jest uznanie, iż stosownie do cytowanego na wstępie art. 53 § 3 P.p.s.a wnoszący skargę Prokurator Rejonowy w S. nie był związany żadnym terminem do zaskarżenia tej uchwały. Nie miał on także obowiązku wcześniejszego wzywania rady do usunięcia naruszenia prawa, stąd nie mają również do niego zastosowania terminy, o jakich mowa w art.53 § 2 P.p.s.a. Z podniesionych w odpowiedzi na skargę przez organ argumentów zdaje się wynikać, iż Rada Gminy nie kwestionuje stawianego jej zarzutu, iż zaskarżona uchwała została podjęte bez podstawy prawnej. Dlatego też wskazać jedynie należy, iż skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela ugruntowane już i w zasadzie jednolite stanowisko wyrażone w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, iż obowiązujące w dacie uchwalenia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały przepisy, nie uprawniały organów gminy do nakładania na mieszkańców obowiązku ponoszenia takich opłat za przyłączenie się do sieci ( por. przykładowo wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000r. sygn. II SA 2320/00, w uzasadnieniu którego Sąd wskazał, że ani art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 40 tej samej ustawy, ani też art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej – Dz. U. Nr 9 za 1997r. poz. 43 ze zm., nie zawierają ustawowego upoważnienia dla rady gminy do nakładania takich opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących; takie samo stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w uzasadnieniach wyroków NSA z dnia 6 kwietnia 2006r. sygn. II OSK 19/06, z dnia 17 maja 2002r. I SA 2793/01). Jedynym argumentem, na który powołuje się Rada Gminy i który jej zdaniem przemawia za oddaleniem skargi jest to, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. W związku z tym jednak wskazać należy, iż czym innym jest uchylenie uchwały, czy też utrata przez nią mocy w związku z wejściem w życie kolejnej uchwały regulującej tę samą kwestię, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, a czym innym stwierdzenie nieważności uchwały, albowiem różne są przede wszystkim skutki, jakie pociąga za sobą każda z tych instytucji. Mianowicie zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia 8 kutego 1998r. straciła moc z chwilą wejścia w życie uchwały z dnia 26 lutego 2001r. Tak więc do tego czasu uchwała ta obowiązywała, pociągając za sobą skutki w postaci obowiązku ponoszenia przez mieszkańców, którzy mieli zamiar podłączyć swoje nieruchomości do wodociągu, opłat na rzecz Gminy. Utrata mocy uchwały nie spowodowała uchylenia tego obowiązku wstecz, a kolejna uchwała ten obowiązek tylko podtrzymała, podwyższając dwukrotnie opłatę. Stwierdzenie nieważności uchwały, czego domaga się Prokurator, powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Istotą sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest legalność, a więc zgodność z prawem aktów, w związku z czym nie może budzić wątpliwości, iż w przypadku badania legalności zaskarżonej uchwały ta zgodność oceniana jest na datę jej podjęcia. W uchwale z dnia 14 września 1994r. w sprawie K 910/93 ( OTK 1994r. cz. I, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06, wyrok NSA z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt II OSK 1459/08, wyrok z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok z dnia 13 września 2006r. sygn. akt II OSK 758/06 ) i stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, iż obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych może wynikać tylko z ustaw. Skoro, o czym wcześniej była mowa, zaskarżona uchwała nakładała na mieszkańców obowiązek ponoszenia opłat, pomimo, że żaden ustawowy przepis nie upoważniał Rady Gminy do nałożenia takiego obowiązku, zaskarżona uchwała jako podjęta bez ustawowego umocowania, jest nieważna, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł zgodnie z art. 147 § 2 P.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że uchwała ta nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.