II SA/Ke 473/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 28 września 2015r. nr XIX/124/2015 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy stwierdza nieważność § 21 ust. 10 zaskarżonej uchwały. II SA/Ke 473/18 UZASADNIENIE W dniu 28 września 2015 r. Rada Miasta w Ostrowcu Świętokrzyskim, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 roku poz. 594, poz. 645 i poz. 1318, z 2014 roku poz. 379 i poz. 1072 oraz z 2015 roku poz. 1045) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 roku poz. 139) podjęła uchwałę nr XIX/124/2015 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ostrowiec Świętokrzyski. W paragrafie 21 ust. 10 uchwały postanowiono, że: "Osoba ubiegająca się o podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej/kanalizacyjnej jest zobowiązana do zapłaty na rzecz Przedsiębiorstwa stawki opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych będących w posiadaniu Przedsiębiorstwa, określonej w taryfie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Ostrowiec Świętokrzyski." Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim wywiódł skargę na powyższą uchwałę nr XIX/124/2015 Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 28 września 2015 r., zaskarżając § 21 pkt 1 tej uchwały i zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2017 roku 328 ze zm.) poprzez umieszczenie w ww. uchwale – w § 21 pkt 10 - zapisu, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne i odbywa się na wniosek osoby ubiegającej o ''przyłączenie" bez upoważnienia ustawowego i umocowania prawnego, gdyż przepisy ustaw przywołanych przez Radę Miasta w Ostrowcu Świętokrzyskim takiego upoważnienia nie dawały. Autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności w części skarżonej uchwały Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego w zakresie § 21 pkt 10. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów wynikających z ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Określa ona zasady i tryb korzystania z gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej łącznie z opłatą za przyłączenie. Rada Miasta jednostronnie uregulowała kwestię inwestycji lokalnych z udziałem ludności, obciążając mieszkańców obowiązkami. Uchwałę należy więc, zdaniem skarżącego, ocenić jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, a zatem jako akt prawa miejscowego. Na podstawie uchwały dochodziło bowiem do obciążenia mieszkańców obowiązkiem ponoszenia opłat za współuczestnictwo w finansowaniu inwestycji gminnych polegających na budowie przyłącza kanalizacyjnego bądź wodociągowego. Powołane wyżej przepisy nie mogą jednak, jak podniósł skarżący, stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały Rady Miasta obowiązku do ponoszenia opłat za podłączenie do gminnych sieci. Artykuł 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - przewidywał, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W ustępie 2 tego przepisu określone są prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Nie zawiera on jednak upoważnienia dla rady gminy do nałożenia opłat za przyłączenie do sieci wodno­-kanalizacyjnych. Przedmiotowa opłata za przyłączenie ma, zdaniem Prokuratora, charakter daniny publicznej, nałożonej przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy. Jak podkreślił autor skargi, nakładanie na obywateli obowiązków, w tym opłat, nie jest jednak dopuszczalne bez upoważnienia ustawowego. Obecnie żadna ustawa nie zezwala na wprowadzenie opłat za przyłączenie się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W tej sytuacji przywołanie jako podstawy prawej zaskarżonej uchwały przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków jest całkowicie chybione. Prokurator podzielił przy tym pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. (sygn. akt OSK 1902/06), według którego art. 18 ustawy o samorządzie gminnym nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do nakładania na obywateli jakichkolwiek obowiązków. Artykuł 18 zawiera jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy w sprawach pozostających w zakresie jej działania. Autor skargi zwrócił także uwagę na stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w sprawie sygn. akt II SA/Ke 20/18. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarga nie jest uzasadniona. Jak wskazał organ, w dacie podejmowania powołaną powyżej uchwałą Nr XIX/124/2015 Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 28 września 2015 r. regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ostrowiec Świętokrzyski (zwaną dalej także "uchwałą") obowiązywało Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886), wydane na podstawie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (zwanej dalej także "ustawą") w jej brzmieniu aktualnym w tamtym okresie (Dz. U. z 2015 r. poz. 139). Zgodnie z § 5 pkt 7 tego rozporządzenia "Taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają: [...] stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług; do stawki opłaty dolicza się podatek, o którym mowa w § 2 pkt 9". Organ powołał się na art. 2 pkt 12 ustawy i wyjaśnił, że taryfa opracowana w oparciu o obowiązujące rozporządzenie taryfowe, określające szczegółowe sposoby określania taryf i wydane przez właściwego ministra na podstawie delegacji ustawowej, określa opłaty, które zgodnie z ustawą są pobierane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Miejskie Wodociągi i Kanalizacja Sp. z o.o., na wniosek której przyjęto przedmiotową uchwałę, kalkulując taryfę ujęła kwestionowaną stawkę opłaty za przyłączenie. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ostrowiec Świętokrzyski z 2015 r. uchwalony zaskarżoną (częściowo) uchwałą (dalej też jako "Regulamin"), nie wprowadza, w opinii organu, żadnej stałej opłaty za przyłączenie, a jedynie, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, informacyjnie odwołuje się do taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Ostrowiec Świętokrzyski. Zgodnie z art. 19 ustawy, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określać ma m.in. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach oraz warunki przyłączania do sieci. Aby osoba przyłączająca nieruchomość do sieci miała pełny obraz czynności, jakie z przyłączeniem są związane, w zaskarżonej uchwale zawarty został kwestionowany § 21 ust. 10 Regulaminu. Skoro ustawodawca dał delegację ustawową do określenia w rozporządzeniu szczegółowego sposobu kalkulacji taryf, to twierdzenie, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, stosując stawkę opłaty za przyłączenie dopuszczoną przepisami prawa wydanymi na podstawie ustawy, nie ma do tego uprawnienia, wywołuje jedynie dezorientację i poddaje w wątpliwość stosowanie przez organy państwa zasad państwa prawa. Organ wyjaśnił, że spółka jest zobowiązana do należytego gospodarowania i opracowywania taryfy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jedną z podstawowych zasad obowiązujących przy kalkulacji taryfy jest zakaz tzw. "subsydiowania skrośnego" (§ 3 pkt 1 lit. c, § 13 w zw. z § 2 rozporządzenia taryfowego). Skoro zatem koszt budowy przyłącza ma ponieść osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 15 ust. 2 ustawy), to kosztu tego nie powinien ponosić inny podmiot. Wliczona więc do taryfy stawka opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikała, jak wyjaśnił organ, jedynie z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług i została uwzględniona w taryfie ze względu na fakt, że przepis wydany na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego to dopuszczał (§ 5 pkt 7 ww. rozporządzenia taryfowego z 2006 r. w związku z art. 23 ustawy). W nowym rozporządzeniu taryfowym, tj. rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, obowiązującym od dnia 2 marca 2018 r., stawka opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych nie została przewidziana jako element kalkulacji taryf, dlatego Spółka nie uwzględniła już tej opłaty w kalkulacji. Jako nieuzasadnione ocenił organ powoływanie się przez skarżącego na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 lutego 2018 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 20/18, bo w skarżonej obecnie uchwale Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego nie ma postanowienia analogicznego jak w Gminie Rytwiany. Organ powołał się na publikację Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów pod nazwą "Kierunki ochrony konkurencji i konsumentów w sektorze wodociągowo- kanalizacyjnym Raport UOKiK" z listopada 2011 r., zawierającym swego rodzaju wytyczne dla branży wodociągowej, gdzie została zawarta następująca informacja: "Art. 15 ust. 4 ww. ustawy określa wyczerpująco warunki, jakie należy spełnić, by przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przyłączyło nieruchomość do swojej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Przedsiębiorstwo jest więc obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o to, jeżeli tylko są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu [...], oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Przepis ten nie może być natomiast podstawą wprowadzenia opłat za przyłączenie, gdyż ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu [...] nie kreuje uprawnienia gminy do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zgodnie natomiast z rozporządzeniem Ministra Budownictwa w sprawie określania taryf [...], w taryfie mogą zostać ustanowione opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa (§ 5 pkt 7). Opłaty te powinny być jednak określone w taryfach, a ich wysokość skalkulowana na podstawie kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług" ("Kierunki ochrony konkurencji i konsumentów w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym Raport UOKiK", listopad 2011, s. 119-120). W ocenie organu nie można wszystkich spraw związanych z opłatami za przyłączenie traktować szablonowo, konieczna jest odrębna analiza stanu faktycznego każdego przypadku. Na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 roku poz. 594 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały, dalej powoływana jako "u.s.g."), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, Lex nr 2312916 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Skarga Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w zaskarżonej części - uchwała nr XIX/124/2015 Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 28 września 2015 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ostrowiec Świętokrzyski istotnie narusza prawo. Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zatem dyspozycja art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stała na przeszkodzie, by Sąd stwierdził nieważność tej uchwały w części. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach - niż wymienione w art. 18 ust. 2 u.s.g. - zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Stosownie zaś do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały, dalej tez jako u.z.z.w.), rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 19 ust. 2 Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Analiza powyższych przepisów prawa, a częściowo powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, w kontekście regulacji konstytucyjnej, prowadzi do wniosku, że obowiązujące na datę podjęcia tej uchwały przepisy prawa nie mogły stanowić podstawy normatywnej dla Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego do nałożenia na mieszkańców tej gminy obowiązku ponoszenia stawki opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, określonej w taryfie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie Gminy, ani jakiejkolwiek innej opłaty (stawki opłaty), która będzie warunkować przyłączenie do sieci wodnej/kanalizacyjnej osoby ubiegającej się o przyłączenie do takiej sieci. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, a pogląd ten podziela także Sąd orzekający w niniejszym składzie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, że opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. W wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 730/06 (Lex nr 275429), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827, ani art. 15 i art. 19 u.z.z.w. Takie opłaty prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Tymczasem kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich (zob. również wyroki: WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 663/17, Lex nr 2440662; WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13, Lex nr 1347307). W kwestionowanej przez Prokuratora uchwale postanowiono, że osoba ubiegająca się o podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej/kanalizacyjnej jest zobowiązana do zapłaty na rzecz przedsiębiorstwa stawki opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, określonej w taryfie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Ostrowiec Świętokrzyski. Powyższa opłata tym samym ma charakter obligatoryjny i wiąże się z przyłączeniem do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, skoro została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat uznać należy, że kwestionowana uchwała w części dotyczącej § 21 ust. 10 została wydana bez podstawy prawnej. W każdym razie, jak wyżej podniesiono, podstawy normatywnej do podjęcia uchwały w zaskarżonej części nie mogły stanowić przepisy art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym oprowadzaniu ścieków, a w szczególności art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 tej ustawy uprawniające do określania w regulaminie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach oraz warunków przyłączania do sieci. Podstawy prawnej do podjęcia uchwały w zaskarżonej części nie mógł również stanowić - obowiązujący na datę podjęcia uchwały - § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 127, poz. 886), w myśl którego taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług; do stawki opłaty dolicza się podatek, o którym mowa w § 2 pkt 9. Zgodnie bowiem z art. 84 Konstytucji RP, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Rozporządzenie, jako akt podustawowy nie może zatem stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstaw w przepisach rangi ustawowej (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2018 r., II SA/Kr 563/18, czy wyrok WSA w Lublinie III SA/Lu 78/18 z dnia 24 maja 2018 r., oba dostępne w internecie). Ponadto § 5 ww. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r. regulował jedynie to, co zawierały taryfy, a zatwierdzenie taryfy, rozumianej jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 u.z.z.w.), odbywało się w drodze uchwały rady gminy w trybie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 24 i nast. u.z.z.w.). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określać miał jedynie sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Ubocznie tylko podnieść należy, co zresztą czyni także organ, że obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472 ) nie zawiera już takiej regulacji jak w § 5 pkt 7 uprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazuje się, że Minister Budownictwa, wydając ww. rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2006 r., w zakresie § 5 pkt 7 tego rozporządzenia przekroczył zakres delegacji ustawowej, który był ukształtowany w art. 23, art. 25 oraz w art. 27 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i o zbiorowym odprowadzaniu ścieków (zob. WSA w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2018 r. III SA/Gl 289/18, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maj, 2018 r., VSA/Wa 2151/17, ona dostępne w internecie). W każdym razie, wbrew twierdzeniu organu, § 5 pkt 7 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r., obowiązujący na datę podjęcia przedmiotowej uchwały, nie mógł uzasadniać wprowadzenia do postanowień tej uchwały - w § 21 ust. 10 - kwestionowanej stawki opłaty, skoro stanowił o niej przepis aktu o randze podustawowej. Nie można również zaaprobować stanowiska, jak chce tego organ, że uchwała w zaskarżonej części tylko informacyjnie odwołuje się do taryfy, aby osoba przyłączająca nieruchomość do sieci miała pełny obraz czynności, jakie z przyłączeniem są związane. Kwestionowany § 21 ust. 10 uchwały wprowadza bowiem wprost nakaz uiszczenia konkretnej opłaty na rzecz przedsiębiorstwa w związku z przyłączeniem do sieci, nie zaś odesłanie do przepisów prawa regulujących sposób określania taryf. Z podanych wyżej względów zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 21 ust. 10 w sposób istotny narusza prawo, wprowadzając przedmiotową opłatę z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Przy czym w świetle postanowień uchwały zawartych w § 21 i uzasadnienia skargi nie mogło budzić wątpliwości, że przedmiot zaskarżenia dotyczył § 21 ust. 10, nie zaś § 21 pkt 10 uchwały. Stąd na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.