II SA/Ke 614/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.),, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2011r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce- Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Piekoszowie z dnia 30 kwietnia 1999r. nr III/44/99 w przedmiocie partycypacji w kosztach budowy sieci wodociągowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą Nr III/44/99 z dnia 30 kwietnia 1999r. w sprawie partycypacji w kosztach budowy sieci wodociągowej w Gałęzicach przez mieszkańców wsi Gałęzice Rada Gminy w Piekoszowie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy o samorządzie gminnym, ustaliła dla mieszkańców wsi Gałęzice udział w kosztach budowy sieci wodociągowej w Gałęzicach w wysokości 1.000 zł od jednego gospodarstwa domowego. Pismem z dnia 26 kwietnia 2010r. Prokurator Rejonowy Kielce-Zachód, działając na podstawie art. 182 k.p.a. i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Gminy w Piekoszowie do usunięcia naruszenia prawa wskazując na niezgodność podjętej uchwały z przepisami, polegającą na nałożeniu na mieszkańców w drodze aktu prawa miejscowego opłat stałych bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy ustawowej. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Gminy w Piekoszowie wskazał, że mimo obowiązywania przedmiotowej uchwały w istocie jest to uchwała "martwa", gdyż wodociąg został już wybudowany. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na uchwałę z dnia 30 kwietnia 1999r. Prokurator Rejonowy Kielce-Zachód domagając się stwierdzenia jej nieważności, zarzucił Radzie Gminy rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit i ustawy o samorządzie gminnym, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy ustawowej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że określona uchwałą opłata miała charakter obowiązkowy, adresowana była bowiem do wszystkich mieszkańców wsi Gałęzice. Nałożone opłaty miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i były pobierane w związku z samym faktem budowy sieci i przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. W ocenie Prokuratora opłata ta nie ma podstawy w przepisach obowiązującego prawa w dacie jej wydania, a zwłaszcza w tych, które zostały podane jako podstawa prawna uchwały. Zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit i ustawy o samorządzie gminnym norma kompetencyjna stwierdza jedynie, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym. Autor skargi wskazał, że podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci kanalizacyjnej nie zawiera także żaden z przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowi generalnego upoważnienia do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym, a chodzi w nim o ustalenie wysokości należności, stanowiących ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń. Pojawienie się przymusu czyni ją daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z nową usługą. W uzasadnieniu podniesiono, że jedyną prawną możliwością obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli na skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości, jest wnoszenie na rzecz gminy opłat adjacenckich, uregulowanych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W skardze podkreślono, że zgodnie art. 84 Konstytucji RP obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, może wynikać tylko z ustawy, tymczasem żaden przepis ustawowy nie upoważnił Rady Gminy w Piekoszowie do nakładania obowiązkowych opłat. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy w Piekoszowie poinformował, że na sesji w dniu 2 września 2011r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XI/89/2011 w sprawie zmiany uchwały Nr III/44/99 z dnia 30 kwietnia 1999r. w sprawie partycypacji w kosztach budowy sieci wodociągowej w Gałęziach przez mieszkańców wsi Gałęzie, która stanowi o utracie jej mocy . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która w przypadku skarg na uchwały podejmowane przez organy samorządu terytorialnego, sprowadza się do oceny, czy dany akt został wydany z naruszeniem obowiązujących przepisów. Zaistnienie takiej sytuacji prowadzi do konieczności stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa, stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). W myśl art. 53 § 3 p.p.s.a. Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała była adresowana do wszystkich mieszkańców wsi Gałęzice i nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia na rzecz Gminy opłat z tytułu udziału w budowie sieci wodociągowej. W konsekwencji należy uznać, że stosownie do cytowanego na wstępie art. 53 § 3 p.p.s.a wnoszący skargę Prokurator nie był związany żadnym terminem do zaskarżenia tej uchwały. Nie miał on także obowiązku wcześniejszego wzywania rady do usunięcia naruszenia prawa, stąd nie mają również do niego zastosowania terminy, o jakich mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola objętej skargą uchwały prowadzi do wniosku, iż brak było podstaw prawnych do jej podjęcia. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit i ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dawał radzie gminy wyłączne uprawnienie do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu w zakresie ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd w roku budżetowym. Przepis ten nie mógł więc stanowić dla rady upoważnienia do ustalenia dla mieszkańców udziału w kosztach budowy sieci wodociągowej. Na akceptację zasługuje wyrażone przez Prokuratora stanowisko, iż podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających udział mieszkańców w budowie sieci wodociągowej nie zawierały także uregulowania ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. Nr 9, poz. 43). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy stwarza radzie upoważnienie do ustalenia wysokości cen i opłat lub sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Na gruncie konkretnej sprawy oznacza to, że rada może ustalić wysokość cen za wodę z wodociągu gminnego, jednakże opłaty te nie mogą być czymś więcej niż należnościami stanowiącymi jedynie ekwiwalent za świadczoną przez gminę usługę w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2008r. sygn. akt III SA/Kr 842/07). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 nie stanowi więc generalnego upoważnienia do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. W wyroku z dnia 13 grudnia 2000r. (sygn. II SA 2320/00) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ani art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 40 tej samej ustawy, ani też art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej nie zawierają ustawowego upoważnienia dla rady gminy do nakładania takich opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Taki sam pogląd zaprezentowano m.in. w uzasadnieniach wyroków NSA z dnia 6 kwietnia 2006r. (sygn. II OSK 19/06), z dnia 17 maja 2002r. (sygn. I SA 2793/01). Nie można zgodzić się z Radą Gminy w Piekoszowie, iż kontrolę zaskarżonej uchwały uniemożliwia okoliczność wybudowania wodociągu oraz jej uchylenie uchwałą Rady Gminy w Piekoszowie z dnia 2 września 2011r. Inne są bowiem skutki prawne jakie powoduje uchylenie uchwały, czy też jej zmiana, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, a czym innym jest stwierdzenie nieważności uchwały. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia 30 kwietnia 1999r. została zmieniona uchwałą z dnia 2 września 2011r. Zatem do tego czasu uchwała ta obowiązywała, wywołując skutki w postaci obowiązku ponoszenia przez mieszkańców opłat na rzecz Gminy. Zmiana uchwały nie spowodowała uchylenia tego obowiązku wstecz. Stwierdzenie nieważności uchwały, czego domaga się Prokurator, powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności uchwały od samego początku (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Istotą sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest legalność, a więc zgodność z prawem aktów, w związku z czym nie może budzić wątpliwości, iż w przypadku badania legalności zaskarżonej uchwały ta zgodność oceniana jest na datę jej podjęcia. W uchwale z dnia 14 września 1994r. w sprawie K 910/93 Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (OTK 1994r. cz. I, poz. 7). Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06, wyrok NSA z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt II OSK 1459/08, wyrok z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok z dnia 13 września 2006r. sygn. akt II OSK 758/06). Stanowisko powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, iż obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych może wynikać tylko z ustaw. Jak trafnie wskazał Prokurator jedyną prawną możliwością obciążania właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, w tym sieci wodociągowej, jeżeli wskutek budowy wartość nieruchomości wzrosła, jest wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Tryb obciążania i ustalania tych opłat regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje w drodze decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, natomiast rada gminy uprawniona jest jedynie do określenia w uchwale stawki procentowej (art. 145 § 1 i 2 ustawy). Skoro zatem zaskarżona uchwała nakładała na mieszkańców obowiązek ponoszenia opłat, pomimo, że żaden ustawowy przepis nie upoważniał Rady Gminy w Piekoszowie do nałożenia takiego obowiązku, zaskarżona uchwała, jako podjęta bez ustawowego umocowania, jest nieważna, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie w oparciu art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że uchwała ta nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.