II SA/Ke 210/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019r. sprawy ze skarg B. B. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z 8 stycznia 2019 r., znak: [...] , po rozpatrzeniu odwołania B. B. i R. B. od decyzji Prezydenta Miasta K. z 11 czerwca 2018 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - przychodni weterynaryjnej na działce nr ewid. [...] , obręb [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD-A, w rejonie ulicy R. H. i ulicy M. G. w Kielcach, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że sprawa była już przedmiotem jego rozpoznania, bowiem decyzją z 14 grudnia 2017 r. po rozpoznaniu odwołania małżonków B., Kolegium uchyliło poprzednio wydaną przez Prezydenta Miasta Kielce decyzję. Po zmianie wniosku i jego uzupełnieniu przez inwestora, zdaniem organu odwoławczego obecnie wniosek ten spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), zwanej dalej "ustawą". Dalej organ II instancji zacytował art. 61 ustawy i stwierdził, że spełnienie warunków tego przepisu potwierdza sporządzona w sprawie analiza obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Analizie poddano teren wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 m, zaś granice obszaru pokazano na mapie, w skali 1:500. Szerokość frontu działki planowanej do zabudowy wynosi 17 metrów, a za front działki uznano jej część przylegającą do drogi, z której, zgodnie z wnioskiem inwestora, odbywać się będzie główny wjazd i wejście na działkę - to jest z ulicy M. G.. Granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu inwestycji oznaczonego literami ABCD-A, w odległości od 51 m do 128 m. Wprowadzone rozszerzenie obszaru analizowanego na odległość 128 m w kierunku północno-wschodnim pozwoliło objąć zabudowę usytuowaną w kwartale zabudowy (w którym znajduje się teren wnioskowanej inwestycji), ograniczonym ulicami M. G., R. H. i W. [...] . Od strony zachodniej rozszerzenie obszaru zostało wymuszone koniecznością objęcia analizą występującej tam zabudowy, gdyż minimalny obszar wyznaczony w odległości 51 m obejmowałby jedynie część zabudowanych nieruchomości. Natomiast od strony południowej rozszerzono obszar analizowany, w celu objęcia analizą zabudowy znajdującej się wzdłuż ulicy W. [...] . Uzasadniając taki sposób wyznaczenia granic organ I instancji wskazał, że racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej lub z kilku stron działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zatem jeżeli przy ustaleniach pod uwagę została wzięta zasada dobrego sąsiedztwa brak jest podstaw do kwestionowania wyznaczenia obszaru w sposób nierównomierny - wyroki NSA z 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07 i z 10 września 2010 r., I OSK 1334/09. W ocenie Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w sposób zgodny z prawem wymaganą analizę cech zabudowy i zagospodarowania tego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, a których łączne spełnienie warunkuje wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że badana decyzja spełnia także wymogi określone w art. 54 pkt 1-3 ustawy. Jak wynika z aktualizacji analizy urbanistyczno-architektonicznej, w obszarze analizowanym występują budynki o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej wraz z towarzyszącymi im budynkami gospodarczo-garażowymi oraz budynek usługowy (działka nr [...] - przy ul. [...] , warsztat samochodowy). Na nieruchomości tej, zgodnie z Centralną Ewidencją i Informacją o Działalności Gospodarczej prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na konserwacji i naprawie pojazdów samochodowych, z wyłączeniem motocykli - aktywna na 19 grudnia 2018 r. Zgodnie z Centralną Ewidencją i Informacją o Działalności Gospodarczej w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych zarejestrowane są następujące działalności gospodarcze, aktywne na 19 grudnia 2018 r.: działka nr ewid. [...] ([...] 6/ [...] 5) roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych, działka nr ewid. [...] ([...] 5/ [...] 6) produkcja pozostałych gotowych wyrobów metalowych, gdzie indziej niesklasyfikowana, działka nr ewid. [...] (H. 1- teren objęty wnioskiem) praktyka lekarska specjalistyczna, działka nr ewid. 1941 ([...] 58) wykonywanie instalacji elektrycznych, działka nr ewid. 1932 ([...] 1) sprzedaż detaliczna pozostałych nowych wyrobów prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach, działka nr ewid. 1944 ([...] 4) pozostałe badania i analizy techniczne, działka nr ewid. 1944 ([...] 4) transport drogowy towarów, działka nr ewid. 1932 (G. 16) wykonywanie instalacji elektrycznych, działka nr ewid. 1945 (G. 2) sprzedaż hurtowa paliw i produktów pochodnych. Zatem planowana funkcja - przychodnia weterynaryjna jako funkcja uzupełniająca jest do pogodzenia z istniejącą i dominującą w wyznaczonych granicach obszaru analizowanego funkcją mieszkalną-gospodarczo-garażowo- usługową i nie jest z nią sprzeczna. W badanej decyzji, w ramach kształtowania ładu przestrzennego określono: - nieprzekraczalne linie zabudowy budynku - wyznaczone: -od strony ulicy R. H. - nie ulegnie zmianie -od strony ulicy M. G. - w odległości 11,50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Jak wynika z analizy, wnioskowany do zabudowy teren inwestycji przylega od strony północnej do ulicy M. G. (droga publiczna kategorii gminnej), od strony południowej do ulicy R. H. (droga publiczna kategorii gminnej). Budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce objętej wnioskiem posiada obsługę komunikacyjną od strony ul. R. H., jego zasadnicza bryła znajduje się w odległości około 13 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej ulicy. Wzdłuż ul. M. G., z której będzie odbywał się wjazd, działka bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji po jej południowej stronie zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, którego zasadnicza bryła usytuowana jest w odległości około 11,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Działka bezpośrednio granicząca od północy z terenem inwestycji jest niezabudowana. Kolejne dwie działki (nr 2633 i nr 1938 przylegające jak teren inwestycji do ul. M. G. i ul. R. H.) obsługiwane są komunikacyjnie od strony ul. R. H.. Zabudowane są one budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi zlokalizowanymi odpowiednio w odległości około 26 m i 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. M. G.. Najbliższa zabudowana działka obsługiwana komunikacyjnie od strony ul. M. G. to działka nr ewid. 1937, zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, usytuowanym w odległości około 8,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zatem w ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie ustalił powyższy parametr we wskazanej wielkości, ponieważ nie naruszy on zastanego w badanym obszarze ładu przestrzennego. Wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji została wyznaczona od 0,26 do 0,40, ze wskazaniem, że minimum 10% terenu należy urządzić jako powierzchnię biologicznie czynną. Przedłożona w sprawie analiza dokumentuje, że w obszarze analizowanym występują wskaźniki powierzchni zabudowy od 0,11 do 0,40. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy z obszaru analizowanego wynosi 0,21. W chwili obecnej w granicach terenu inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0, 26. Działki, na których zlokalizowany jest budynek o funkcji usługowej lub budynki mieszkalne jednorodzinne z częścią usługową posiadają wskaźniki powierzchni zabudowy od 0,16 do 0,40, a średni wskaźnik dla tej zabudowy wynosi 0,30. Na północ od granic terenu inwestycji znajdują się działki o powierzchni porównywalnej do objętej wnioskiem, powstałe z podziału, na których wskaźniki powierzchni zabudowy znacznie przewyższają średni wskaźnik z obszaru analizy. Należą do nich działki nr ew.: 1936/1 i 1936/2, o wskaźnikach powierzchni zabudowy odpowiednio 0,40 i 0,29, jak również działki o nr ew.: 1935/2 - 0,30, 1935/1 - 0,31. Przedstawiona analiza dowodzi więc zasadności ustalenia tej wielkości parametru. Nie narusza on istniejącego ładu przestrzennego ani przepisów rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej budynku (od strony ul. M. G.) określono w granicach od 9,6 m do 12 m. W obszarze analizowanym występuje zabudowa o szerokości elewacji frontowej od 5,5 m do 20,0 m. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków z obszaru analizowanego wynosi 12,0 m. Średnia z uwzględnieniem dopuszczalnej tolerancji do 20% wynosi 9,6 m - 14,4 m Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku (od strony ul. M. G.) została ustalona od 2,5 m do 4 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Działka bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji od strony południowej zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o wysokości górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej około 8,5 m. Natomiast działka bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji od strony północnej jest niezabudowana. Najbliższa zabudowa od tej strony znajduje się na kolejnej działce o nr ew. 2633, o wysokości górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej około 2,5 m. Zatem wysokość istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. W obszarze analizowanym występuje zabudowa o wysokości górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej od 2,5 m do 8,5 m. Średnia wysokość górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej z obszaru analizowanego wynosi 5,2 m. Budynek usługowy oraz budynki mieszkalne jednorodzinne z częścią usługową usytuowane w obszarze analizowanym posiadają wysokości górnej krawędzi (okapu) elewacji fontowej od 4,5 m do 8,5 m, średnia wysokość dla tego rodzaju zabudowy wynosi 5,80 m. Geometria dachu budynku - dach dwuspadowy symetryczny, o kącie nachylenia od 15 do 45 stopni. Położenie głównej kalenicy dachu w układzie dowolnym w stosunku do frontu działki. Wysokość głównej kalenicy dachu do 8 m mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W obszarze analizowanym występują budynki o dachach dwuspadowych i wielospadowych o kącie nachylenia połaci od 15 do 45 stopni. Główne kalenice dachów usytuowane są zarówno w układzie kalenicowym, jak i szczytowym w stosunku do frontu działki. Wysokość głównej kalenicy dachu w obszarze analizowanym waha się od 6 do 13 m. Budynek usługowy zlokalizowany w obszarze analizowanym zwieńczony jest dachem dwuspadowym o wysokości kalenicy 8 m, a budynki mieszkalne jednorodzinne z częścią usługową zwieńczone są dachami dwuspadowymi i wielospadowymi o wysokości głównej kalenicy dachu od 8 do 13 m. W ocenie organu II instancji, tak ustalone poszczególne parametry nowej zabudowy nie naruszają zastanego w granicach obszaru analizowanego ładu przestrzennego i odpowiadają przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, po. 1588), dalej rozporządzenia. Ponadto wnioskowany do zabudowy teren ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdzają stanowiska zarządców sieci. Organ odwoławczy stwierdził, że nowa zabudowa nie będzie różnić się od zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym ani pod względem gabarytów ani pod względem funkcji oraz dodał, że dokonana analiza zgromadzonego materiału wykazała, że w sprawie nie zachodzą sprzeczności z przepisami odrębnymi. Zdaniem Kolegium, organ I instancji zasadnie uznał, że gabaryty i forma architektoniczna planowanej inwestycji, pozwalają na zachowanie ładu przestrzennego i wyznaczone zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Kwestionowana decyzja określa w sposób prawidłowy warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym ustalenia dotyczące m.in. ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu i zdrowia ludzi, obsługi komunikacji. W konsekwencji więc organ I instancji zasadnie wydał decyzję zwłaszcza, że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W ocenie SKO decyzja organu I instancji spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 54 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Prawidłowo został ustalony krąg stron postępowania, którym umożliwiono pełny udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Ponadto, stosownie do § 9 rozporządzenia, badana decyzja obejmuje załączniki: część tekstową decyzji, część graficzną decyzji oraz załącznik w postaci wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną, tak więc zawiera wszystkie niezbędne wskazane w tym przepisie elementy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy zauważył, że ustalone decyzją poszczególne parametry i cechy nowej zabudowy odpowiadają przepisom rozporządzenia i nie naruszają istniejącego ładu przestrzennego, w granicach wyznaczonego poprawnie obszaru analizowanego, a sprzeciw strony towarzyszący wnioskowanej zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę. Ponadto organ II instancji dodał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń, w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji, w związku z udzieleniem pozwolenia na budowę, które następuje w odrębnym postępowaniu. W oparciu o samą decyzję o warunkach zabudowy inwestor zyskuje jedynie uprawnienie do wykonania zamierzonego przedsięwzięcia, jednak uprawnienie to musi zostać skonkretyzowane na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Wtedy też dojdzie do konkretyzacji rozwiązań chroniących interesy osób trzecich. Decyzja ustalająca warunki zabudowy - o czym przesądza art. 63 ust. 2 ustawy, nie uszczupla praw właścicielskich do terenu, czy majątkowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję złożyli B. B. i R. B., którzy zarzucili jej naruszenie: 1. art. 10 § 1 kpa w związku z art. 140 kpa, gdyż nie zapewniono skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności przed wydaniem zaskarżonej decyzji, kiedy wręcz uniemożliwiono skarżącym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jest to o tyle istotne, że organ odwoławczy zażądał ich uzupełnienia przez organ I instancji, a ten wykonując to żądanie zasadniczo zmienił przesłanki leżące u podstaw wydania skarżonej decyzji, zwłaszcza co do wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji, przypisując jej istnienie w analizowanym obszarze, przy czym przywołano nieruchomości, obiekty i podmioty gospodarcze zupełnie inne niż w skarżonej decyzji i zupełnie pominięto uprzednio wyszczególnione, które były wskazywane, jako te, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza. Również w tym czasie do SKO wpłynęło pismo wnioskodawcy i jego żony zawierające ich stanowisko w sprawie już po wniesieniu odwołania. Zatem uniemożliwiono skarżącym odniesienie się do zmienionych okoliczności, tym bardziej, że pismo z Urzędu Miasta Kielce informujące o przekazaniu do SKO w Kielcach uzupełnionych materiałów zostało skarżącej doręczone 10 stycznia 2019 r. ze wskazaniem, że można się z nimi zapoznać i ewentualnie wnieść uwagi, zaś już dwa dni wcześniej została wydana zaskarżona decyzja. Wszystko to miało wpływ na wynik postępowania i stanowi rażące naruszenie prawa; 2. art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa, poprzez pominięcie zasady praworządności, brak właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy w sposób nieuwzględniający słusznego interesu skarżących, jako stron postępowania, a stosownie do zasad określonych w art. 77 kpa organ był zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co w niniejszej sprawie wcale nie miało miejsca, gdyż: a. SKO w żaden sposób nie odniosło się do kwestionowanej w odwołaniu kontynuacji funkcji, którą miało potwierdzać prowadzenie działalności – w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Kielce - przez cztery podmioty: ul. W. [...] 58 - punkt gastronomiczny, ul. G. 58 - usługi w zakresie sprzątania, ul. H. 11 - szkoła nauki jazdy, ul. [...] 3 - warsztat samochodowy, w sytuacji przytoczenia przez odwołujących danych z CEIDG oraz załączonych fotografii wprost wskazujących, że podmioty od długiego okresu czasu (mierzonego w latach) już nie funkcjonują, wręcz zostały wyrejestrowane (pkt. b, c, d) lub ich działalność została zawieszona (pkt a), a przecież działalność tych podmiotów sankcjonowała kontynuację funkcji, jak twierdził w decyzji organ I instancji, b. Kolegium w żaden sposób nie ustosunkowało się do zarzutów odwołania dotyczących braku kontynuacji funkcji, a w decyzji wręcz stwierdziło, że "wszystkie zarzuty odwołana są niezasadne", co świadczy o niewłaściwej ocenie stanu faktycznego i oczywistych błędach w jego ocenie, c. mimo że w toku postępowania odwoławczego organ I instancji w sposób wybiórczy zastosował się do zaleceń Kolegium, zawartych w piśmie z 26 listopada 2018 r., w szczególności nie wykonał zdjęć obiektów, wymienionych w przesłanej odpowiedzi, gdzie rzekomo miała być prowadzona działalność, gdyż w sposób bezsprzeczny wskazałoby to, że żadna działalność pod tymi adresami nie jest prowadzona, wydano decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, d. Kolegium mimo braku ustosunkowania się przez organ I instancji do zarzutów odwołania, wydało decyzję, czym naruszyło przepisy wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie, 3. art. 8 kpa wskutek prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów państwa, gdyż złamanie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego nastąpiło w wielu aspektach i na wielu płaszczyznach, które zostały wskazane w tej skardze, a mimo to wydano merytoryczne rozstrzygnięcie, 4. art. 15 kpa, bowiem przy wydawaniu decyzji Kolegium nie poczyniło własnych ustaleń w sprawie, natomiast w całości oparło się na materiale uzyskanym przez organ I instancji, czym naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co wskazuje, że sprawa nie została przez ten organ raz jeszcze rozpoznana merytorycznie, mimo istnienia takiego obowiązku; 5. art. 80 kpa, bowiem Kolegium niewłaściwie oceniło zabrany materiał dowodowy, pomijając w szczególności kwestie podnoszone przez skarżących przed wydaniem decyzji przez organ I instancyjny, jak też podniesione w odwołaniu, czyli dokonało oceny nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, lecz wybiórczo, jak też naruszono zasadę swobodnej oceny dowodów z uwagi na to, że w postępowaniu przed organem II instancji nie została przeprowadzona analiza materiału dowodowego w sprawie, na co wskazuje jednoznacznie materiał zgromadzony w aktach oraz treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji; 6. przepisów ustawy w zakresie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy - w szczególności art. 61 ust. 1 pkt. 1, wobec braku spełnienia wymagań w tym przepisie określonych, w szczególności nie było możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, bo wskazane przez organ wydający decyzje podmioty, które jakoby miały prowadzić działalność gospodarczą na działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, w rzeczywistości takowej nie prowadzą, nie prowadziły jej również w dacie wydania decyzji, w okresie ją poprzedzającym, jak i w chwili obecnej, co jasno wskazuje, że organ wydając decyzję oparł się na błędnych przesłankach w przedmiocie określenia kontynuacji funkcji. W sąsiedztwie terenu inwestycji jest zlokalizowana zabudowa jednorodzinna, tworząca zespół zabudowy osiedlowej, co zostało zresztą potwierdzone w uzasadnieniu decyzji, a czynienie znaku równości pomiędzy niewielkimi zabudowaniami gospodarczo-garażowymi (występującymi sporadycznie) a budynkiem przychodni weterynaryjnej, która swoją wielkością w bardzo znacznym stopniu przewyższyłaby nawet wielkość zlokalizowanych budynków mieszkalnych, jest niedopuszczalne. Nieuprawnionym jest też twierdzenie, że adres zamieszkania przedsiębiorcy jest miejscem gdzie ten prowadzi działalność gospodarczą, co w kontekście jej przedmiotu w wielu przypadkach jest wręcz kuriozalne - handel hurtowy paliwami, roboty wyburzeniowe, a takowa działalność pod wskazanymi adresami nie jest prowadzona. Taka manipulacja jest niedopuszczalna; 7. art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy, bowiem w dacie wydania zaskarżonej decyzji utraciły ważność promesy właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw: wody, gazu oraz odprowadzania ścieków, gdyż obowiązywały one do 21 grudnia 2018 r., a zatem zaskarżona decyzja w ogóle nie powinna być wydana; 8. art. 53 ust. 3 i z art. 64 ust. 1 ustawy w związku z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5; 9. art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 13 ustawy oraz z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że powierzchnia oraz sposób planowanej zabudowy jest wystarczający dla zamierzenia budowlanego. W tym kontekście symptomatycznym jest też uznanie przez organ I instancji za prawidłowy wskaźnik zabudowy, który w sposób radykalny odbiega od innych na tym obszarze; 10. § 3 rozporządzenia, poprzez brak właściwie dokonanej analizy urbanistycznej, która winna stanowić podstawę do sporządzenia zaskarżonej decyzji, oparcie się w tym względzie na danych odbiegających od stanu rzeczywistego, co powoduje jej oczywistą wadliwość, a jest to dokument o znaczeniu podstawowym w sprawie; 11. naruszenie wskazanych wyżej norm w odniesieniu do kwestii dotyczącej gabarytów i formy architektonicznej, bowiem nie jest dopuszczalnym stawianie znaku równości pomiędzy obiektami garażowo-gospodarczymi, znajdującymi się na obszarze poddanym analizie, a budynkiem usługowym przychodni weterynaryjnej o parametrach porównywalnych, a nawet większych niż budynki mieszkalne znajdujące się na tym obszarze, a taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, gdyż zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a jeżeli Sąd nie podzieli tego stanowiska wnieśli o uchylenie obu powyższych decyzji. Ponadto wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci wydruków z CEIDG oraz wykonanych zdjęć obiektów wskazanych w decyzji organu I instancji, jak też decyzji Kolegium, gdzie rzekomo ma być prowadzona działalność gospodarcza. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 10 § 1 kpa. Naruszenie to polegało na tym, że w związku z zarzutami odwołania, w którym skarżący zakwestionowali prowadzenie na datę wydania przez organ I instancji działalności usługowej na terenie objętym analizą, SKO w trybie art. 136 § 1 kpa zleciło organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowanie dowodowego na okoliczność, czy aktualnie w obszarze analizowanym występuje funkcja usługowa. W odwołaniu bowiem skarżący podnosili, że przykładowo osoba prowadząca zakład mechaniki pojazdowej od 6 maja 2018 r., a więc na miesiąc przed wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta Kielce zaprzestała prowadzenia tej działalności, inny przedsiębiorca zaprzestał swej działalności 31 października 2017 r., a pozostali, wskazani w decyzji organu I instancji jeszcze wcześniej. Z kolei prowadzona na działce przy ul. [...] 58, od września 2017 r., działalność - wydawanie posiłków na wynos - została oficjalnie zawieszona 25 września 2018 r. Kolegium poleciło organowi I instancji poinformować o dokonanych ustaleniach wszystkie strony, co też zostało uczynione pismem z 19 grudnia 2018 r. Pozostałe strony pismo to odebrały jeszcze w grudniu 2018 r.(k. 245, 247, 248 akt adm.), a B. W. 2 stycznia 2019 r. (k. 246). Natomiast faktycznie skarżąca B. B. pismo to odebrała po jego wcześniejszym awizowaniu, dopiero 10 stycznia 2019 r. Z kolei pismo adresowane do R. B. powróciło, po powtórnym jego awizowaniu z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie" (skarżący informował Kolegium pismem złożonym do tego organu 27 grudnia 2018 r. o zamiarze wyjazdu do szpitala w Jeleniej Górze, wskazując jednocześnie, że nie należy tego traktować jako zmiany miejsca zamieszkania, ale prośbę o doręczenie korespondencji po 25 stycznia 2019 r., na co SKO pismem z 7 stycznia 2019 r. udzieliło odpowiedź, której skarżący nie odebrał). Tak więc faktycznie skarżący nie odbierając od razu przesyłanej do nich korespondencji, lecz korzystając z prawa do jej odebrania w ciągu 14 dni od daty pierwszego awizowania, faktycznie zostali pozbawieni możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji przez SKO z uzupełnionym przez organ I instancji materiałem dowodowym, jak i z treścią pisma złożonego w toku postępowania odwoławczego przez J. W. Zgodnie jednak z utrwalonym rzecznictwem sądów administracyjnych naruszenie art. 10 § 1 kpa tylko wówczas skutkuje koniecznością uchylenia decyzji, gdy mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (przykładowo wyroki NSA z 21 marca 2019 r., sygn. II OSK 1022/17, z 24 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 1691/18, z 16 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 326/17, i wiele innych dostępnych w bazie LEX). W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, jaki wpływ na wynik sprawy miało niepoinformowanie ich o tym, że inwestor 4 grudnia 2018 r. złożył pismo, które zawiera jedynie przywołanie analizy orzecznictwa sądowego dotyczącego kwestii kontynuacji funkcji. Sama okoliczność, że do tego pisma chcieliby się odnieść nie jest wystarczające do uznania, że mogłoby to mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Natomiast wykazują, że gdyby zostali zapoznani z uzupełnionym materiałem dowodowym dotyczącym tego, na których działkach jest obecnie prowadzona działalność usługowa, mogliby te ustalenia kwestionować, składając odpowiednie dowody. Takie też dowody, świadczące o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej przez niektóre podmioty lub zawieszeniu tej działalności zostały przez nich dołączone do skargi. Jednakże, w ocenie Sądu, dowody te nie mogą mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim zauważyć, że nie można zgodzić się z poglądem prezentowanym przez skarżących, a wprost wyartykułowanym na rozprawie przed Sądem, że o kontynuacji funkcji w odniesieniu do inwestycji objętej decyzją można ich zdaniem mówić tylko wówczas, gdy w dacie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy w obszarze analizowanym ktoś prowadzi działalność usługową. Skoro zaś na datę wydania decyzji według ich twierdzeń taka działalność nie była prowadzona, nie jest spełniony ten warunek. W świetle jednolitego stanowiska w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo wyroki w sprawach o sygn. II OSK 1109/19, II SA/Ol 394/19, II SA/Ol 372/19, II SA/Bk 56/19II SA/Rz 136/19, II SA/Łd 91/19, II SA/Go 865/19, II SA/Kr 1546/18 – wszystkie dostępne w bazie LEX) jak i w doktrynie (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego, wydawnictwo C. H. BECK Warszawa 2009,), spełnienia wymogu w zakresie kontynuacji funkcji nie można utożsamiać z możliwością powstania na danym terenie tylko inwestycji o dokładnie takiej samej funkcji jak już istnieje. W szczególności jak wskazano w wyżej przywołanym Komentarzu (str. 502-503): "Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów (....). Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.(...). Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkoprzemysłowy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcja terenu czyli niedającą się z nią pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tego samego rodzaju co już istniejące. (...). Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego". Wyżej przedstawione stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Inwestycja dotyczy budowy obiektu, w którym będzie się mieścić przychodnia weterynaryjna. Teren inwestycji znajduje się w Kielcach, zaś w obszarze analizowanym dominuje zabudowa jednorodzinna. Nawet jeśli w dacie wydawania czy to zaskarżonej decyzji, czy też już decyzji organu I instancji, nikt na tym obszarze nie prowadził działalności usługowej, nie oznacza to, że planowanej inwestycji na tym terenie nie można zrealizować. Zauważyć należy, że w zabudowie jednorodzinnej wiele osób trzyma zwierzęta: psy, a także koty. Tak więc przychodnia, w której zwierzęta te mogą być leczone, nie stoi w sprzeczności z istniejącą funkcją mieszkaniową, lecz ją uzupełnia. Podkreślenia wymaga, że już organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji zaprezentował taką właśnie wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji. Mając powyższe na uwadze, chociaż organ II instancji naruszył art. 10 § 1 kpa, uniemożliwiając skarżącym zapoznanie się i odniesienie do uzupełnionego materiału dowodowego w zakresie ustaleń dotyczących prowadzenia działalności usługowej w obszarze analizowanym, jednakże naruszenie to nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Również za nieuzasadnione z przyczyn wyżej wskazanych uznać należy wszystkie te zarzuty skargi, które dotyczą braku kontynuacji funkcji. Co się tyczy pozostałych zarzutów, to na wstępie wskazać należy, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie przyjmuje się, że przyjęcie odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki wymaga uzasadnienia. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy, w ślad za autorem analizy, w sposób dostateczny uzasadniły rozszerzenie obszaru analizowanego, w tym w szczególności w kierunku północno-wschodnim do 128 m. Przyjęcie takiego obszaru uzasadniono celowością objęcia nim całego kwartału zabudowy, ograniczonego ulicami G., H. i [...] . Na całym tym terenie występuje zabudowa jednorodzinna i brak jest podstaw do kwestionowania przyjęcia takich właśnie granic obszaru analizowanego. Skarżący są właścicielami działki niezabudowanej, graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, oznaczonej numerem 1939. O ile pierwsza, wydana przez Prezydenta Miasta Kielce decyzja, następnie uchylona decyzją SKO, faktycznie mogła budzić ich uzasadnione zastrzeżenia, ponieważ inwestorzy zamierzali pierwotnie usytuować budynek w granicy z działką skarżących, decyzja zaś dopuszczała możliwość budowy obiektu o szerokości elewacji frontowej do 14 metrów (przy szerokości działki wynoszącej 17 metrów) to obecnie, jak wynika z wniosku, inwestorzy planują obiekt o szerokości elewacji frontowej wynoszącej około 11 metrów, który nie będzie przylegał do granicy z działką nr 1939. Skarżący poza zarzutem braku kontynuacji funkcji zarzucają gównie naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie, w jakim zaskarżoną decyzja ustalono wskaźnik zabudowy od 26 do 40%. Faktycznie zauważyć należy, że w sytuacji, gdy już istniejący wskaźnik zabudowy wynosi 26 % to określenie jego wysokości poprzez wskazanie "od 26 do 40 %" nie jest prawidłowe, gdyż de facto organ wskazał, że można w ogóle nie budować (co jest oczywiste). Ta nieprawidłowość jednak nie mogła sama w sobie skutkować uchyleniem decyzji. Skarżący przede wszystkim kwestionują możliwość ustalenia tego wskaźnika do 40 % podnosząc, że skoro już istniejący wskaźnik zabudowy działki [...] jest wyższy od średniego wskaźnika w obszarze analizowanym (który ich zdaniem wynosi 20 % a nie 21% jak ustalają organy), to nie jest dopuszczalne dalsze zabudowanie tej działki. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Sporządzona do sprawy analiza takie odstępstwo dopuszcza. Jej autor wskazał, że w obszarze analizowanym znajduje się jedna działka z takim właśnie wskaźnikiem, a także działki, których wskaźnik jest wyższy niż średni (29 , 30 %, 31 %). Organ I instancji dodatkowo wskazał, że tak ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego w tym rejonie miasta. W ocenie Sądu ustalony wskaźnik nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Skarżący nie kwestionują w zasadzie pozostałych parametrów, a jedynie zarzucają, że obiekt swoimi parametrami będzie taki jak istniejące w obszarze analizowanym domy jednorodzinne, a nie jak występujące na tym terenie zabudowania garażowo – gospodarcze. W związku z tym wskazać należy, że z przepisów nie wynika, aby budynek usługowy – przychodnia weterynaryjna musiał nawiązywać do zabudowy garażowej czy też gospodarczej. Wystarczy, że będzie nawiązywał swoimi parametrami - gabarytami do istniejącej zabudowy, którą może być także zabudowa jednorodzinna. W niniejszej sprawie linia zabudowy została ustalona zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej w zasadzie na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia (średnia wynosi 12 m, zaś ustalono od 9,6 do 12 %), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Tak określona wysokość (od 2,5 do 4 metrów) jest korzystna dla skarżących, gdyż jest mniejsza od występującej w obszarze analizowanym średniej wysokości budynków, wynoszącej 5,2 metra, a budynków mieszkalnych z częścią usługową 5,8 m. Ponadto tylko jedna z bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji działek jest zabudowana, co uzasadniało niezastosowanie § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Geometria dachu została wyznaczona zgodnie z § 8 rozporządzenia. Reasumując tę część wywodów, zdaniem Sądu analiza została przeprowadzona prawidłowo, w oparciu o właściwie wyznaczony obszar analizowany. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo organy uznały, że został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy Nie zasługuje także na uwzględnieni zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy, którego autorzy skargi uparują w tym, że w dacie wydawania decyzji przez SKO utraciły ważność promesy właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw w media: wodę, gaz oraz odprowadzenie ścieków, gdyż z obowiązywały one do 21 grudnia 2018 r. Otóż wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe między innymi jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z kolei stosownie do ust. 5 art. 61 ustawy warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Lektura tych przepisów wskazuje na to, że ust. 5 art. 61, a więc wymóg posiadania przez inwestora umowy ma zastosowanie w sytuacji, gdy na danym terenie uzbrojenie jeszcze nie istnieje. Tymczasem, chociażby z faktu, że działka nr [...] już jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wynika, że znajdujący się na tej działce teren inwestycji posiada uzbrojenie. Ponadto z pisma Wodociągów Kieleckich z 21 grudnia 2016 r. dotyczącego dostarczania wody i odprowadzania ścieków wynika, że istniejący w ul. G. wodociąg, a w ulicy H. kanał sanitarny są wystarczające do zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków. Wskazano także, z uwagi na to, że działka [...] już jest przyłączona do sieci wod.- kan. doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków należy przewidzieć w nawiązaniu do już istniejących przyłączy do budynku. Powyższe świadczy o tym, że teren inwestycji posiada wystarczające uzbrojenie (odnośnie gazu zauważyć należy, że niektóre osiedla w Kielcach są pozbawione gazu, a mimo to funkcjonują na nich różnego rodzaju budynki, w tym także usługowe i mieszkaniowe); w każdym zaś razie skarżący tego faktu skutecznie nie zakwestionowali (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 1643/08, w którym wskazano, że kwestia ważności zezwoleń nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia treści art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Z punktu widzenia tego przepisu dla wydania decyzji o warunkach zabudowy istotny jest fakt istnienia uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego, a nie fakt posiadania przez inwestora aktualnych zezwoleń na podłączenie mediów – wyrok dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Co się tyczy zawartych w uzasadnieniu skargi zarzutów dotyczący możliwości wykonania na działce inwestorów wymaganej ilości miejsc postojowych zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 14 listopada 2017 r. (str. 15 akt sądowych) to wskazać należy, że ta kwestia będzie przedmiotem badania na kolejnym etapie inwestycyjnym, a mianowicie na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę przez organ architektoniczno – budowlany. Sama decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera niezbędne ustalenia, a mianowicie, że należy zaprojektować stanowiska postojowe w ilości minimum: dla lokali usługowych o powierzchni użytkowej do 50 m2 1 stanowisko postojowe na 1 lokal, a dla pozostałych lokali 1 stanowisko postojowe na każde pełne 50 m2 powierzchni użytkowej lokalu, zlokalizowane na gruncie terenu inwestycji. Zdaniem Sądu w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności, nadto brak jest podstaw do zarzucania SKO naruszenia art. 15 kpa, organ ten bowiem poczynił własne ustalenia, umożliwiające mu następnie dokonanie oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, zaś art. 15 kpa, wbrew twierdzeniom skarżących, nie nakłada na organ odwoławczy obowiązku ponownego zbierania i uzupełniania materiału dowodowego. Materiał ten został oceniony zgodne z art. 80 kpa. Jak już była o tym mowa na wstępie, naruszenie przez Kolegium art. 10 § 1 kpa nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem materiał dowodowy, z którym skarżący nie mieli możliwości się zapoznać i do którego nie mogli się odnieść poprzez jego kwestionowanie dotyczył tylko kwestii, czy w dacie przed wydaniem decyzji przez SKO, w obszarze analizowanym była prowadzona jakaś działalność gospodarcza. Ta zaś okoliczność, o czym była już wcześniej mowa, jest bez znaczenia w sytuacji, gdy decyzja dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - przychodni weterynaryjnej na osiedlu domów jednorodzinnych, która to inwestycja może towarzyszyć takiej zabudowie gdyż nie jest z nią sprzeczna. Na rozprawie przed sądem skarżący zapytany o to, czy przeszkadza mu to, że decyzja dotyczy przychodni weterynaryjnej i w czym upatruje uciążliwości takiej inwestycji wskazał, że każdy budynek o takich gabarytach będzie uciążliwy gdyż zasłoni mu działkę; oświadczył, że każda przychodnia weterynaryjna jest uciążliwa jednak nie wyjaśnił dlaczego. Mając powyższe na uwadze, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, a przy jej wydawaniu organ nie dopuścił się takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami).