II SA/Ke 636/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [... ]wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Ostateczną decyzją z dnia [...] Burmistrz ustalił na wniosek [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej – dwóch siłowni wiatrowych [...] o wysokości wieży rurowej 32,50-40 m i średnicy wirnika 24,5-27 m, transformatora i linii NN, przewidzianych do realizacji na działce nr ewid. B wraz z przyłączem do sieci SN i fragmentem linii NN na działce nr A w [...]. Pismem z dnia 18.09.2013r. Prokurator Prokuratury Rejonowej wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprzeciw od ww. decyzji organu I instancji, żądając stwierdzenia jej nieważności z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. Powierzchnia działek, dla których wydano kwestionowaną decyzję, przekraczała bowiem 0,5 ha, podczas gdy stosownie do treści art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. nr 121, poz.1266 ze zm.), zwanej dalej u.o.g.r.l., dla takiego obszaru wymagana była zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a przeznaczenie terenu na cele nierolnicze nie było możliwe w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...] Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...], uznając, że teren planowanej inwestycji obejmuje powierzchnię większą niż 0,5 ha na terenie rolnym objętym ochroną gruntów rolnych. W uzasadnieniu wskazało, że działka nr ew. B ma powierzchnię 0,48 ha, a część działki nr A przeznaczonej pod linię energetyczną ma powierzchnię ok. 230 m². Z tych względów w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. [...]. Decyzją z dnia [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...], podkreślając że inwestor w istocie planuje budowę: dwóch siłowni wiatrowych na działce nr B, połączonych kablem energetycznym podziemnym, dwóch siłowni wiatrowych na działce nr C, linii napowietrznej 15kV na działce nr A oraz podziemnej linii energetycznej 400V na działkach nr: A i C. Natomiast teren inwestycji został zawężony w taki sposób, aby siłownie wiatrowe były usytuowane na wydzielonych działkach o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha (działka nr B ma powierzchnię 0,4883 ha, a działka nr C – 0,4804 ha). Organ ustalił, że działka nr B obejmuje grunty rolne klasy RII i RIII, zaś działka nr A o pow. 3,3813 ha (na której ma przebiegać podziemna linia energetyczna) grunty rolne klasy RII, RIIIa i RIIIb. Z kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy wynika, że w granicach terenu inwestycji znajduje się działka nr B i część działki nr A, przeznaczona pod linię elektroenergetyczną o pow. 230 m². Z części graficznej ww. rozstrzygnięcia wynika w sposób jednoznaczny, że warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustalono na terenach rolnych objętych prawną ochroną gruntów rolnych o powierzchni większej niż 0,5 ha – to jest wbrew regulacji zawartej w art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 u.o.g.r.l., dopuszczającej przeznaczenie gruntów rolnych klas II i III na cele nierolnicze wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) po uzyskaniu zgody właściwego ministra. W konsekwencji Kolegium uznało, że skoro teren inwestycji planowanej na działkach nr A i B to grunty rolne klasy II i III o powierzchni łącznej przekraczającej 0,5 ha, to przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze dopuszczalne było wyłącznie w m.p.z.p. po uzyskaniu zgody właściwych organów. Natomiast ustalenie warunków zabudowy na tych działkach, których zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przekraczał 0,5 ha, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Kolegium wniósł [...]. Wyrokiem z dnia 10.07.2014r. o sygn. akt II SA/Ke 402/14 WSA w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]., wskazując, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wykazał, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ nie poczynił ponadto rozważań, czy w ogóle, w sytuacji gdy linia energetyczna została zaprojektowana pod ziemią, można mówić o przeznaczeniu danego obszaru na cele nierolnicze. W konsekwencji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. – w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownie prowadzonego postępowania do Kolegium wpłynęło pismo J. [...] z dnia 31.10.2014r., w którym powołując się na treść ww. wyroku, wskazał na brak jednolitej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. – wobec czego, w jego ocenie, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Decyzją z dnia [...] Kolegium, działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej , zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając opisaną na wstępie decyzję w całości podzieliło stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...], podkreślając, że decyzja z dnia [...] nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W szczególności decyzja Burmistrza nie naruszyła rażąco przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.- spełniono warunek braku przekroczenia przez powierzchnię zwartego terenu inwestycji ustawowego kryterium powierzchniowego, tj. 0,5 ha. Kwestionowana decyzja ostateczna została wydana przez właściwy organ na wniosek inwestora, spełniający wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i jest z nim spójna w zakresie rodzaju i granic terenu planowanej inwestycji, posiadając zarazem podstawę prawną (art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 3 i 5 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 K.p.a.). Mając na uwadze, że sporna inwestycja w postaci siłowni wiatrowej stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, które służy do wytwarzania odnawialnych źródeł energii (zadanie produkcyjne inne niż rolnicze) Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., jak również nie jest wymagane spełnienie wymogu dobrego sąsiedztwa oraz warunek, aby teren inwestycji miał dostęp do drogi publicznej. Wydanie kwestionowanej decyzji było możliwe w świetle art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., gdyż istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do funkcjonowania planowanej inwestycji, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a rozstrzygnięcie to jest zgodne z przepisami odrębnymi. Kolegium wskazało, że decyzja ostateczna nie narusza także wymagań zawartych w art. 54 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., bowiem określa rodzaj inwestycji, warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz zdrowia, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a zwłaszcza obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz linii rozgraniczających teren inwestycji. Organ podkreślił przy tym, że kwestionowana decyzja zawiera dwa wymagane przepisami integralne załączniki – analizę oraz mapę z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Odnosząc się do złożonego przez Prokuratora wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organ stwierdził, że decyzja Burmistrza nie narusza w sposób rażący, bądź istotny przepisu art. 7 ust.1 oraz ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Kolegium wskazało przy tym, że inwestor w istocie planuje budowę farmy wiatrowej składającej się z 4 elektrowni wiatrowych i towarzyszącej jej infrastruktury technicznej – co wynika wprost z załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji Burmistrza z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie 4 sztuk elektrowni wiatrowej. Z kolei z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że każdy zespół dwóch siłowni stanowi odrębną całość i może funkcjonować samodzielnie. Nie zmienia tego fakt, że każdy z zespołów dwóch wiatraków podpięty jest odrębnie do wspólnego transformatora, zawieszonego na istniejącym obecnie słupie średniego napięcia na działce nr B. Po dokonaniu podziału działki nr FG, działka nr B o pow. 0,4883 ha obejmuje grunty rolne klasy RII oraz RIIIa. Działka nr C obejmuje grunty RIIIa i RIIIb (łącznie 0,4804 ha). Działka oznaczona nr ewid. A o pow. 3,3814 ha obejmuje grunty rolne klasy RII, R IlIa i RIIIb ha. Teren inwestycji ma zróżnicowany charakter, a mianowicie na działce nr B ma być zrealizowana budowa dwóch siłowni wiatrowych i przyłącza energetycznego – co niewątpliwie spowoduje trwałą ingerencję w grunt i wymaga ustalenia innego sposobu użytkowania tego gruntu, chociażby z uwagi na trwałe obiekty, które powstaną na tej działce. Natomiast na działce nr A ma zostać zrealizowana jedynie budowa przyłącza energetycznego, co – do zasady – w żaden sposób nie wpłynie na rolnicze przeznaczenie i wykorzystanie tej działki. Oceniając badaną decyzję ostateczną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 402/14, Kolegium wzięło pod uwagę również okoliczność, że w odrębnym postępowaniu ten sam inwestor złożył odrębny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla dwóch kolejnych siłowni zlokalizowanych wprawdzie na sąsiednich, oddzielnych ewidencyjnie wydzielonych działkach, posiadających wspólny transformator na działce B. W tym zakresie stwierdzono, że korzystanie z jednego wspólnego transformatora jednocześnie przez dwa zespoły siłowni nie stanowi o konieczności traktowania ich jako całości. Natomiast działki, na których zaplanowano dwa zespoły siłowni, stanowią oddzielne działki ewidencyjne, nie stykające się ze sobą wspólną granicą, tj. działki nr B i nr C. Kolegium pokreśliło, że Burmistrz był związany granicami terenu planowanej inwestycji wskazanymi przez wnioskodawcę. W konsekwencji teren inwestycji objął powierzchnię mniejszą niż 0,5 ha, a zatem nie objętą wymogami z u.o.g.r.l. – w związku z czym rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej nie narusza przepisów tej ustawy. Kolegium odniosło się przy tym do art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., wskazując że przepis ten nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". Wykładnia prawna zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. pojęcia "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", prezentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest jednolita. Końcowo Kolegium wskazało, że organ ma prawo rozstrzygać jedynie w granicach terenu inwestycji wskazanych w decyzji. Natomiast wynikająca z akt sprawy okoliczność rozczłonkowania całej farmy wiatrowej na dwie mniejsze części pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie – w świetle ww. przepisów i wykładni prawnej zwartego obszaru inwestycji. Organ nie może bowiem orzec poza granice terenu inwestycji wskazane w decyzji czy wniosku inwestorskim – wobec czego Kolegium, działając w trybie nadzwyczajnym, nie mogło oceniać jednocześnie dwóch decyzji administracyjnych jako jednego rozstrzygnięcia. Inwestor złożył bowiem dwa odrębne wnioski o ustalenie warunków zabudowy, przy czym teren każdej z podzielonych inwestycji został wskazany na oddzielnej działce ewidencyjnej nie stykającej się bezpośrednio ze sobą. W rezultacie organ przeprowadził dwa niezależne postępowania i wydał dwie odrębne decyzje, zaś każdy z zespołów dwóch siłowni może funkcjonować oddzielnie. Tym samym teren inwestycji wskazany w dwóch odrębnych decyzjach nie stanowi zwartego obszaru inwestycyjnego. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Prokuratury Rejonowej , zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, to jest: 1.art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w zwłaszcza w: a) błędnym ustaleniu przez organ obszaru projektowanej inwestycji, ograniczającego się jedynie do działki nr B, bez wzięcia pod uwagę, że obszar inwestycji zlokalizowany jest również na działce nr A oraz C; b) niezbadaniu w toczącym się postępowaniu, czy podział działki nr FG na działki o mniejszym obszarach nie miał na celu obejście przepisów art. 7 u.o.g.r.l.; 2. art. 153 ustawy P.p.s.a. – poprzez niezbadanie sprawy zgodnie ze wskazaniami w wyroku z dnia 10.07.2014r. o sygn. akt II SA/Ke 402/14, co do zbadania pojęcia "zawartego obszaru projektowanego", w którym nakazano organowi I Instancji wzięcie pod uwagę okoliczności wynikających z akt niniejszej sprawy oraz sprawy toczącej się przed tym sądem pod sygn. akt SA/Ke 407/14, jak potwierdzone przez skarżącego na rozprawie informacje, że siłownie wiatrowe, dla których ustalono warunki zabudowy na działce C mają związek z inwestycją na przedmiotowej działce, ponieważ posiadają wspólny transformator; II. prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 3 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. – poprzez błędne przyjęcie, jakoby zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy nie była nieważna, pomimo braku uzyskania m.in. zgody właściwego ministra, pomimo że zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., tzn. zwarty obszar projektowania przeznaczono na cele nierolnicze i nieleśne. Mając na względzie powyższe zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia 19.08.2015r. uczestnik [...] przyłączył się do stanowiska Kolegium, podkreślając, że zastosowanie jednej z interpretacji niejednoznacznych przepisów prawa nie może stanowić rażącego naruszenia prawa, a Prokurator nie wykazał przesłanek oczywistości naruszenia prawa, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. W piśmie z dnia 15.09.2015r. Prokurator Prokuratury Rejonowej ponowił wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając Kolegium sprzeczność w podejmowanych dotychczas rozstrzygnięciach, jak również brak wzięcia pod uwagę okoliczności, że inwestor złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy dla każdej z tych dwóch siłowni wiatrowych w tym samym dniu (rozstrzygnięcia w tym zakresie również wydano w tym samym dniu). Rodzi to nieodparte wrażenie, że organ rozpoznał obydwie te sprawy łącznie wydając w gruncie rzeczy dwie decyzje dotyczące tego samego stanu faktycznego, zwłaszcza że do obydwóch wniosków dołączono tą samą decyzję środowiskową, która była wydana na działkę FG, czyli przed podziałem na działki B, C, A. Natomiast działki zostały tak właśnie wydzielone, aby działki na których mają być posadowione elektrownie wiatrowe, nie stykały się granicami – wobec czego działania inwestora miały ewidentnie na celu ominięcia przepisów prawa. Końcowo skarżący powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, podkreślając że w toku wykładni i stosowania przepisów u.o.g.r.l. z pola widzenia interpretatora nie może uchodzić fakt, iż przyjęcie prostej reguły, że kryterium obszarowe określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy odnosi się do działki ewidencyjnej, dla której ustalane są warunki zabudowy, daje inwestorom potencjalną możliwość uniknięcia wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze (nieleśne). Wystarczy bowiem, że dokonają oni podziału większej nieruchomości w sposób prowadzący do wydzielenia działek o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha każda – co uczyniono w niniejszej sprawie. Natomiast dopuszczenie możliwości “szatkowania" i w rezultacie przeznaczania na cele nierolnicze (nieleśne) kompleksów użytków rolnych wysokich klas, pierwotnie obszarowo większych niż 0,5 ha, czyniłoby ochronę gruntów rolnych przewidzianą w ww. przepisie czysto iluzoryczną – co z kolei rodziłoby poważne niebezpieczeństwo niekontrolowanego uszczuplania zasobu cennej powierzchni rolnej, i to zwykle w sposób bezpowrotny (por. wyrok WSA z 23.05.2012r., sygn. akt IV SA/Po 219/12, CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy P.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą. Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch siłowni wiatrowych [...] o wysokości wieży rurowej 32,50-40 m i średnicy wirnika 24,5-27 m, transformatora i linii NN, przewidzianych do realizacji na działce nr ewid. B wraz z przyłączem do sieci SN i fragmentem linii NN na działce nr A w [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że wbrew zarzutom formułowanym przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w złożonym od ww. decyzji ostatecznej sprzeciwie, Burmistrz nie naruszył rażąco przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. – gdyż powierzchnia zwartego terenu inwestycji nie przekracza ustawowego kryterium powierzchniowego, tj. 0,5 ha. Przepis art. 7 u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy stanowił, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust.1); przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (ust. 2 pkt 1). Przepis ten nie pozostawia wątpliwości co do zakresu przedmiotowego regulacji, przy czym m.p.z.p. jest wyłączną drogą zmiany przeznaczenia działki rolnej, gdy dla takiego przekształcenia wymagana jest zgoda dodatkowych (poza gminnymi) organów wymienionych w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Natomiast brak konieczności uzyskania takiej uprzedniej zgody otwiera możliwość zmiany przeznaczenia gruntu w decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei, jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jednymi z przesłanek, których łączne spełnienie jest niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, są: - brak wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo sytuacja, gdy teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 (pkt 4); - zgodność decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Wydanie zaskarżonej decyzji było skutkiem wyroku WSA w Kielcach z dnia 10.07.2014r. o sygn. akt II SA/Ke 402/14, którym uchylono decyzje Kolegium z dnia 29.11.2013r. oraz z dnia 14.03.2014r., rozstrzygające w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...], z powołaniem się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (rażące naruszenie prawa). W konsekwencji zagadnieniem o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznania niniejszej sprawy jest kwestia związania Sądu ww. wyrokiem. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy P.p.s.a. (którego naruszenie m.in. zarzuca w skardze Prokurator Prokuratury Rejonowej ) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Tym samym, orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania, w którym zostało wydane tak ono jak i zaskarżone rozstrzygnięcie, obejmując zarazem przyszłe – ewentualne – postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22.03.1999r., sygn. akt: IV SA 527/97, LEX nr 47275). Jest to szczególnie istotne przy orzeczeniach kasatoryjnych, gdzie fundamentalne znaczenie ma uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, w wyniku którego następuje ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym. Są tam bowiem zawarte wskazania co do dalszego postępowania organów administracyjnych, jak również stosowna ocena prawna dotychczasowych działań. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zarówno organy administracji publicznej orzekające w przedmiotowej sprawie, jak i Sąd związani są ww. wyrokiem. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że "Kolegium upatruje rażącego naruszenia prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. w tym, że Burmistrz decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na terenach objętych ochroną gruntów rolnych, mimo że "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" przekraczał 0,5 ha. Zdaniem Kolegium teren inwestycji obejmuje działkę nr B o pow. 0,4883 ha oraz część działki nr A o pow. 230 m², co w sumie daje powierzchnię przekraczającą 0,5 ha. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium ograniczyło się jednak tylko do wskazania, że teren inwestycji został szczegółowo określony w uzupełnieniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. na mapie zasadniczej w skali 1:500, na podstawie której dokonał obliczeń powierzchni terenu działki nr A zajętej pod kabel energetyczny prowadzony pod ziemią i ustalając, że pas gruntu biegnący pod linią energetyczną zajmuje pow. 230 m². Kolegium nie poczyniło ponadto rozważań, czy w ogóle w sytuacji, gdy linia energetyczna została zaprojektowana pod ziemią, można mówić o przeznaczeniu danego obszaru na cele nierolnicze. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21.09.2010 r. sygn. II OSK 1432/09 (...), ułożenie w ziemi kabla nie spowoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro zgodnie z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Przy takich ustaleniach organu trudno w sposób jednoznaczny uznać by kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., ponieważ art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek: oczywistości naruszenia prawa polegającej na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawna; przepis który został naruszony nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności". Sąd zwrócił przy tym uwagę, że "W orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia prawna pojęcia "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych w brzmieniu z daty wydania kwestionowanej decyzji nie jest jednolita". Sąd wskazał, że "Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium weźmie pod uwagę wyrażone wyżej stanowisko Sądu celem ustalenia czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez przekroczenie normy powierzchniowej "zwartego obszaru projektowanego" oceniając także przy tym okoliczność, która wynika z akt sprawy II SA/Ke 407/14 zawisłej przed tut. Sądem, a którą potwierdził skarżący na rozprawie, że siłownie wiatrowe, dla których ustalono warunki zabudowy na działce C mają ścisły związek z inwestycją na przedmiotowej działce, ponieważ posiadają wspólny transformator na działce nr B". Przenosząc przywołane powyżej wskazania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd rozpoznający sprawę niniejszą stwierdza, że wytyczne WSA w Kielcach zawarte w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Ke 402/14 – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – zostały wykonane w całości przez Kolegium w ponownie prowadzonym postępowaniu. Nie sposób przy tym postawić organowi zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., zwłaszcza gdy się zważy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie rozpoznaje sprawy ponownie co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym. Podkreślić trzeba, że organ wyższego stopnia, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności, nie jest zobowiązany do przeprowadzenia nowego postępowania dowodowego, ale ma obowiązek dokonać oceny wydanej już decyzji, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania. W przypadku podstawy określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (powoływanej przez stronę skarżącą) organ ma obowiązek zbadać, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Niezależnie od powyższego, brak podstaw by stwierdzić naruszenie przez Kolegium wskazanego w skardze przepisu art. art. 76 § 1 K.p.a., zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Co się zaś tyczy zarzucanej przez Prokuratora niekonsekwencji w stanowisku Kolegium, to wskazać trzeba, że pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji organ przedstawił z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 402/14. Podkreślić należy, że organ wziął przy tym pod uwagę pod uwagę okoliczność, że w odrębnym postępowaniu ten sam inwestor złożył odrębny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla dwóch kolejnych siłowni zlokalizowanych wprawdzie na sąsiednich – ale oddzielnych ewidencyjnie – działkach. Organ wskazał przy tym, że wszystkie planowane do realizacji cztery siłownie wiatrowe posiadają wspólny transformator na działce B. W rezultacie każdy z dwóch zespołów elektrowni wiatrowych (z których każda posiada po dwie siłownie) może pełnić swoje funkcje samodzielnie i nie jest uzależniony technicznie od funkcjonowania drugiego zespołu. Jednocześnie działki nr B i C, na których zaplanowano powstanie dwóch odrębnych zespołów, nie stykają się ze sobą wspólną granicą. Ponadto we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla spornego przedsięwzięcia inwestor w sposób jednoznaczny wskazał linie rozgraniczając teren planowanej inwestycji, obejmujące działki nr A i B. Jak słusznie zauważyło Kolegium, Burmistrz , wydając kwestionowaną decyzję ostateczną, był związany przebiegiem granic inwestycji przestawionych we wniosku i nie mógł samodzielnie ich modyfikować, rozstrzygając niezgodnie z zakresem żądania wnioskodawcy. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest związany wnioskiem inwestora. Jedynie w razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego (która to okoliczność nie występuje w niniejszej sprawie), którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 3.03.2009r. o sygn. akt II OSK 272/08, LEX nr 526580). Jak wynika z akt sprawy powierzchnie działek, wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, to: - 3,3814 ha dla działki nr A (grunty rolne klasy RII, R IlIa, RIIIb), - 0,4883 ha dla działki nr B (grunty rolne klasy RII oraz RIIIa). Z uzasadnienia wyroku z dnia 10.07.2014r., sygn. akt II SA/Ke 402/14, wynika, że Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi J. [...]: - o tym, że cyt: "położenie podziemnego kabla energetycznego na działce nr A - o długości 60 m, biegnącego od 90 do 100 cm pod ziemią, w żaden sposób nie wpłynie na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze"; - o dowolności "ustalenia przez Kolegium, że linia kablowa energetyczna wymaga zajęcia 230 m² działki nr A (...). W jego (skarżącego) ocenie położenie kabla wymaga wykonania na krótki czas wykopu, który zajmie 87 m², co w rezultacie nie przekroczy obszaru 0,5 ha". Sąd zwrócił przy tym uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 21.09.2010r. o sygn. II OSK 1432/09, w którym wskazano, że "ułożenie w ziemi kabla nie spowoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro zgodnie z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Uwzględniając powyższe, w ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium prawidłowo wskazało, że teren inwestycji ma zróżnicowany charakter (K-II-606), ustalając, że cyt: - "na działce nr B o powierzchni 0,483 ha ma być zrealizowana budowa dwóch siłowni wiatrowych i przyłącza energetycznego, co niewątpliwe spowoduje trwałą ingerencję w grunt i wymaga ustalenia innego sposobu użytkowania tego gruntu, chociażby z uwagi na trwałe obiekty, które powstaną na tej działce", - "na działce nr A ma zostać zrealizowana jedynie budowa przyłącza energetycznego, co do zasady, w żaden sposób nie wpłynie na rolnicze przeznaczenie i wykorzystanie tej działki. Zdaniem Kolegium, położenie kabla pod ziemią nie uniemożliwi rolniczego wykorzystania gruntu i nie zmieni jego przeznaczenia, podobnie jak budowa samego transformatora nie spowoduje wyłączenia tego terenu z produkcji rolnej (...), skoro zgodnie z art. 4 pkt 11 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". W konsekwencji Kolegium uznano, że teren inwestycji w istocie objął powierzchnię mniejszą niż 0,5 ha, nie podlegając zarazem ustanowionemu w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. (w brzmieniu z daty wydania ostatecznej decyzji) wymogowi uzyskania zgody właściwego ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji zauważyć trzeba, że istotne znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia (bądź odmowy stwierdzenia) nieważności decyzji ostatecznej miało to: - czy zwrot "zwarty obszar" należy rozumieć literalnie jako obszar złożony z działek bezpośrednio ze sobą sąsiadujących; - czy też, pojęciu temu należy nadać w szczególności takie znaczenie, w którym o tym, czy dany obszar jest "zwarty", decydować będzie jego przeznaczenie pod inwestycję jednego rodzaju. W niniejszej sprawie nie było więc jasne, czy o "zwartym" charakterze obszaru projektowanego przesądzał fakt, że stanowił on swego rodzaju całość techniczno-gospodarczą. Jednocześnie, odnosząc się do wykładni pojęcia "zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. podnieść trzeba, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie nie jest jednolite. Z jednej bowiem strony reprezentowane jest stanowisko, że przedmiotowe kryterium obszarowe dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele (por. wyrok NSA z 27.06.2008r., sygn. akt II OSK 738/07, niepubl., wyrok NSA z 10.01.2008r., sygn. akt II OSK 1826/06, niepubl.). Sądy administracyjne wskazują też, że ustawowe określenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" nie zostawia pola do wykładni rozszerzającej i kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 ust. 1 u.o.g.r.l. będzie dotyczyć jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się bowiem jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona (por. wyroki NSA: z dnia 27.06.2008r., sygn. II OSK 738/07; z dnia 3.02.2012r., sygn. II OSK 2225/10, wyrok z dnia 10.02.2010r., sygn. II OSK 299/09 oraz z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 303/10 (w:) CBOSA). Z drugiej natomiast strony – co aktualnie przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych – reprezentuje się stanowisko, że "zwartym obszarem projektowanym" w rozumieniu tego przepisu jest obszar całych działek ewidencyjnych, na których realizowana ma być planowana inwestycja. W przepisie tym jest mowa o "obszarze zwartym", przez co należy rozumieć teren jednej lub kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami (por. wyrok NSA z dnia 10.10.2008r., sygn. II OSK 1826/06). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Wyrażany jest pogląd, że przepis art. 7 ust. 2 pkt. 1 u.o.g.r.l. stanowiąc o zwartym obszarze projektowanym do takiego przeznaczenia, wskazuje obszar z określonymi granicami. Obszarem takim w rozumieniu u.p.z.p. jest działka ewidencyjna objęta wnioskiem inwestora (por. wyroki NSA: z dnia 13.12.2011r., sygn. II OSK 1887/10, z dnia 27.06.2013r., sygn. II OSK 543/12). Reprezentowany jest zatem również pogląd, że "zwarty obszar projektowany" nie może być rozumiany jako część działki, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, ponieważ ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości a nie jej części. Powyższe – niejednolite – orzecznictwo w zakresie wykładni art. 7 ust. 2 pkt. 1 u.o.g.r.l. ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podkreślenia wymaga, że postępowanie wszczynane na podstawie art. 157 § 2 K.p.a. jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, a jego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. To zaś oznacza, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z uwagi na dotknięcie jej ciężką wadliwością od chwili jej wydania (J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1966, s. 699). W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 K.p.a. doznaje ograniczeń jedynie w wyjątkowych, określonych w przepisach sytuacjach. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 21.11.1992r. o sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23, wyrok NSA z 19.04.2013r. o sygn. akt II GSK 190/1, wyrok NSA z 8.02.2013r. sygn. akt I OSK 1683/11, wyrok NSA z dnia 8.02.2013r. o sygn. akt I OSK 1683/11). Pamiętać przy tym należy, że nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Taki nadzwyczajny tryb zakwestionowania decyzji administracyjnej stosuje się wyłącznie w przypadku ewidentnych, jaskrawych naruszeń prawa. Natomiast naruszenia mniejszej wagi mogą być podnoszone wyłącznie w zwykłych trybach odwoławczych, przewidzianych w przepisach regulujących postępowanie administracyjne. Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Różnice w wykładni prawa albo interpretacji przepisów nie leżą bowiem w sferze postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż sfera różnic wykładni prawa czy jego interpretacji nie może stanowić przedmiotu rażącego naruszenia prawa, a zatem wymyka się z zakresu regulacji zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.03.2013r. o sygn. akt II SA/Wa 519/13, CBOSA). Jeśli przepis dopuszcza możliwość rozbieżnej interpretacji danego przepisu to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że konkretnego poglądu nie podziela organ wyższego stopnia, bądź sąd. Ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Z uwagi na brak precyzji w sformułowaniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy, który jednoznacznie i wprost nie wskazuje jak należy rozumieć " zwarty obszar projektowany", a także na różne interpretacje tego pojęcia w orzecznictwie sądowym – Sąd rozpoznający sprawę niniejszą stoi na stanowisku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.