II SA/Ke 407/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2014r. sprawy ze skargi [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia , znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej powoływane jako Kolegium), po rozpatrzeniu wniosku J.P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą PPC [...] J.P.w o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...]o ustaleniu na wniosek J.P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej - dwóch siłowni wiatrowych Nordtank 150 o wysokości wieży rurowej 32,5-40m i średnicy wirnika 24,5-27m, przewidzianych do realizacji na działce nr ewid. [...] wraz z przyłączem do sieci SN i fragmentem linii NN na działce nr [...] realizujących przyłączenie do transformatora na działce nr [...]w D., gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Burmistrz, po rozpatrzeniu wniosku PPC [...] J.P. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch siłowni wiatrowych. Kolegium decyzją z dnia [...], uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz decyzją z dnia [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej - dwóch siłowni wiatrowych Nordtank 150 o wysokości wieży rurowej 32,5-40 m i średnicy wirnika 24,5-27m, przewidzianych do realizacji na działce nr ewid. [...] wraz z przyłączem do sieci SN i fragmentem linii NN na działce nr [...] realizujących przyłączenie do transformatora na działce nr [...]w D. . Prokurator Prokuratury Rejonowej w Opatowie, działając na podstawie art. 184 §1 i § 2 k.p.a., pismem z dnia 25 listopada 2013r., wniósł do Kolegium sprzeciw od ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Powierzchnia działek, dla których Burmistrz wydał kwestionowaną decyzję przekraczała bowiem 0,5 ha, tymczasem stosownie do treści art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dla takiego obszaru wymagana była zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a przeznaczenie terenu na cele nierolnicze nie było możliwe w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...] Kolegium stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...]. Uznając, że teren planowanej inwestycji obejmuje powierzchnię większą niż 0,5 ha na terenie rolnym objętym ochroną gruntów rolnych, ponieważ działka nr ew. [...]ma pow. 0,48 ha, a część działki nr ewid. [...]i [...]ma pow. ok. 526m 2. Z tych względów doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.P. zarzucił organowi brak szczegółowego uzasadnienia decyzji, w szczególności poprzez niewskazanie motywów, które zadecydowały o przyjęciu, że działka nr [...]zostanie wyłączona spod rolniczego użytkowania w całości, a działki nr [...]i [...] jedynie w części (w zakresie przebiegu linii energetycznej). Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium stwierdziło, że w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania J.P. zmodyfikował swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy wskazując, że transformator energetyczny, przez który będzie odprowadzana moc do sieci SN z 4 sztuk wiatraków usytuowanych na działce nr ewid. [...]i [...], będzie zlokalizowany na działce nr ewid. [...]. Zostanie on wpięty do istniejącej linii energetycznej SN przebiegającej przez działkę [...] poprzez wykonane przyłącze energetyczne. Kolegium stwierdziło, w oparciu o załącznik graficzny do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, że inwestor w istocie planuje budowę: dwóch siłowni wiatrowych na działce nr ewid. [...] połączonych kablem energetycznym podziemnym, dwóch siłowni wiatrowych na działce nr ewid. [...], linii napowietrznej 15kV na działce nr ewid. [...]oraz podziemnej linii energetycznej 400V na działkach nr: [...] i [...]. Z powyższego zatem wynikało, że inwestor w istocie planuje budowę 4 elektrowni wiatrowych (2 szt. na działce nr ewid. [...] i 2 szt. na działce nr ewid. [...]) z liniami energetycznymi na działce nr [...]. Organ dodał, że analiza ww. wniosku wskazuje, iż teren inwestycji został zawężony w taki sposób, aby siłownie wiatrowe były usytuowane na wydzielonych działkach o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha, tj. działka nr ewid. [...]o pow. 0,4883 ha oraz działka nr ewid. [...]o pow. 0,4804 ha. Organ ustalił, że: działka nr ewid. [...]o pow. 0,488 ha obejmuje grunty rolne klasy RII o pow. 0,4404 ha oraz RIIla o pow. 0,0479 ha, działka nr ewid. [...]o pow. 3, 3813 ha obejmuje grunty rolne klasy RII o pow. 1,3096 ha, R Ila o pow. 1,8037 ha i Rlllb o pow. 0,0479 ha, działka nr ewid. [...]o pow. 0,4804 ha obejmuje grunty rolne klasy Rllla i R Illb. Kolegium wskazało, że z decyzji o warunkach zabudowy z dnia[...] wynika, że w granicach terenu inwestycji tj. w obszarze oznaczonym literami ABCDEFGHIJK-A, znajduje się działka nr ewid. [...]o pow. 0,4804 ha oraz część działki nr ewid. [...]i [...]na których planowana jest realizacja urządzeń infrastruktury technicznej, zgodnie z wnioskiem inwestora. Granicami terenu inwestycji na załączniku graficznym decyzji tj. na mapie zasadniczej w skali 1:1000 przyjętej do Państwowych Zasobów Geodezyjnych i Kartograficznych - Ośrodek Dokumentacji w Ostrowcu Świętokrzyskim, objęto część działek [...]i [...]i oznaczono literami BCDEFGH. Obszar działek nr [...]i [...]objęty granicami terenu inwestycji wynosi 0,0526 ha. Obszar całego terenu inwestycji wynosi 0,4804 ha + 0,0526 ha = 0,5326 ha. Z części graficznej decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika w sposób jednoznaczny, iż Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji na terenach rolnych, obiętych prawną ochroną gruntów rolnych o powierzchni większej niż 0,5 ha, tj. wbrew regulacji zawartej w art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. Z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, dopuszczającej przeznaczenie gruntów rolnych klasy Il i III na cele nierolnicze wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowaniu przestrzennego po uzyskaniu zgody właściwych organów. Przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze z pominięciem uregulowań prawnych zawartych w art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy stanowi rażące naruszenie prawa. W konsekwencji Kolegium uznało, że skoro teren inwestycji planowanej na działkach nr ewid. [...], [...]tj. na działkach stanowiących użytki rolne klasy II i III, których zwarty obszar wskazany do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przekraczał 0,5 ha, to przeznaczenie tych gruntów rolnych na cele nierolne, rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W konsekwencji decyzja z dnia [...], dotknięta jest wadą określoną art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w istocie kwestionujących przyjętą przez Kolegium powierzchnię przeznaczoną do nierolniczego użytkowania organ podał, że w części graficznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy . tj. na mapie w skali 1:1000 teren inwestycji został oznaczony linią przerywaną koloru czarnego i literami ABCDEFGHIJK-A. W granicach terenu inwestycji zlokalizowana jest działka nr ewid. [...]o pow. 0,4804 ha na której planuje się budowę dwóch siłowni wiatrowych, oraz część działki nr ewid. [...]i nr [...]przeznaczona pod lokalizacją linii elektroenergetycznej o pow. ok. 526m 2. Powierzchnia wyżej wymieniona przekracza 0,5 ha. Teren inwestycji został także szczegółowo określony w uzupełnieniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy tj. na mapie zasadniczej w skali 1:1000 przyjętej do Państwowych Zasobów Geodezyjnych i Kartograficznych Starostwa Powiatowego w Ostrowcu Świętokrzyskim. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach PPC [...] J.P. w D. zarzucił naruszenie: - art. 4 pkt 6 oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że w związku z realizacją inwestycji objętej decyzją z dnia [...]wymagane jest ustalenie przeznaczenia działki nr [...], na której będzie znajdowała się linia energetyczna, podziemna, na cele nierolne i nieleśne oraz przyjęciu że "zwarty obszar projektowy" jest równoznaczny z terenem inwestycji wskazanym we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym powstała konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, gdyż obszar ten wyniósł więcej niż 0,5 ha; - naruszenie art. 7 i 9 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę prawdy obiektywnej oraz informowania strony o wszelkich okolicznościach prawnych i faktycznych mający znaczenia dla jej sytuacji prawnej, a w konsekwencji brak wyczerpującego rozpoznania materiału dowodowego w sprawie i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również nieuzasadnioną opieszałość organu przy rozstrzyganiu sprawy; - naruszenie art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji SKO wydanej w I instancji, która podlegała uchyleniu w całości; - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja z dnia[...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w sytuacji gdy wywołała nieodwaracalne skutki prawne; - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że wymagane było uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w sytuacji gdy powierzchnia gruntu koniecznego do przekształcenia na te cele obejmowała mniej niż 0,5 ha. W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Zatem przesłanką zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 ww. ustawy jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy faktycznie ma się do czynienia z ustaleniem innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów, czego SKO w Kielcach nie dokonało, a priori przyjmując, że cały zaznaczony na mapie dołączonej do wniosku obszar realizacji inwestycji będzie podlegał odrolnieniu. Takie stanowisko, zdaniem skarżącego należy uznać za bezpodstawne, gdyż inwestycja objęta decyzją z dnia[...] ma zróżnicowany charakter. Na działce nr 122/2, o pow. 0,4804 ha ma być zrealizowana budowa dwóch siłowni wiatrowych, transformatora i linii NN, co niewątpliwie spowoduje trwałą ingerencję w grunt i wymaga ustalenia innego sposobu użytkowania tego gruntu, chociażby z uwagi na trwałe obiekty, które powstaną na tej działce. Natomiast na działce nr [...]ma być zrealizowana jedynie budowa przyłącza energetycznego, czy jak wskazuje SKO linii energetycznej podziemnej, o przekroju kabla 5 cm, i długości 115 m, biegnącej na głębokości od 90 do 100 cm - co w żaden sposób nie wypłynie na rolnicze przeznaczenie i wykorzystanie tej działki. Autor skargi podkreślił, że wielokrotnie w decyzjach lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też w decyzjach dotyczących warunków zabudowy, w przypadku inwestycji tzw. liniowych takich jak sieć kanalizacyjna, sieć wodociągowa czy też sieć energetyczna, które w obszarach niezurbanizowanych muszą biec przez tereny przeznaczone do wykorzystania rolniczego, zaznacza się w odrębnym punkcie rozstrzygnięcia tych decyzji, iż nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nie rolnicze lub nieleśne. Jest to spowodowane faktem, że realizacja tego rodzaju inwestycji nie zmieni sposobu użytkowania gruntu i nie spowoduje jego odrolnienia, gdyż jest ona jedynie krótkotrwałą ingerencją w gruntu na czas realizacji inwestycji, po którym to czasie grunt wraca do swojego poprzedniego stanu i nadal jest użytkowany rolniczo. Szczególnie jest to widoczne w przypadku sieci energetycznych prowadzonych kablem podziemnym oraz sieci wodociągowych. Kabel lub rurociąg znajdują się w przypadku tych inwestycji od 1,5 metra do kilku metrów pod ziemią, co w żaden sposób nie przeszkadza w prowadzeniu działalności rolniczej na takim gruncie. Te same zasady mają zastosowanie w przypadku decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie w tej sprawie, gdzie kabel energetyczny o grubości 5 cm, będzie zakopany w ziemi na głębokości ok. 1m co w żaden sposób nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów, ani nie zakłóci tego użytkowania. Jeśli planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie kabli pod ziemią poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Wnoszący skargę zwrócił uwagę, że Kolegium w zaskarżonej decyzji nie odniosło się do wszystkich zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W szczególności nie wyjaśniło na jakiej podstawie przyjęło, iż obszar przeznaczony pod linię energetyczną, wynosi 526 m2. Skoro w zaskarżonej decyzji, nie ma mowy już o drodze dojazdowej na działce nr [...], należy przyjąć, że SKO uznało argumentację skarżącego, iż droga ta będzie miała jedynie charakter tymczasowy, na czas trwania budowy wiatraków, a potem teren zostanie przywrócony do poprzedniego stanu. Pozostaje zatem do rozstrzygnięcia kwestia tego jakiej powierzchni terenu wymaga wykonanie kabla podziemnego o długości 115 m. Zdaniem skarżącego, wykonanie tego kabla wymaga użycia minikoparki, o szerokości łyżki wynoszącej max 0,3 m. Zatem na krótki okres czasu zostanie wykonany wykop, który wraz z zwałowiskami wykopanej ziemi zajmie maksymalnie 87 m2, co projektant wyliczył dokładnie i zaznaczył w zestawieniu zbiorczym wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w projekcie zagospodarowania terenu działki [...], a mimo to SKO dokonało własnych wyliczeń i zwiększyło ten obszar do 526 m2. Skarżący podkreślił, że przyjęcie przez organ, że linia kablowa, energetyczna wymaga zajęcia terenu o powierzchni 526 m2 jest całkowicie dowolne i nie oparte na żadnym dowodzie przeprowadzonym w sprawie. W szczególności dowodem takim nie może być mapa dołączona do wniosku, na której wyrysowany jest kontur obszaru objętego inwestycją, gdyż rysunek ten jest tylko poglądowy i pokazuje obszar inwestycji w sposób uproszczony, poglądowy, i absurdem jest wyliczanie na jego podstawie jakiejś dokładnej powierzchni przeznaczonej pod inwestycję. Inaczej jest bowiem gdy linią zaznaczona jest cała działka ewidencyjna gruntu, której powierzchnia jest znana, a inaczej gdy chodzi o zaznaczenie jedynie części takiej działki. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że SKO ustala przekroczenie dozwolonej w przepisie powierzchni pół hektara o 330 m2, a linia graniczna wskazująca obszar inwestycji jest bardzo gruba, w związku z czym wynik obliczeń obszaru po wewnętrznej stronie linii oraz po zewnętrznej stronie linii może mieścić się w granicy takiego błędu. Z tego powodu istotne było wskazanie przez Kolegium sposobu obliczenia powierzchni zajętej pod kabel na działce nr 122/1, czego organ, mimo wyraźnego zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie uczynił. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja narusza art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych również poprzez przyjęcie, że "zwarty obszar projektowy" jest równoznaczny z terenem inwestycji wskazanym we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. To, że obszar ma być zwarty i może składać się z więcej niż jednej działki nie oznacza, że ma się on dokładnie pokrywać z terenem inwestycji, określonym we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Istotnym elementem określenia zakresu terytorialnego "zwartego obszaru projektowego", o którym mowa w ww. art. 7 ust. 2 pkt 1 jest konieczność zmiany przeznaczenia określonego terenu, co oznacza w niniejszej sprawie, że skoro nie jest konieczna zmiana przeznaczenia części działki nr [...]w związku z realizacją budowy siłowni wiatrowych i transformatora na działce sąsiedniej, to działki nr [...]nie można zaliczać do "zwartego obszaru projektowego". "Zwarty obszar", o którym mowa w powyższym przepisie, to obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nie rozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na daną inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie. Na poparcie tego stanowiska skarżący przywołał wyrok NSA w sprawie II OSK 2151/11, oraz WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 710/12. W konsekwencji zdaniem skarżącego Kolegium naruszyło art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższego, w ocenie autora skargi, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej z powołaniem się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z ostrożności procesowej skarżący, powołując się na przepis art. 156 § 2 k.p.a., wskazał, że decyzja dotychczasowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ na jej podstawie Starosta Ostrowiecki wydał w dniu [...] decyzję o pozwoleniu na budowę oraz decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej z dnia [...], na podstawie której podjął już działania związane z budową zaplanowanej i zaprojektowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2014 r. Prokurator Rejonowy w Opatowie wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmieniono brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 w ten sposób, że wyłączono kryterium obszarowe i w obecnym stanie prawnym każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III wymaga wcześniejszej zgody ministra i jest możliwe jedynie w planie miejscowym. Prokurator podkreślił, że użyte w art. 7 ust. 2 pojęcie "zwartego obszaru projektowanego", zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, oznacza zaś obszar całej działki. Prokurator wyjaśnił, że w dacie wydawania przez Burmistrza decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie 4 sztuk elektrowni wiatrowej działka nr 122 nie była podzielona geodezyjnie i miała powierzchnię 4,35 ha. W dacie składania wniosku o warunki zabudowy inwestor dokonał jej podziału na 3 mniejsze działki, co zdaniem Prokuratora miało na celu ominięcie prawa. Cztery siłownie wiatrowe powstałe na "poszatkowanej" działce nr [...] (dwie na działce nr [...]i dwie na działce nr [...]) korzystają nawet z tego samego źródła zasilania z działki nr [...]. Z kolei w piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2014 r. skarżący podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w skardze podkreślił m.in., że celem inwestycji objętej dofinansowaniem z programu RPO-świętokrzyskie objęta ma być jedynie działka [...]. Budowa wiatraków w tym etapie nie będzie prowadzona na działce [...]. Fakt ten nie został wzięty pod uwagę przez Kolegium. Na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. Sąd dopuścił dowód z akt tut. Sądu o sygn. akt II SA/Ke 402/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Poddana kontroli sądowej decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. W związku z powyższym wymaga wskazania, że postępowanie wszczynane na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. To oznacza, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z uwagi na dotknięcie jej ciężką wadliwością od chwili jej wydania (J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1966, s. 699). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie rozpoznaje sprawy ponownie co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym. O ile stwierdzi, że zachodzi podstawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, to ma obowiązek zbadać - czy z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Dla porządku należy stwierdzić, że będąca przedmiotem ustalenia warunków zabudowy inwestycja w postaci siłowni wiatrowej stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, które służy do wytwarzania odnawialnych źródeł energii. W orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia ta została przesądzona, a więc zbędne jest szczegółowe jej uzasadnienie i za wystarczające uznać należy wskazanie niektórych z orzeczeń: wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 762/12; wyrok NSA z dnia 3 marca 2011r., sygn. akt II OSK 2251/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 lutego 2012r.,sygn. akt II SA/Łd 1273/11( orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki charakter inwestycji przesądza o tym, że inwestor zamierza na przedmiotowym terenie realizować zadanie produkcyjne, inne niż rolnicze. W rozpoznawanej sprawie Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Burmistrzaz dnia[...] z powodu rażącego naruszenia prawa, tj. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej "u.p.z.p." w związku z art. 7 ust. 2 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r.,nr 121,poz.1266 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie gruntów rolnych", uznając, że zostało przekroczone kryterium obszarowe wynikające z art. 7 ust.2 pkt 1 tej ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z doktryny oraz utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23, wyrok NSA z 19.04.2013r.sygn.akt II GSK 190/1, wyrok NSA z 8.02.2013r. sygn. akt I OSK 1683/11, wyrok NSA z 6.02.2013r. sygn. akt II OSK 2052/11). Podkreślić wyraźnie należy, że nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Taki nadzwyczajny tryb zakwestionowania decyzji administracyjnej stosuje się wyłącznie w przypadku ewidentnych, jaskrawych naruszeń prawa. Natomiast naruszenia mniejszej wagi mogą być podnoszone wyłącznie w zwykłych trybach odwoławczych przewidzianych w przepisach regulujących postępowanie administracyjne. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia wszystkich aspektów sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno - orzeczniczych. Tak więc zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Wymaga również podkreślenia, że przepis art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy stanowił, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust.1); przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (ust.2 pkt 1). Z art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (art. 7 ust. 1 ustawy). Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, co do zakresu przedmiotowego regulacji: plan jest wyłączną drogą zmiany przeznaczenie działki rolnej, gdy dla takiego przekształcenia wymagana jest zgoda dodatkowych (poza gminnymi) organów wymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast brak konieczności uzyskania takiej uprzedniej zgody otwiera możliwość zmiany przeznaczenia gruntu w decyzji o warunkach zabudowy. "W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy (...) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy" (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że kwestią sporną okazało się w niej ustalenie powierzchni zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia tj. nie na cel rolniczy. Kolegium uznało, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji dotyczy zwartego obszaru projektowanego przekraczającego 0,5 ha, co prowadzi do rażącego naruszenia ww. przepisów. Skarżący zarzucił natomiast w pierwszej kolejności, że położenie podziemnego kabla energetycznego na działce nr [...]- biegnącego od 90 do 100 cm pod ziemią, w żaden sposób nie wpłynie na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, a po drugie zakwestionował, według niego dowolne ustalenie przez Kolegium, że linia kablowa energetyczna wymaga zajęcia 526 m2 . Wskazał, że nie jest możliwe precyzyjne określenie tego obszaru na podstawie mapy załączonej do decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ obszar inwestycji oznaczony jest w sposób uproszczony, poglądowy. W jego ocenie położenie kabla wymaga wykonania na krótki czas wykopu, który zajmie maksymalnie 87 m2 - co w rezultacie nie przekroczy obszaru 0,5 ha. Zarzuty skarżącego należy uznać za trafne, co w konsekwencji musiało doprowadzić do uchylenia obu decyzji Kolegium. Jak już wskazano na wstępie, ustalenie rażącego naruszenia prawa wymaga wnikliwego rozważenia wszystkich aspektów sprawy i dania temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, a tego wymogu organ w rozpoznawanej sprawie nie spełnił. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał bowiem, że w sprawie niniejszej doszło do rażącego naruszenia prawa. Jak to wyżej wskazano, Kolegium upatruje rażącego naruszenia prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych w tym, że Burmistrz decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na terenach objętych ochroną gruntów rolnych, mimo że "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" przekraczał 0,5 ha. Zdaniem Kolegium teren inwestycji obejmuje działkę nr [...]o pow. 0,4804 ha oraz część działki nr [...]i [...]o pow. ok. 526 m², co w sumie daje powierzchnię przekraczającą 0,5 ha. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium ograniczyło się jednak tylko do wskazania, że teren inwestycji został szczegółowo określony w uzupełnieniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. na mapie zasadniczej w skali 1:1000, na podstawie której dokonał obliczeń powierzchni części terenu działki nr [...]i [...]przeznaczonej pod lokalizację linii elektroenergetycznej i ustalając, że pas gruntu biegnący pod linią energetyczną zajmuje pow. 526 m². Kolegium nie poczyniło ponadto rozważań, czy w ogóle w sytuacji gdy linia energetyczna została zaprojektowana pod ziemią, można mówić o przeznaczeniu danego obszaru na cele nierolnicze. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2010 r. sygn. II OSK 1432/09, oddalając skargę kasacyjną od wyroku tut. Sądu z dnia 19 maja 2009 r. sygn. II SA/Ke 183/09, ułożenie w ziemi kabla nie spowoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro zgodnie z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Przy takich ustaleniach organu trudno w sposób jednoznaczny uznać by kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, gdyż art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek: oczywistości naruszenia prawa polegającej na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawna; przepis który został naruszony nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia w wymaganiami praworządności. Skoro w rozpoznawanej sprawie, przy dokonanych przez organ ustaleniach, nie można uznać by została wykazana przesłanka oczywistości naruszenia prawa polegająca na jednoznacznej i widocznej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną to, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, stanowisko Kolegium zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należało uznać za wadliwe, jako naruszające przepisy prawa procesowego tj. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art.77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie należy podkreślić, że Kolegium uzasadnia swój pogląd o rażącym naruszeniu prawa prowadzącym do wyeliminowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy jedynie w oparciu o przeprowadzone przez siebie obliczenia obszaru planowanej inwestycji oznaczonego na załączniku graficznym dołączonym do decyzji o warunkach zabudowy, który rzeczywiście oznacza w sposób przybliżony granice terenu inwestycji i w żadnym wypadku nie może przesądzać, o powierzchni zajętej pod inwestycję działki. Organ nie wyjaśnił przy tym jednak, czy kabel podziemny zmienia przeznaczenie działki na cele nierolnicze. Te kwestie należało wyjaśnić i dać wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, aby nie było żadnych wątpliwości, że ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy w sposób rażący narusza prawo. W tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia prawna pojęcia "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych - w brzmieniu z daty wydania kwestionowanej decyzji - nie jest jednolita. Z jednej strony reprezentowane jest stanowisko, że kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07, niepubl., wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06, niepubl.). Sądy administracyjne wskazują też, że ustawowe określenie: "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" nie zostawia pola do wykładni rozszerzającej i kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych będzie, dotyczyć jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się bowiem jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona (por. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 738/07; z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2225/10, wyrok z 10 lutego 2010 r., sygn. II OSK 299/09 sygn. akt II OSK 670/09 oraz z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 303/10. Z drugiej natomiast strony – co aktualnie przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentuje się stanowisko, że "zwartym obszarem projektowanym" w rozumieniu tego przepisu jest obszar całych działek ewidencyjnych, na których realizowana ma być planowana inwestycja. W przepisie tym jest mowa o "obszarze zwartym", przez co należy rozumieć teren jednej lub kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., sygn. II OSK 1826/06). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Wyrażany jest pogląd, że przepis art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych stanowiąc o zwartym obszarze projektowanym do takiego przeznaczenia, wskazuje obszar z określonymi granicami. Obszarem takim w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest działka ewidencyjna objęta wnioskiem inwestora (por. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1887/10, z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 543/12). Reprezentowany jest zatem pogląd, że "zwarty obszar projektowany" nie może być rozumiany, jako część działki, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, ponieważ ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości a nie jej części. Ten pogląd przeważa aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Odnosząc się do problemu wykładni zwartego obszaru projektowanego wyjaśnić należy, że przewidziane w art. 7 ust.2 pkt 1 kryterium obszarowe zostało zniesione ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, aktualnie zatem dla każdego gruntu rolnego klas I-III, niezależnie od tego jaki obszar zajmuje inwestycja przeznaczona na cele nierolnicze, wymagane jest uzyskanie zgody właściwego ministra, co oznacza, że wszystkie grunty rolne klas I-III, mogą być przeznaczane na cele nierolnicze tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższa zmiana niewątpliwie miała na celu przeciwdziałanie dzieleniu zwartych terenów rolnych na mniejsze obszary wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z pominięciem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tak więc - nie przesądzając końcowego wyniku sprawy - stwierdzić należy, że Kolegium nie wykazało w sposób nie budzący wątpliwości oczywistości naruszenia prawa polegającej na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Innymi słowy, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ nie wykazał, iż w sprawie niniejszej doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust.2 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwagi na przekroczenie kryterium obszarowego wynikającego z art. 7 ust.2 pkt 1 tej ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Końcowo wyjaśnić należy, że nie ma racji skarżący, iż decyzja o warunkach zabudowy wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., ponieważ na jej podstawie uzyskał już decyzję o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej. Nawet zrealizowanie inwestycji nie może być kwalifikowane jako zaistnienie nieodwracalnego skutku prawnego. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: 1) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, 2) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu), 3) wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (A. Matan w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, KPA. Komentarz, Warszawa 2010, s. 366, M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, KPA. Komentarz, Lex/el 2014). W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy nie można mówić o zaistnieniu którejkolwiek ze wskazanych przesłanek. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnia przepis art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie kosztów, na które złożyły się: wpis (200 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (240 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium weźmie pod uwagę wyrażone wyżej stanowisko Sądu ustalając zwarty obszar projektowany, oceniając także przy tym okoliczność, która wynika z akt sprawy niniejszej oraz akt tut. Sądu w sprawie sygn. II SA/Ke 402/14, że siłownie wiatrowe, dla których ustalono warunki zabudowy na działce [...]mają związek z inwestycją na przedmiotowej działce, ponieważ posiadają wspólny transformator.