II SA/Ke 448/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nakładającej na Z.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe karę pieniężną w wysokości dwa tysiące złotych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 4 pkt 22, art. 18b ust. 1 pkt 4, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414), art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tj. Dz. U. z 2012r., poz.1173) oraz lp. 2.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że 7 listopada 2013r. przy ul. K. w miejscowości R. (droga krajowa nr 7) miała miejsce kontrola drogowa autobusu marki Volkswagen, podczas której kierowca, W. K. , okazał wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej Skarżysko Kamienna – Radom, rozkład jazdy oraz wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób. Po uzyskaniu dokumentów kontrola została przeprowadzona przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego wspólnie z pracownikiem Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] przy ul. [...] (przystanek końcowy). Kontrolujący ustalili, iż kierowca nie wydał czterem osobom będącym w kontrolowanym pojeździe potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr [...] z dnia [...] oraz w protokole z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka. Opisaną na wstępie decyzją organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężna w wysokości 2000 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. W. Utrzymując w mocy ww. rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że w toku kontroli stwierdzono, że przed rozpoczęciem przewozu kierowca nie wydał czterem pasażerom będących w kontrolowanym pojeździe, w tym inspektorowi Urzędu Kontroli Skarbowej, potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd. Za ww. wykroczenie kierujący otrzymał mandat karny w wysokości 600 złotych. Pasażerowie potwierdzili fakt nieotrzymania potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd. Kierowca pojazdu, przesłuchany w charakterze świadka, zeznał, że powodem niewydania pasażerom biletów podczas przewozu był "pośpiech" oraz okoliczność by "zdążyć z rozkładem przewozu". Dodał, że z powodu pośpiechu "nie nabił na kasę" biletów i nie wręczył ich czterem osobom. Wyjaśnił przy tym, że nikt go nie zmuszał do braku ewidencjonowania opłaty za przejazd, a jego zachowanie było działaniem samowolnym. Powyższe ustalenia odnotowane zostały w protokole kontroli, który kierowca podpisał bez wniesienia zastrzeżeń, co tym samym oznacza potwierdzenie okoliczności ustalonych przez kontrolujących. Organ II instancji podkreślił, iż nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, iż z kasy fiskalnej zostały wydrukowane bilety dla wszystkich pasażerów, jednak nie wszystkie osoby chciały wziąć bilet. Podczas przeprowadzonej kontroli drogowej zostało bowiem jednoznacznie ustalone, że kierowca nie wydał czterem osobom biletów, tj. potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu autobusem. Zapytani o ww. okoliczność pasażerowie (w tym również inspektor Urzędu Kontroli Skarbowej) potwierdzili fakt nieotrzymania potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd (dowód: kopie dwóch niedoręczonych biletów - w aktach sprawy). Dodatkowo kierowca oświadczył, iż powodem niewydania pasażerom biletów podczas przewozu był "pośpiech" oraz okoliczność by "zdążyć z rozkładem przewozu". Organ podkreślił, że obowiązkiem przewoźnika wykonującego przewóz drogowy osób jest m.in. przekazanie pasażerowi potwierdzenia uiszczenia przez niego opłaty za przejazd (biletu), który stanowi dowód zawarcia umowy przewozu przez strony. W omawianym przypadku strona, na rzecz której kontrolowany kierowca wykonywał przewóz nie wywiązała się z tego obowiązku, a zatem decyzja organu I instancji o nałożeniu na stronę kary pieniężnej za popełnienie naruszenie jest prawidłowa. Uzasadniając fakt, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy wskazał, że brak wpływu i niemożliwość przewidzenia naruszenia musi realnie zaistnieć. Nie wystarczy tylko zakwestionować swoją odpowiedzialność. Teoretycznie bowiem przedsiębiorca mógłby powoływać się na okoliczność braku wpływu, czy też niemożności przewidzenia w każdej sytuacji naruszenia przepisów przez kierowcę. Powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 maja 2010 r., (sygn. III SA/Wr 768/09) organ wskazał, że pod pojęciem "zdarzenia i okoliczności nie do przewidzenia" trzeba rozumieć tylko takie zjawiska, które występują rzadko, gwałtownie, niespodziewanie, których wystąpienie nie jest możliwe do zaplanowania i uniknięcia przy dołożeniu ze strony przedsiębiorcy należytej staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, w związku z tym trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu", czy okoliczności "których nie można przewidzieć". W świetle powyższego, w opinii organu należy przyjąć, że profesjonalny przewoźnik nie może skutecznie bronić się argumentacją, że tego typu naruszenia, którego dopuścił się kierujący nie mógł przewidzieć. To sprawą przedsiębiorcy jest właściwy dobór osób współpracujących, art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wyraźnie statuuje odpowiedzialność obiektywną. Nie wystarczy zatem wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywne udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w toku prowadzonego postępowania przed organem I instancji strona nie przedstawiła żadnych wyjaśnień, ani dowodów dotyczących naruszenia w zakresie braku wydania pasażerom potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd. Tym samym argumentacja przedstawiona w odwołaniu, niepoparta żadnymi dowodami, nie może stanowić podstawy do zmiany, czy anulowania nałożonej kary pieniężnej. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kpa. Dodatkowo organ ten wskazał, że kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego, nakładane są w przypadku stwierdzenia naruszenia w wysokości ściśle określonej w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a decyzja wydawana na podstawie tej ustawy ma charakter związany. Taryfikator załączony do ustawy o transporcie drogowym w sposób ścisły określa wysokość kary za poszczególne naruszenie. W konsekwencji stwierdzenie naruszenia przez inspektora transportu drogowego zawsze skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości. Organ podkreślił, że ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej od możliwości finansowych, zdarzeń losowych, czy rodzaju prowadzonej działalności przez stronę. Natomiast gdy strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może wystąpić do Głównego Inspektora Transportu Drogowego ze stosownym wnioskiem o udzielenie jej ulgi w spłacie należności publicznoprawnej w zakresie umorzenia w całości lub części, bądź rozłożenia jej na raty. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję Z. W., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania, zakwestionował ustalenia organów podnosząc, że z oświadczenia kierowcy M. K. wynika, iż wszystkie pieniądze przyjmowane od pasażerów były ewidencjonowane na kasie fiskalnej. Część pasażerów, która nie miała biletów, nie wzięła ich od kierowcy mimo, że opłaciła przejazd. Nie czekając na wydrukowanie biletów pasażerowie zajęli miejsca w autobusie. Bilety tych pasażerów leżały obok kasy fiskalnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a.). Podstawą materialnoprawną wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji był art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50,00 złotych do 10.000,00 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w tym przepisie oraz wysokość kar pieniężnych nakładanych na przedsiębiorcę w sytuacji stwierdzenia ich dokonania określa załącznik nr 3 do tej ustawy. Zgodnie z pkt. 2.7 tego załącznika podmiot wykonujący przewóz odpowiada za niewydanie pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu. Z kolei art. 92c ustawy o transporcie drogowym daje podstawę do umorzenia postępowania toczącego się przeciwko podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy o nałożenie kary pieniężnej w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że na tle poprzednio obowiązujących przepisów art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym w ich brzmieniu obowiązującym do końca 2011 r., jednolicie przyjmowano, że okoliczności objęte hipotezami tych przepisów powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenia kierowcy (por. przykładowo wyroki NSA w sprawach II GSK 976/09, II GSK 118/10, II GSK 140/10, II GSK 716/10 oraz WSA III SA/Gd 417/11 – dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Poczynając od 1 stycznia 2012 r. w jednym przepisie, a mianowicie w art. 92c ustawy o transporcie drogowym powtórzono dotychczasową regulację, zawartą w obydwu wyżej wymienionych przepisach. Dokonana zmiana jedynie zaostrzyła odpowiedzialność przedsiębiorcy, który od 1 stycznia 2012 r., aby zwolnić się z odpowiedzialności za naruszenie przepisów musi wykazać łącznie zaistnienie dwóch przesłanek: po pierwsze, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, po drugie, że naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w trakcie kontroli przeprowadzonej 7 listopada 2013 r. organ kontrolujący stwierdził naruszenie polegające na niewydawaniu przez kierowcę pasażerom potwierdzenia wniesienia opłaty. Z akt sprawy wynika, że strona nie wniosła zastrzeżeń do protokołu z kontroli. Nie składała również wyjaśnień w toku postępowania administracyjnego. Ponieważ skarżący kwestionuje ustalenia poczynione w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 7 listopada 2013r., w pierwszej kolejności należy podnieść, iż - wbrew zarzutom skargi - materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy jednoznacznie potwierdza ustalenia faktyczne poczynione przez organ i przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z protokołu kontroli drogowej ( k. 18-20) oraz zeznań kierowcy M. K. (k.4) jednoznacznie wynika, że kierowca nie wydał biletów czterem osobom. Z protokołu zeznań kierowcy wynika, że powodem niewydania pasażerom potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu autobusem wykonywanego w dniu 7 listopada 2013 r. ze S. był "pośpiech" oraz okoliczność by "zdążyć z rozkładem przewozu". W tym miejscu należy podkreślić wagę i znaczenie ustaleń faktycznych dokonanych w toku kontroli, znajdujących oparcie w dowodzie, w postaci protokołu z kontroli. Protokół z kontroli drogowej jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Protokół z kontroli, jako dokument urzędowy, korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Orzecznictwo sądowe przywiązuje istotne znaczenie do funkcji dowodowej protokołu z kontroli drogowej. Uwzględniając cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie ustawy o transporcie drogowym wskazuje się, że istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012r., sygn. akt II GSK 1399/10; wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2005 r., sygn. akt. VI SA/Wa 1224/04,LEX nr 205475). W orzecznictwie sądowym podkreśla się również, iż ustalenia protokołu z kontroli drogowej, dotyczące naruszenie przez przewoźnika przepisów ustawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy zagrożone jest to sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej, wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, pod względem stanu faktycznego i prawnego. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca, nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie stawianych organom zarzutów. W tych okolicznościach argumentacja skarżącego, zaprezentowana w skardze, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że organ prawidłowo również uznał, że brak jest podstaw do zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym w zakresie braku podstaw do zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie ustawy w transporcie drogowym. W tym zakresie należy podnieść, że regulacja zawartej w art. 92c ustawy odnosi się do wyjątkowych, nietypowych, sytuacji, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Wymieniony przepis wyraźnie statuuje odpowiedzialność obiektywną, niezależną od winy, dlatego do uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała dodatkowych. W związku z powyższym przedsiębiorca nie może skutecznie powoływać się na treść 92c ustawy o transporcie drogowym w sytuacji, gdy to jego pracownik, działający w ramach powierzonych mu zadań, dopuszcza się naruszeń, za które ustawa – tak jak to miało w niniejszej sprawie - przewiduje nałożenie kary. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tej materii jednolite, a Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni je podziela (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 738/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1016/11 dostępne w internecie - orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z treścią art. 92c ustawy o transporcie drogowym umorzenie postępowania którego domaga się skarżący może nastąpić jedynie wtedy, gdy naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz drogowy nie mógł przewidzieć, a nadto koniecznym jest, by nie miał on wpływu na powstanie tych naruszeń. Jak już była o tym mowa na wstępie, powyższe okoliczności winny być dowiedzione lub wynikać wprost z wszystkich okoliczności sprawy. Należy zauważyć, iż naruszenie obowiązku wydania pasażerowi potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd jest bardzo częstym naruszeniem obowiązku wynikającego z ustawy o transporcie drogowym, a tym samym nie sposób uznać, iż takie naruszenie nie mogło być przewidziane przez podmiot wykonujący przewóz drogowy. Podkreślenia również wymaga, iż ustawa o transporcie drogowym nakłada obowiązek wydania biletu za przejazd, co wiąże się z określonymi obowiązkami zarówno dla kierowcy jak i dla jego pracodawcy. Kierowca jest zobowiązany do wydania pasażerowi, przed rozpoczęciem kursu, dowodu wniesienia opłaty za przejazd, a podmiot wykonujący przewóz drogowy zobowiązany jest do przedsięwzięcia takich działań, by kierowca wywiązał się z powyższego obowiązku. Działania podmiotu wykonującego transport drogowy nie mogą ograniczać się jedynie do właściwego doboru pracownika, wprowadzenia odpowiedniego zapisu do umowy łączącej go z pracownikiem oraz do wydania ustnych poleceń, by pracownik stosował się do obowiązków z ustawy o transporcie drogowym. W tym stanie rzeczy należy podkreślić, że możliwość braku wydawania przez kierowcę pasażerom biletów nie należy do kategorii nieprzewidywalnych dla przeciętnego przedsiębiorcy, zajmującego się zawodowo świadczeniem usług transportowych. Zwykła bowiem wiedza i doświadczenie życiowe wskazują, że takie sytuacje się zdarzają. Przedsiębiorca powinien w taki sposób organizować pracę, wprowadzać zasady motywacyjne, a przede wszystkim kontrolować pracę kierowców, by wyeliminować możliwość naruszeń ich obowiązków. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.