II SA/Ke 32/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. S., H. B., M. S. i T. K. na uchwałę Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 7 września 2015 r. nr XIV/200/2015 w przedmiocie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w Kostomłotach Pierwszych, obręb K. I, gmina M. G.; II. zasądza od Województwa Ś. na rzecz M. S., H. B., M. S. i T. K. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 7 września 2015 r. Sejmik Województwa Świętokrzyskiego, na podstawie art. 18 pkt 20, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm., zwanej dalej "u.s.w.") i art. 23 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. - w brzmieniu obowiązującym w dacie aktu - Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., zwanej dalej "u.o.p.") podjął uchwałę nr XIV/200/2015 w sprawie wyznaczenia Podkieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, zwanego dalej "POChK". W § 3 uchwały postanowiono, że w obszarze POChK wydziela się następujące strefy krajobrazowe: A - tereny dolin rzecznych i cieków pełniące funkcje korytarzy ekologicznych oraz torfowiska i inne tereny podmokłe, w tym lasy łęgowe i olsy; są to obszary o wysokich walorach przyrodniczych i krajobrazowych, często siedliska chronione, skupiające rzadkie i chronione gatunki roślin i zwierząt, a jednocześnie tereny bardzo wrażliwe na zmiany dokonywane w środowisku; strefa ta posiada najwyższy rygor ochronny; B - tereny kompleksów leśnych (z wyłączeniem lasów łęgowych i olsów, które zostały zaliczone do strefy A), murawy kserotermiczne i napiaskowe; są to siedliska niezależne od poziomu wód gruntowych; obejmują tereny cenne przyrodniczo, często siedliska chronione, skupiające rzadkie i chronione gatunki roślin i zwierząt; strefa posiada wysoki rygor ochronny; C - obszary poza strefami A i B; tereny zabudowy, użytkowane rolniczo, przekształcone przez człowieka; strefa odznacza się najniższymi rygorami ochronnymi, spośród wyznaczonych stref. Zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały, na obszarze POChK w strefie krajobrazowej A zakazuje się: 1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 2) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych; 4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka; 5) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych; 6) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W uzasadnieniu uchwały wskazano w szczególności, że strefa A (o najwyższych wartościach) zajmuje około 5,2% obszaru oraz że w przypadku strefy A w większości przypadków jej przebieg został ustalony po granicach działek katastralnych, w szczególnych przypadkach zastosowano przebieg wzdłuż obiektów topograficznych. M. S., M. S., H. B. i T. K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą uchwałę Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego godzące w ich interes prawny, tj.: 1) art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez objęcie uchwałą nieruchomości należącej do skarżących położonej w Kostomłotach Pierwszych, w gminie M. G., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] - strefą krajobrazową A, tj. strefą o wysokich walorach przyrodniczych i krajobrazowych, a tym samym objętą zakazami, w tym m. in. zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, a więc zakazem ingerującym bardzo mocno w prawo własności nieruchomości należącej do skarżących, podczas gdy nieruchomości położone w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością należącą do skarżących, posiadające praktycznie takie same walory przyrodnicze, objęte zostały wydzieloną przez POChK strefą krajobrazową C, która to charakteryzuje tereny odznaczające się najniższymi rygorami ochronnymi, co ingeruje bezpośrednio w przysługujące skarżącym prawo własności do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], bowiem ogranicza ich możliwości inwestycyjne oraz możliwości zagospodarowania tej nieruchomości w sposób zgodny z zarysowaną w polskim systemie prawa zasadą wolności budowlanej; 2) § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., nr 100 poz. 908, zwanego dalej "rozporządzeniem") w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez brak uzasadnienia dla obejmowania nieruchomości należącej do skarżących restrykcyjnymi zakazami, jakie obowiązują w strefie krajobrazowej A, jak również brak uzasadnienia objęcia przez POChK poszczególnych terenów wydzielonymi strefami krajobrazowymi, a w szczególności objęcia terenów strefą krajobrazową A, jak również brak wytycznych, według których poszczególne tereny zostały objęte określonymi strefami krajobrazowymi, co narusza obowiązek sporządzania uzasadnień przez organ wydający akt prawa miejscowego w sposób rzeczywisty i konkretny, a nie ogólnikowy; 3) § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia w zw. z art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez brak w treści uchwały uzasadnienia różnicującego położenie właścicieli nieruchomości objętych strefą krajobrazową A z właścicielami nieruchomości objętymi strefą krajobrazową C, ograniczającej w sposób całkowity możliwości budowlane i inwestycyjne tych nieruchomości, mimo ewidentnego braku zróżnicowania przyrodniczego nieruchomości skarżących objętej strefą A od nieruchomości sąsiedniej objętej strefą C, które to zróżnicowanie mogłoby ewentualnie uzasadniać nadmierną ingerencję w prawo własności, co stanowi rażące naruszenie prawa, które w sposób z nim sprzeczny różnicuje pozycję poszczególnych podmiotów w sposób dyskryminujący część z nich, co z kolei stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa oraz równego traktowania wyrażonego w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autorzy przedstawili argumentację na poparcie stawianych zarzutów, podnosząc w szczególności, że posiadają interes prawny w wystąpieniu ze skargą do sądu administracyjnego, bowiem treść uchwały narusza ich bezpośredni interes prawny, ingerując w przysługujące im prawo własności do nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...]. Wyjaśnili, że wystąpili do Wójta Gminy Miedziana Góra z wnioskiem o uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej na terenie przedmiotowej nieruchomości, jednakże decyzją nr [...] z 19 sierpnia 2022 r. Wójt odmówił wydania decyzji dla ww. inwestycji. Decyzja ta uzasadniona została przede wszystkim objęciem terenu nieruchomości skarżących zakazem zawartym w § 5 ust 1 pkt 6 ww. uchwały, zgodnie z którym w strefie A wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W ocenie skarżących zakaz ten ingeruje bezpośrednio w przysługujące im prawo własności do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], bowiem ogranicza ich możliwości inwestycyjne oraz możliwości zagospodarowania tej nieruchomości w sposób zgodny z zarysowaną w polskim systemie prawa zasadą wolności budowlanej, czym pokrzywdzono i naruszono ich interes prawny. Zdaniem skarżących, powyższa ingerencja w prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] jest nadmierna i nieadekwatna do zaistniałego stanu faktycznego. Skarżący podkreślili, że nieruchomości położone w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością należącą do nich, posiadające praktycznie takie same walory przyrodnicze, objęte zostały wydzieloną przez POChK strefą krajobrazową C, która to charakteryzuje tereny odznaczające się najniższymi rygorami ochronnymi. W ich ocenie, objęcie nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących ze sobą, charakteryzujących się takimi samymi walorami przyrodniczymi, skrajnie różnymi strefami krajobrazowymi jest niedopuszczalne i godzi nie tylko bezpośrednio w zasadę równości wobec prawa, ale stanowi również nieadekwatną ingerencję w prawo własności wobec kręgu pozostałych podmiotów. Niemożliwym jest bowiem, aby jedna nieruchomość znajdowała się w całości w obszarze objętym strefą krajobrazową A, zaś kolejna działka znajdowała się już w obszarze objętym strefą krajobrazową C. Niemożliwym jest, żeby pomiędzy tak skrajnymi strefami krajobrazowymi nie istniał teren objęty buforową strefą krajobrazową B, a więc terenem pośrednim charakteryzującym się również wysoce cennym przyrodniczo krajobrazem, jednakże nie objętym tak zaostrzonymi restrykcjami jak teren strefy A, zaś na tyle cennym, aby tymi restrykcjami był objęty w przeciwieństwie do strefy C. Wreszcie niemożliwym jest, by tylko nieruchomość należąca do skarżących posiadała tak szczególne walory przyrodnicze, aby tylko ta i żadna inna położona w najbliższym sąsiedztwie nieruchomość musiała zostać objęta strefą krajobrazową A. Skarżący podnieśli, że ustalenie granic stref krajobrazowych w ten sposób powoduje sytuację, w której właściciele nieruchomości sąsiednich z działką należącą do skarżących mogą np. realizować inwestycje budowlane na swoich nieruchomościach, objętych strefą krajobrazową C, podczas gdy możliwości takiej nie posiadają skarżący, bowiem ich nieruchomość znajduje się na terenie strefy krajobrazowej A objętej tym zakazem. Prowadzi to do kuriozalnych sytuacji, w których tak naprawdę granica ewidencyjna działki wyznacza obszar, który nie może zostać objęty jakąkolwiek inwestycją. Niezrozumiałym jest zatem dla strony, dlaczego cały teren nieruchomości należącej do skarżących wyłączony jest spod możliwości budowlanych i inwestycyjnych, podczas gdy centymetr dalej za granicą ewidencyjną działki właściciele sąsiednich nieruchomości nie są objęci takimi ograniczeniami. Ponadto skarżący podkreślili, że w treści samej uchwały, jak również w jej uzasadnieniu i załącznikach nie sprecyzowano, czym kierowano się, ustalając granice obszaru objętego strefą krajobrazową A. W treści uchwały wskazano jedynie, że strefa krajobrazowa A obejmuje tereny dolin rzecznych i cieków pełniących funkcję korytarzy ekologicznych oraz torfowiska i inne tereny podmokłe, w tym lasy lęgowe i olsy, wskazując dodatkowo, iż są to obszary o wysokich walorach przyrodniczych i krajobrazowych, często siedliska chronione, skupiające rzadkie i chronione gatunki roślin i zwierząt, a jednocześnie tereny bardzo wrażliwe na zmiany dokonywane w środowisku, ponadto, iż strefa ta posiada najwyższy rygor ochronny. Nie wyjaśniono ponadto szczegółowo, dlaczego pewne tereny objęte są strefą krajobrazową A, a inne strefą krajobrazową C, zaś pomiędzy obszarami A i C nie ma stref przejściowych B. Dodali, że we wskazanej uchwale nie wyjaśniono, dlaczego w niektórych miejscach wyznaczanie stref krajobrazowych następowało po granicach działek ewidencyjnych lub po granicach użytków, podczas gdy w innych miejscach do strefy włączano część działki ewidencyjnej. Zdaniem skarżących, kwalifikowanie konkretnych działek według własnego, nieokreślonego kryterium, zgodnie z którym, część działek nie została np. objęta strefą krajobrazową A, bowiem w tym miejscu kierowano się zasadą wyznaczania stref krajobrazu po linii cieku rzeki Sufraganiec, zaś w innym miejscu działki te zostały do tej strefy włączone w całości w granicach ewidencyjnych mimo, iż wyznaczenie tej granicy po linii cieku rzeki spowodowałoby zajęcie jedynie części nieruchomości, pozostaje sprzeczne z prawem. Podsumowując, skarżący zarzucili, że w treści samej uchwały, jak również w jej uzasadnieniu nie sprecyzowano, czym kierowano się, ustalając granice obszaru objętego każdą z poszczególnych stref krajobrazowych, w jaki sposób ustalano ich granice, jak również czym kierowano się, nakładając na poszczególne strefy określone w uchwale zakazy. Zwrócili uwagę na załącznik nr 2 do uchwały, tj. mapę przedstawiającą granice POChK, na której ich działka jawi się jako swoisty ząb wystający ewidentnie poza linie rozgraniczające strefę krajobrazową A od strefy krajobrazowej C, zaś przyczyną takiego stanu rzeczy okazały się wyłącznie granice ewidencyjne nieruchomości skarżących, co potwierdza treść pisma z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Świętokrzyskiego z 8 marca 2022 r. znak: [...] W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Świętokrzyskiego wniósł o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do jej treści, organ wskazał w szczególności, że nieuzasadnione są zarzuty skarżących dotyczące objęcia działki ewidencyjnej nr [...] strefą krajobrazową A. Działka ta leży we fragmencie strefy położonym na południowy wschód od Miedzianej Góry. Obrazuje to załącznik nr 2 do uchwały oraz mapa nr 7 stanowiąca część Inwentaryzacji przyrodniczej. Ze względu na ich skalę do odpowiedzi na skargę dołączono załącznik nr 1 - mapa poglądowa przedmiotowego obszaru, na której w południowej części oznaczonej ramką znajduje się działka nr [...] oraz załącznik nr 2 - mapa poglądowa przedstawiająca powiększony obraz fragmentu oznaczonego ramką. Organ wyjaśnił, że jego intencją było objęcie najwyższą ochroną krajobrazu zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie rzek. Stanowią one bowiem korytarze ekologiczne, których znaczenie zostało omówione na str. 99-100 Inwentaryzacji. W związku z tym do strefy krajobrazowej A zaliczono przynajmniej jedną działkę przylegającą do rzeki. Na załączniku nr 2 do odpowiedzi na skargę widoczny jest wcześniejszy przebieg rzeki Sufraganiec, dla której wydzielono wąską i długą działkę nr [...], przebiegającą ukośnie z północy na południe. Kolorem niebieskim oznaczono aktualne koryto rzeki. Z działką nr [...] sąsiaduje bezpośrednio działka skarżących nr [...], która w związku z tym musiała zostać objęta strefą A. Rozstrzygnięcie przeciwne byłoby sprzeczne z merytorycznymi założeniami, które legły u podstaw opracowania Inwentaryzacji. Byłoby to także dyskryminujące względem właścicieli innych działek, będących w identycznej sytuacji (np. nr [...], 1242 bądź [...]). Okoliczność tę pomijają skarżący, twierdząc, że działki sąsiadujące z ich działką posiadają "praktycznie takie same walory przyrodnicze". Należy podkreślić, że działki nr [...], [...] i [...] przylegają do nieruchomości skarżących, jednak nie sąsiadują z działką rzeczną nr [...]. Zdaniem organu, niezasadny jest także zarzut naruszenia § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Projekt uchwały posiada uzasadnienie, w którym poinformowano o sposobie wyznaczenia granic stref krajobrazowych Podkieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Ponadto w treści uzasadnienia znajduje się odniesienie do obszernego dokumentu, jakim jest Inwentaryzacja, zawierająca szczegóły dotyczące klasyfikacji poszczególnych fragmentów tego obszaru do danej strefy krajobrazowej oraz sposób wyznaczania ich granic. Organ dodał, że zgodnie z art. 23 ust. 3 u.o.p. projekt uchwały poddano uzgodnieniom z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. oraz zaopiniowaniu przez właściwe miejscowo rady gmin. Poddano go także konsultacjom społecznym na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2024 r. poz. 1491) oraz uchwały nr X/167/11 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z 1 sierpnia 2011 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania projektów aktów prawa miejscowego Samorządu Województwa Świętokrzyskiego ze Świętokrzyską Radą Działalności Pożytku Publicznego oraz organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami. W replice do odpowiedzi na skargę (pismo z 22 lutego 2025 r.) skarżący podtrzymali stanowisko dotyczące objęcia strefą krajobrazową A działki nr [...], co ogranicza możliwość jej zabudowy. Dodali, że działka nr [...], która również stanowi ich własność jest usytuowana po drugiej stronie rzeki i także w całości została zakwalifikowana do strefy krajobrazowej A. Wskazali, że działka [...] jest uzbrojona i przeznaczona do kontynuowania już istniejącej działalności gospodarczej. Wyjaśnili, że wzdłuż brzegu rzeki położone są działki nr [...], nr [...], nr [...], które leżą w jednakowej odległości od cieku, ale tylko działkę nr [...] w całości objęto strefą krajobrazową A. Na rozprawie 27 lutego 2025 r. skarżąca T. K. poparła skargę i wyjaśniła, że S. S. zmarła w 2017 r. Obecnie współwłaścicielami działki są czworo skarżących, a udział przypadający na mamę został odziedziczony po niej. Skarżący M. S. poparł skargę. Skarżący M. S. poparł skargę. T. K. przedłożyła kopię aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej S. S.. Pełnomocnik organu r.pr. P. K. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że szerokość strefy krajobrazowej A została wyznaczona w pierwszym rzędzie na podstawie szerokości korytarzy ekologicznych, ale jeśli okazało się, że działka w granicach ewidencyjnych wykracza poza tak wyznaczone granice korytarza ekologicznego, to strefa krajobrazowa A była poszerzana, aby mieściły się w jej ramach całe działki w granicach ewidencyjnych. To spowodowało, że cała działka skarżących nr [...] została objęta strefą krajobrazową A. Pełnomocnik organu A. S. wyjaśniła, że możliwe, że na mapie nr 4 barwy korytarzy lokalnych w obszarze obejmującym sporną działkę nakładają się na siebie. W dokładniejszej skali działka ta została przedstawiona na płacie nr 2 w formie cyfrowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz.935, zwanej dalej "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarżący wywiedli swoją skargę w oparciu o art. 90 ust. 1 u.s.w., wykazując istnienie własnego, indywidualnego, aktualnego i bezpośredniego interesu prawnego, wynikającego z prawa własności działki nr ewid.[...] położonej w Kostomłotach Pierwszych, na terenie gminy Miedziana Góra, której to nieruchomości dotyczą zapisy zaskarżonej uchwały. Treść księgi wieczystej potwierdza, że skarżący są współwłaścicielami ww. nieruchomości (również jako wyłączni spadkobiercy po zmarłej S. S.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stała się uchwała Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 7 września 2015 r. w sprawie wyznaczenia Podkieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Na obszarze tym położona jest nieruchomość skarżących. Zgodnie z uchwałą działka nr [...] znajduje się na terenie zaliczonym do strefy krajobrazowej "A". W strefie tej obowiązują określone w § 5 ust. 1 uchwały zakazy, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki wodnej, leśnej lub rybackiej (§ 5 ust. 1 pkt 6 uchwały). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Każdy akt prawa miejscowego musi być zrealizowany w taki sposób, aby nie naruszał przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, z uwzględnieniem zasady zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek rzetelnego uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933, z 16 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2420/10, z 5 marca 2009r., II OSK 1824/08, CBOSA). Stosownie do art. 82 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie województwa, uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu województwa jest istotne naruszenie prawa. Wynika to z treści art. 82 ust. 1 i 5 u.s.w. Zarówno piśmiennictwo, jak i orzecznictwo za istotne naruszenie prawa uznają uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmie uchwałę z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Wówczas konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli wyeliminowanie go z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 23 ust. 2 zd. 1 u.o.p. wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1 u.o.p.). Na organie uchwalającym akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu, ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Organ stanowiący województwa winien uwzględniać zasadę proporcjonalności wskazaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeciwnym bowiem razie przepisy prawa miejscowego mogłyby się stać ukrytą formą wywłaszczenia, o którym stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tyle że jest to wywłaszczenie bez słusznego odszkodowania (por wyrok NSA z 24 listopada 2017 r. sygn. II OSK 545/16; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 785/15). W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ samorządu województwa musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl i tam powołane wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15 i z dnia z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17). W niniejszej sprawie z treści zaskarżonej uchwały i jej uzasadnienia nie wynika stanowisko organu samorządu województwa wprost wyjaśniające powody podjęcia skarżonej uchwały kształtującej sytuację prawną właścicieli działki nr [...] w opisany wyżej sposób. Uchwałodawca powołuje podstawy objęcia ochroną krajobrazu obejmującego znaczny obszar i formułuje ogólne przyczyny ustanowienia takiego obszaru na tym terenie. Uzasadnienie poszczególnych przepisów uchwalonego aktu może rzecz jasna wynikać z dokumentacji przygotowanej w tym celu, poprzedzającej podjęcie uchwały. Na taką właśnie dokumentację (Inwentaryzacja przyrodnicza) powołuje się organ w odpowiedzi na skargę. Intencją organu – jak wyjaśniono - było objęcie najwyższą ochroną krajobrazu zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie rzek. Stanowią one bowiem korytarze ekologiczne, których znaczenie zostało omówione na str. 99-100 Inwentaryzacji przyrodniczej. W dokumencie tym zawarte jest wyjaśnienie, że cyt.: "Sieć korytarzy ekologicznych obszaru należy uzupełnić o korytarze o znaczeniu lokalnym. Do kategorii tej należą korytarze wodne – będą to doliny większych rzek i różnej wielkości obiektów rozmieszczonych na całym terenie (zlewnia Czarnej Nidy) oraz lokalne korytarze lądowe, do których zaliczane są zwarte kompleksy leśne." Do takich szlaków zaliczono dolinę Sufragańca (zob. str. 100). Dalej wskazano, że przebieg korytarzy ekologicznych w granicach POChK przedstawia mapa nr 4 stanowiąca załącznik do ww. opracowania. Sąd dokonał wnikliwej analizy treści załącznika nr 4 (zarówno w formie papierowej jak i elektronicznej). Załącznik przedstawia przebieg korytarzy ekologicznych na terenie POChK. Legenda wskazuje, które obszary na mapie objęte są lądowym korytarzem ekologicznym, a które należą do zlewni Czarnej Nidy. Na terenie, na którym położona jest działka skarżących, kolorem niebieskim zaznaczony został teren, na którym przebiega rzeka Sufraganiec, przy czym linia wyznaczająca ten teren jest wyraźnie prosta, nie zawiera uskoku. Na mapie w wersji cyfrowej, na której możliwe jest powiększenie spornego obszaru, również nie sposób dostrzec żadnego wyłomu z prostej linii zakreślającej kolorem niebieskim przebieg obszaru zlewni Czarnej Nidy. Wyraźnie można dostrzec, że istniejące w terenie zabudowania są oddalone od granicy tego obszaru. Sąd przeanalizował również inne załączniki mapowe do Inwentaryzacji przyrodniczej, m.in. załącznik nr 6.2 przedstawiający obszary cenne przyrodniczo – proponowane do ochrony w granicach POChK. Z mapy poglądowej przygotowanej przez organ wynika, że działka skarżących znajduje się tuż przed ujściem dopływu rzeki. Na mapie w wersji papierowej, jak i elektronicznej stanowiącej załącznik nr 6.2 widać wyraźnie, że w miejscu położenia działki skarżących, a przynajmniej na przeważającym terenie tej działki nie zaznaczono (granatowa krata) obszaru cennego przyrodniczo. Granica takiego obszaru przebiega wzdłuż działki rzecznej, nie tworząc uskoku w miejscu położenia działki nr [...]. Tymczasem załącznik nr 7 będący mapą przedstawiającą strefy zakazów na terenie POChK pokazuje uskok w miejscu, gdzie znajduje się działka skarżących (czerwona krata). Brak jest jednak w dokumentach związanych z podjęciem zaskarżonej uchwały wyjaśnienia, dlaczego na terenie działki skarżących zaznaczono zasięg POChK, ani też dlaczego ustanowiono na niej obszar strefy krajobrazowej "A". Nawet przy przyjęciu, że korytarz ekologiczny (załącznik nr 4) oraz obszar cenny przyrodniczo (załącznik nr 6.2) znajdują się na części terenu działki skarżących, to w żadnym razie nie sposób przyjąć, że dokumentacja ta zawiera wyjaśnienie przyczyn ustanowienia na całości terenu działki nr [...] obszaru strefy krajobrazowej "A". Mając powyższe na względzie nie sposób stwierdzić, aby ograniczenie prawa własności, jakie do terenu działki przysługuje stronie skarżącej, miało swoje uzasadnienie dla ochrony ustawowo wskazanych w art. 23 u.o.p. wartości przyrodniczych czy krajobrazowych. Sąd ocenił, że doszło w efekcie do naruszenia zasady proporcjonalności. W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 roku, sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził miedzy innymi, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2). Trybunał wskazał także, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie", co oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli – innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Z kolei w orzeczeniu z dnia 26 kwietnia 1995 roku, sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Także Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 20 lipca 2004 roku, nr sprawy 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać "sprawiedliwą równowagę" pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. (...) W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej". W związku z powyższym w żadnym razie nie może przekonywać o zasadności wprowadzonych w uchwale zakazów odnośnie do działki skarżących twierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały, że w przypadku strefy A, w większości przypadków, jej przebieg został ustalony po granicach działek katastralnych, a w szczególnych przypadkach zastosowano przebieg wzdłuż obiektów topograficznych, i co zostało wyjaśnione przez organ (jego pełnomocnika) na rozprawie, że strefa krajobrazowa "A" była poszerzana, aby mieściły się w jej ramach całe działki w granicach ewidencyjnych. Ochronie podlega bowiem istniejący stan walorów przyrodniczych, który nie musi pokrywać się z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. W odniesieniu do ochrony przyrody dane te, oczywiście mogą być również wykorzystywane, lecz nie można przypisać im charakteru wyłącznie rozstrzygającego (zob. wyrok NSA z 4 marca 2014 r., II OSK 2380/12, lex nr 1495273). Zatem uzasadnieniem dla wprowadzenia zakazów ograniczających konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być w świetle art. 23 u.o.p. zasięg ewidencyjny działki, ale zasięg terenów chronionych ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowy ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. W przeciwnym wypadku dochodzi do podjęcia uchwały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co powoduje, że jest ona sprzeczna z prawem. Nie mogło mieć przesądzającego znaczenia dla uwzględnienia skargi to, że działki sąsiadujące z nieruchomością skarżących zostały objęte strefą krajobrazową "C", co ma naruszać zasadę równości wobec prawa. Sąd nie jest uprawniony w tej sprawie do oceny, czy i jakie powody legły u podstaw ustalenia określonej strefy krajobrazowej na sąsiednich działkach. Gdyby bowiem na całości działki skarżących występowały walory krajobrazowe lub przyrodnicze i zostałoby to wykazane, to brak ustanowienia strefy krajobrazowej "A" czy "B" na działkach sąsiednich nie miałby wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., na które złożyły się wpis od skargi.