II SA/Ke 609/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. Z. z siedzibą w J. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 5 lipca 2018r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia 5 lipca 2018r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] od decyzji Starosty J. z dnia 27 kwietnia 2018r., znak: [...], którą odmówiono uchylenia decyzji Starosty J. z dnia 23 września 2011r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P.K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku na mieszkalny jednorodzinny z częścią magazynową przeznaczoną do przechowywania warzyw i owoców oraz budowę bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne na działkach Nr [...] położonych w miejscowości P., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł: – stwierdził, że decyzja Starosty z dnia 23 września 2011r. została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie; – odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło więcej niż 5 lat. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa była rozpatrywana przez Wojewodę Świętokrzyskiego, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach i przez Naczelny Sąd Administracyjny. Starosta decyzją z dnia 23 września 2011r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P.K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku na budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią magazynową przeznaczoną do przechowywania warzyw i owoców oraz na budowę bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne na działkach Nr [...] Stowarzyszenie nie było stroną tego postępowania i nie była do niego skierowana w/w decyzja. Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2012r. znak: [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez Stowarzyszenie, ponieważ minął termin do jego wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 7 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Ke 604/12, uchylił powyższe postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 304/13, oddalił skargę kasacyjną Wojewody Świętokrzyskiego. Zgodnie z wyrokiem NSA w pierwszej kolejności należało zweryfikować legitymację procesową podmiotu wnoszącego odwołanie, to jest ustalić, czy w/w Stowarzyszeniu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę Jędrzejowskiego decyzji z dnia 23 września 2011r. Wojewoda Świętokrzyski ustalił, że Stowarzyszeniu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę decyzji z dnia 23 wrzesnia 2011r. i decyzją z dnia 8 grudnia 2014r. znak: [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 marca 2015r., sygn. akt II SA/Ke 97/15, oddalił skargę Stowarzyszenia na powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2017r., sygn. akt II OSK 1790/15, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach oraz decyzję Wojewody Świętokrzyskiego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i Wojewody Świętokrzyskiego, iż przedmiotowa inwestycja przeznaczona do realizacji na działkach [...], nie oddziałuje na działkę Nr [...] będącą własnością Stowarzyszenia. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z dnia 6 czerwca 2017r. znak: [...] stwierdził, że odwołanie Stowarzyszenia od decyzji Starosty z dnia 23 września 2011r. znak: [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 4 października 2017r., sygn. akt II SA/Ke 472/17 uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd uznał, że Wojewoda Świętokrzyski przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie uwzględnił wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 15 marca 2017r. W takim stanie rzeczy Wojewoda Świętokrzyski przekazał sprawę do dalszego załatwiania Staroście jako organowi właściwemu do wznowienia postępowania na wniosek Stowarzyszenia. Starosta postanowieniem z dnia 7 marca 2018r. wznowił na wniosek Stowarzyszenia postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia 23 września 2011r. znak: [...] Decyzją z dnia 27 kwietnia 2018r. znak: [...] Starosta, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa, odmówił uchylenia wyżej wskazanej decyzji własnej. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosło Stowarzyszenie podnosząc, że działka sąsiednia Nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę z dnia 23 września 2011r. oraz że organ I instancji nie uwzględnił oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu zapadłym w tej sprawie. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji stwierdził, że w analizowanej sprawie żądanie wznowienia postępowania oparte jest na przesłance wynikającej z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Decyzja, której dotyczy wniosek jest ostateczna, podanie o wznowienie postępowania złożone zostało z zachowaniem terminów określonych przepisem art. 148 § 1 i 2 kpa. Zatem zdaniem organu odwoławczego Starosta zasadnie postanowieniem z dnia 7 marca 2018r. wznowił na wniosek Stowarzyszenia postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia 23 września 2011r. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania pierwszą czynnością jaką organ podjął było ustalenie, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa. Uznanie, że wniosek o wznowienie jest bezzasadny powoduje, że brak jest możliwości ponownego merytorycznego orzekania w sprawie, zaś uznanie, że przesłanka wznowieniowa istotnie wystąpiła otwiera drogę do merytorycznej oceny sprawy administracyjnej. W analizowanym przypadku organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, co oznacza, że organ ten zajął stanowisko, iż Stowarzyszeniu nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty Jędrzejowskiego z dnia 23 września 2011r. Decyzja taka zdaniem Wojewody jest nie do zaakceptowania. Przytaczając fragmenty uzasadnień wyroków WSA w Kielcach i NSA, jakie do tej pory wydano w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że kwestia posiadania przez Stowarzyszenie przymiotu strony w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z września 2011r. została przesądzona wyrokiem NSA z dnia 15 marca 2017r. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że w myśl art. 149 § 2 kpa wznowienie postępowania co do zasady stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia na nowo istoty sprawy, w efekcie czego - stosownie do art. 151 § 1 kpa - organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Należy ponadto mieć na uwadze związaną z tym regulację szczególną zawartą w art. 146 § 1 kpa. Stosownie do tego przepisu, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Regulacja ta stanowi szczególną okoliczność wyłączającą, z uwagi na sam upływ wskazanego w nim czasookresu, możliwość uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, nawet jeżeli zaistniały ku temu ustawowe przesłanki określone we wskazanych przepisach. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017r., sygn. akt II OSK 1783/15 organ podniósł., że w sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 kpa, organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji. Wojewoda uznał, że takie warunki zaistniały w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, jedyną stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę zakończonego decyzją z dnia 23 września 2011r., był inwestor, któremu decyzję doręczono w dniu 23 września 2011r. Pięcioletni termin, o jakim mowa w art. 146 § 1 kpa, upłynął więc z dniem 24 września 2016r. Przez doręczenie decyzji w rozumieniu przepisu art. 146 § 1 kpa należy, zdaniem organu, rozumieć doręczenie w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, a termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia jakie miało miejsce w sprawie. Termin pięcioletni ma przy tym charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 kpa naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Zakaz uchylania decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art. 145 § 1 kpa po upływie terminu wskazanego w art. 146 § 1 kpa nie oznacza sanacji takich decyzji. Pomimo braku możliwości ich wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na upływ terminu przedawnienia, są one decyzjami nieprawidłowymi, wydanymi z naruszeniem prawa. Na gruncie kpa prawne konsekwencje takiego stanu rzeczy uregulowane są w art. 151 § 2, zgodnie z którym w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie zaskarżyło w całości wymienioną na wstępie decyzję Wojewody Świętokrzyskiego domagając się jej uchylenia. Decyzji tej zarzucono naruszenie art. 146 § 1 kpa w zw. z art. 7, 8 i 9 kpa. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że Stowarzyszenie od początku postępowania administracyjnego, bo już w pismach z dnia 2 kwietnia 2012r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 10 maja 2012r. i z dnia 4 czerwca 2012r. do Starosty Powiatowego oraz w odwołaniu z dnia 4 lipca 2012r. z całą mocą podnosił, iż jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na przylegającej do nieruchomości skarżącego działce (jako najbliższy, bezpośredni i jedyny sąsiad) i wskazywało, że jako strona postępowania nie został poinformowany zarówno o trwającym postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, jak i o treści decyzji, która w ogóle nie została mu doręczona wraz z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych i o terminach na ich wniesienie. Jednocześnie skarżący przez cały czas konsekwentnie żądał doręczenia przedmiotowej decyzji, co do dnia dzisiejszego nie nastąpiło. Stowarzyszenie stwierdziło, że zasadniczym na aktualnym etapie postępowania jest fakt, iż Wojewoda Świętokrzyski ponownie nie potrafił poprawnie ustalić stanu prawnego sprawy i zarzuciło, że organ myli się twierdząc, że "kwestia posiadania przez Stowarzyszenie przymiotu strony w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Jędrzejowskiego z dnia 23 września 2011r., została przesądzona wyrokiem NSA z dnia 15 marca 2017r." Zdaniem skarżącego, wbrew twierdzeniom organu wyrok ten nie tworzył prawa i miał charakter wyłącznie deklaratoryjny, gdyż kwestia posiadania statusu strony wynika z prawa materialnego i była oczywista od momentu zgłoszenia się skarżącego na początkowym etapie procesu inwestycyjnego rozpoczętego na działce nr 236/3 i 238, czyli już w początkach 2012r. Negowanie statusu skarżącego jako strony postępowania było wyłącznie wynikiem złej woli, celowej dezinterpretacji przepisów oraz irracjonalnego urzędniczego uporu przejawianego przez oba organy administracyjne. W stronniczy i złośliwy sposób Wojewoda Świętokrzyski wespół ze Starostą unikali respektowania prawa Stowarzyszenia do uczestniczenia w procesie inwestycyjnym na prawach strony. Dzięki takiej charakterystyce działania urzędników postępowanie toczy się już 7 rok, a przez ten czas "udało się" Wojewodzie wreszcie przyswoić zupełnie podstawową i elementarną kwestię, jaką jest status skarżącego w postępowaniu inwestycyjnym toczącym się na działce sąsiedniej do jego własności. Biorąc pod uwagę całokształt sprawy i zachowanie podczas niej wyraźnie grających na zwłokę organów administracyjnych I i II instancji, aktualne powoływanie się przez Wojewodę Świętokrzyskiego na upływ 5-letniego terminu przedawnienia zdaniem skarżącego traktowane być powinno jako nadużycie prawa. Ponadto Stowarzyszenie stwierdziło, że wspólne i połączone działania organów obu instancji (całkowicie błędne i uporczywe nieuznawanie za stronę, pomimo wielokrotnych monitów brak doręczenia decyzji, brak pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych, terminach i sankcjach za ich przekroczenie, uchylanie się od samodzielnej oceny charakteru pism składanych przez skarżącego, wreszcie specyficznie pojmowane "czuwanie" nad interesem strony, będące w istocie wprowadzaniem jej w błąd) skutkowały pozbawieniem skarżącego jego podstawowych praw jako strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę na sąsiedniej, bezpośrednio graniczącej działce, której zamierzenia inwestycyjne całkowicie niweczą wcześniejsze plany Stowarzyszenia budowy tam schroniska dla zwierząt. Stowarzyszenie przypomniało, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy pod schronisko złożyło w dniu 5 listopada 2010r., a zatem nie tylko przed wszczęciem postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na nieruchomości sąsiedniej, ale nawet jeszcze przez złożeniem przez P.K. wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organy administracyjne w istocie naruszyły więc zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, gdyż faktycznie doprowadziły do tego, że własność Stowarzyszenia jawi się jako prawo różne od własności inwestora działki sąsiedniej, i że jest to prawo słabsze, nie zasługujące na taką samą ochronę, jak prawo własności inwestora. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wskazał, że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnij po wnikliwej i rzeczowej analizie akt sprawy, a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). W pierwszej kolejności należy podnieść, że zasadny jest wniosek organu odwoławczego w kwestii tego, że w sprawie zachodziły podstawy do wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co organ I instancji uczynił postanowieniem z dnia 7 marca 2018r. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 marca 2017r., sygn. II OSK 1790/15, już pierwsze pismo Stowarzyszenia do Starosty z dnia 10 maja 2012r. zostało wniesione w czasie gdy upłynął termin do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Ten sam wniosek dotyczył kolejnych dwóch pism skarżącego. Do wzruszenia decyzji mogło zatem dojść jedynie w nadzwyczajnym trybie weryfikacji. Wojewoda Świętokrzyski, wykonując zalecenia wynikające z w/w wyroku NSA z dnia 15 marca 2017r., jak i późniejszego wyroku WSA w Kielcach z dnia 4 października 2017r., sygn. II SA/Ke 472/17, uzyskał stanowisko Stowarzyszenia zawarte w piśmie z dnia 14 lutego 2018r., z którego wynika, że pismo z dnia 10 maja 2012r. należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, złożony w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Całkowitej aprobaty wymaga także argumentacja organu odwoławczego uznająca za nieprawidłowe stanowisko organu I instancji, który po wznowieniu postępowania decyzją z dnia 27 kwietnia 2018r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 23 września 2011r. z uwagi na to, że Stowarzyszeniu nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Kwestia posiadania przez Stowarzyszenie przymiotu strony została bowiem przesądzona (w rozumieniu art. 153 Ppsa) wyrokiem NSA z dnia 15 marca 2017r., sygn. II OSK 1790/15, co wprost wynika z jego uzasadnienia. Sąd ten podniósł m.in., że zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczyła decyzja z dnia 23 września 2011r., zmienia dotychczasowy sposób zagospodarowania działek inwestora i może mieć wpływ na sposób zagospodarowania sąsiedniej działki nr 236/1 w kontekście planów inwestycyjnych skarżącego. Skarżący wskazywał, że rozpoczął starania zmierzające do wybudowania na tej działce schroniska dla zwierząt, a tego rodzaju obiekt, stosownie do wymogu zawartego w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. Nr 158, poz. 1657), powinien być zlokalizowany w miejscu oddalonym co najmniej o 150 metrów m.in. od siedzib ludzkich. Nie można było, zdaniem NSA, uznać, że realizacja tego zamierzenia jest hipotetyczna, nastąpi w nie dającym się przewidzieć terminie, skoro wniosek o ustalenie lokalizacji tej inwestycji został złożony w dniu 5 listopada 2010r., a zatem nie tylko przed wszczęciem postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, ale jeszcze przed złożeniem przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy terenu dla tej inwestycji. Prawidłowe jest jednak także stanowisko organu odwoławczego co do tego, że w sprawie zachodziła ujemna przesłanka uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, przewidziana w art. 146 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Zgodnie zaś z art. 151 § 2 kpa w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, w przepisie art. 146 § 1 kpa chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni wymieniony w tym przepisie biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Chodzi tu o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec jakichkolwiek osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu, a nie w stosunku do osoby, której decyzji nie doręczono lub jej nie ogłoszono (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2009r., sygn. II OSK 1776/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2014r., sygn. II SA/Bk 1001/13). W niniejszym przypadku jedyną stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 23 września 2011r. była P.K., której doręczono decyzję w dniu 23 września 2011r., a zatem 5-letni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa upłynął z dniem 23 września 2016r. Wprowadzenie przesłanki w postaci upływu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa, jest wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 kpa wymaga, aby możliwość ich wzruszenia była ograniczona ściśle określonymi prawnymi ramami czasowymi (por. m.in. G. Łaszczyca i in., "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269", wyd. III, opubl. Lex 2010, t. 2 do art. 146 kpa wraz z powołaną tam literaturą). Treść art. 146 § 1 kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywna przesłanka uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały (por. wyrok NSA z 25 czerwca 1999r., sygn. IV SA 1018/97, wyrok NSA z 18 lutego 2010 r., sygn. I OSK 561/09). Termin 5-letni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do którego zachowania obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ, i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (wyrok WSA w Poznaniu z 6 grudnia 2012 r., IV SA/Po 1014/12; A. Wróbel i in., "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. VII, opubl. 2018, t. 5 do art. 146 kpa). W świetle powyższych wywodów prawidłowo zatem organ odwoławczy – stosownie do treści art. 151 § 2 kpa – stwierdził, że decyzja Starosty J. z dnia 23 września 2011r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie, wskazując jednocześnie na powód braku możliwości uchylenia decyzji (upływ 5-letniego okresu). Wskazane wyżej okoliczności dotyczące charakteru przesłanek wynikających z art. 146 § 1 kpa powodują, że niezasadny jest także zarzut dotyczący nadużycia prawa przez organ poprzez powoływanie się na upływ terminu przedawnienia czy naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Skutek upływu w/w terminu, jak wspomniano, ma charakter bezwarunkowy i niezależny od okoliczności, które taki stan spowodowały. Jednocześnie, jak słusznie podniósł organ, zakaz uchylania decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art. 145 § 1 kpa po upływie terminu wskazanego w art. 146 § 1 kpa nie oznacza sanacji takich decyzji. Pomimo braku możliwości ich wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na upływ terminu przedawnienia, są one decyzjami nieprawidłowymi, wydanymi z naruszeniem prawa, co potwierdza organ – jak w tym przypadku – w rozstrzygnięciu decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 2 kpa. Decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.