II SA/Ke 666/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. S. kwotę [...](czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 maja 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania T.S., uchyliło w całości decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O. z dnia 30 marca 2021 r. znak: [...], którą uchylono prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko: S.S. ustalone w dniu 30 lipca 2019 r. informacją znak: [...] o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. i w to miejsce orzekło o uchyleniu od dnia 7 lipca 2019 r. prawa do powyższego świadczenia wychowawczego. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium wskazało, że jej materialnoprawną podstawę stanowiły w szczególności art. 27 ust. 1 oraz art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 11 lipca 2019 r. skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji o ustalenie prawa do ww. świadczenia wychowawczego. W trakcie realizacji przyznanego skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. do organu wpłynął wniosek z dnia 15 marca 2021 r. o udostępnienie danych osobowych złożony przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Katowicach, z którego wynika, że do tego ośrodka G.S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna – S.S. na okres zasiłkowy 2021/2022. Kolegium wskazało, że okolicznością bezsporną w sprawie jest, że dziecko skarżącego - S.S. od lipca 2019 r. zamieszkuje z matką na Śląsku. Z oświadczenia matki dziecka wynika bowiem, że przez rok mieszkała z synem w Sosnowcu, a od czerwca 2020 r. zamieszkuje w Katowicach. Ojciec dziecka w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 25 marca 2021 r. potwierdził, że od lipca 2019 r. syn zamieszkuje z matką, obecnie w Katowicach. Zdaniem Kolegium, powyższe przesądza, że faktyczną opiekę nad dzieckiem sprawuje jego matka. Niewątpliwie na skutek zmiany miejsca zamieszkania G.S. wraz z dziećmi, sytuacja rodzinna skarżącego uległa zmianie. Kolegium wyjaśniło, że świadczenie wychowawcze przysługuje tylko tym wykonującym władzę rodzicielską rodzicom, którzy mieszkając wspólnie z dzieckiem, opiekują się nim i zaspokajają jego potrzeby życiowe, pokrywając wydatki związane z wychowaniem i utrzymaniem dziecka. W ocenie Kolegium, w okolicznościach sprawy niniejszej skarżący nie sprawuje faktycznej opieki nad synem, zaś zmiana osoby sprawującej tę opiekę spowodowała utratę prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko przez jego ojca. W myśl bowiem art. 27 ust. 1 ustawy, zmiana sytuacji rodzinnej, w tym przypadku związana z zaprzestaniem sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem, skutkuje koniecznością uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko, przyznanego skarżącemu informacją z dnia 30 lipca 2019 r. Skoro świadczenie to ma wspomóc rodziców w wychowaniu dziecka, a ojciec nie sprawuje nad synem osobistej opieki, gdyż dziecko z nim nie zamieszkuje, to brak jest podstaw do zachowania prawa przyznanego skarżącemu do tego świadczenia. Kolegium dodało, że zreformowało osnowę decyzji poprzez wskazanie daty, od której nastąpiło uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, mając na uwadze, że rozstrzygnięcie winno być jasne, precyzyjne i czytelne dla jej adresata tak, aby nie rodziło żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a uzasadnienie służyło wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium wskazało, iż nie kwestionuje, że skarżący ma kontakty z synem i ponosi wydatki na jego utrzymanie. Jednakże zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdził, że faktyczną opiekę nad dzieckiem sprawuje jego matka, gdyż przy niej znajduje się centrum życiowe syna, który przebywa w miejscu zamieszkania matki i tam uczęszcza do szkoły. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T.S. zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 27 ust. 1 ustawy w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował art. 27 ustawy, podczas gdy organ ten dokonał błędnej wykładni art. 27 ustawy, ponieważ w trybie tego przepisu nie podlegają uchyleniu lub zmianie decyzje już wcześniej skonsumowane, co miało miejsce w niniejszej sprawie; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu przez Kolegium, że organ pierwszej instancji dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, podczas gdy wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi w tym zakresie nie doszło do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; b) art. 8 i art. 16 k.p.a., poprzez wydanie decyzji sprzecznej z prawem, opartej na błędnej wykładni przepisów, co całkowicie podważyło zaufanie do organów. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że na podstawie art. 27 ustawy nie podlegają uchyleniu lub zmianie decyzje już wcześniej skonsumowane, czyli decyzje, których okres zasiłkowy upłynął. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że brak jest podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego w trybie powołanego przepisu. Skarżący zarzucił, że w niniejszej sprawie organy całkowicie pominęły fakt, iż przez cały okres przyznanego na dziecko świadczenia wychowawczego, środki pieniężne przekazywał na utrzymanie i wychowanie syna do rąk jego matki za pośrednictwem córki, na której konto dokonywał przelewów, gdyż będąc w konflikcie z żoną nie miał możliwości przekazywania jej osobiście pieniędzy uzyskiwanych z przyznanego świadczenia. Pomimo, że nie tytułował przelewów wprost jako np. "świadczenie 500+", nie sposób uznać, iż pieniądze te nie zostały wydatkowane na wychowanie syna, a więc sprzecznie z założeniami ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się skuteczna, lecz nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja, a także na podstawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu. Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby istotnie wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom. Ustalenia organu, jak również ich ocena prawna, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zawartym w aktach administracyjnych. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji, którą uchylono prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko, ustalone informacją z dnia 30 lipca 2019 r. o przyznaniu tego prawa na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. i w to miejsce orzekająca o uchyleniu wstecz, tj. od dnia 7 lipca 2019 r. prawa do powyższego świadczenia wychowawczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowią przepisy przywołanej wyżej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce lub ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a ustawy. Stosownie zaś do art. 22 zdanie pierwsze ustawy, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jak natomiast stanowi art. 27 ust. 1 ustawy, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Łodzi, z dnia 11 sierpnia 2021 r, II SA/Łd 361/21, lex nr 3216465 i tam: wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1759/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 70/19; wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1894/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r., I OSK 196/16; wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2017 r., II SA/Lu 432/17; wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2390/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmuje się, że wydawana na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze ma charakter konstytutywny i powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu, co oznacza, że może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. skutki od chwili jej wydania na przyszłość (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2842/17 (lex nr 2551040), analiza art. 27 ust. 1 ustawy w kontekście systemowym, a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną. Tym samym w trybie art. 27 ustawy nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. Skoro więc decyzja taka kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość, to datą utraty prawa do świadczenia wychowawczego winna być data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji z mocą wsteczną i związane z tym pozbawienie strony prawa do wypłaconego już świadczenia, nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnego pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 ustawy). Zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu prawa materialnego okazał się więc zasadny. W realiach rozpoznawanej sprawy organy działając wstecz, uchyliły skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na syna, powołując się na zmianę sytuacji rodzinnej, która wynikała z przeprowadzki w lipcu 2019 r. G.S. wraz z dziećmi na Śląsk. Organy ustaliły, że faktyczną opiekę nad dzieckiem (synem S.) sprawuje jego matka, gdyż przy niej znajduje się centrum życiowe syna, który przebywa w miejscu zamieszkania matki i tam uczęszcza do szkoły. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącego. W ocenie Sądu, takie rozstrzygnięcie organów administracji orzekających w sprawie o prawie do świadczenia wychowawczego nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w zakresie, w jakim prawo to zostało już skonsumowane. W konsekwencji wadliwie organ pierwszej instancji zastosował art. 27 ust. 1 ustawy, orzekając decyzją z dnia 30 marca 2021 r. o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego ustalonego w dniu 30 lipca 2019 r. o przyznaniu świadczenia wychowawczego na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. Uchybienia tego nie wyeliminował organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i orzekając o uchyleniu od dnia 7 lipca 2019 r. prawa do świadczenia wychowawczego, zatem wydanie decyzji przez Kolegium nastąpiło również z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzje organów obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 27 ust. 1 ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono (pkt II sentencji wyroku) na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zastosuje się do powyższej oceny prawnej i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa.