II SA/Ke 749/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Referent stażysta Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy Łubnice z dnia 10 kwietnia 2013 r. nr XXXIII/103/13 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice stwierdza nieważność § 15 ust. 5 – 6, § 16 ust. 3 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 10 kwietnia 2013 r. Nr XXXIII/103/13 Rada Gminy Łubnice ustanowiła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice, powołując w podstawie prawnej art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.) zwana dalej "ustawą", art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwana dalej "u.s.g.". Skargę na ww. uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Staszowie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej: § 2 pkt 1-9, § 3 ust. 1, 3-8, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1-3, § 11 ust. 1, 4, 5, § 13 ust. 1, § 15 ust. 5-6, § 16 ust. 3 pkt 1, § 17 ust. 1-3 załącznika do tego aktu – ww. Regulaminu. W odniesieniu do § 15 ust. 5-6 oraz § 16 ust. 3 pkt 1 Regulaminu skarżący zarzucił organowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 także § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz.908), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. – polegające na zawarciu w regulaminie, regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stwarzanie definicji – poprzez: - przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 15 ust. 5 Regulaminu, przez nałożenie na utrzymujących psy dodatkowo obowiązku wyprowadzania psów na smyczy na terenach użytku publicznego, natomiast psów niebezpiecznych na smyczy i z kagańcem; - przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 15 ust. 6 Regulaminu, przez sformułowanie zakazu wpuszczania zwierząt do piaskownic i na place zabaw dla dzieci, wprowadzanie zwierząt do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których zarządcy wprowadzili taki zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych); - przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 16 ust. 3 pkt 1 Regulaminu, przez bezpodstawne określenie warunku dopuszczenia utrzymywania zwierząt gospodarskich, jedynie pod warunkiem niepowodowania uciążliwości wobec osób trzecich. Wyrokiem z dnia 22 września 2015r. o sygn. akt II SA/Ke 647/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność § 2 pkt 1- 5 i pkt 7- 9, § 3 ust. 1, 5 i 8, § 4 ust. 1, § 6, § 11 ust. 1, 4 i 5 oraz § 17 zaskarżonej uchwały (pkt I) oraz oddalił skargę w pozostałej części (pkt II). Uzasadniając podjęte w pkt II orzeczenie Sąd stwierdził, że choć – co do zasady – powtarzanie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego stanowi naruszenie prawa, to w pewnych sytuacjach, jako usprawiedliwione, nie będzie ono uzasadniać stwierdzenia nieważności takich zapisów. Odsyłanie adresatów Regulaminu do porozrzucanych po różnych aktach prawnych rangi ustawowej cząstkowych regulacji tych zagadnień, do których mieliby w dodatku docierać samodzielnie, prowadziłoby bowiem do niejasności i nieczytelności prawa. Z tych względów nie podzielono stanowiska skarżącego jakoby w § 2 pkt 6, § 3 ust. 3, 4, 6 i 7, § 5, § 13 ust. 1, § 15 ust. 5 i 6 oraz § 16 ust. 3 pkt 1 doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności przyjętych przez Radę rozwiązań. W ocenie Sądu, w § 2 pkt 6 przywołanym punkcie nie jest zawarta definicja pojęcia lecz wytłumaczenie skrótu, którym posłużyła się Rada w celu uczynienia tekstu Regulaminu krótszym i czytelniejszym, a przy tym jest to powszechnie stosowany element techniki legislacyjnej i dlatego należało go uznać za dopuszczalny. Rada nie dopuściła się przekroczenia delegacji ustawowej również w § 3 ust. 3, 4, 6 i 7 Regulaminu. Odwołano się przy tym do treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy, wskazując że Rada wykonała ustawowy obowiązek, określając w § 6 ust. 3, 4, 6 i 7 Regulaminu zasady prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Zdaniem Sądu zawarte w § 3 ust. 3, 4, 6 i 7 Regulaminu warunki nie stanowiły powtórzenia obowiązków ustawowych, a jedynie ich konkretyzację. Ponadto, co do § 3 ust. 4 Regulaminu to dodatkowo podkreślono, że przepis ten określa tylko czas i miejsce zbierania odpadów na nieruchomości przed ich odbiorem, a taki zapis nie narusza art. 35 i art. 36 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Odnośnie § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu, to w ocenie Sądu, określenie wymagań dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości w zakresie mycia oraz naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi mieściło się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Odwołano się przy tym do rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2006 r. nr 137, poz. 984), ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145), ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858). Sąd zaznaczył, że przepisy rozporządzenia posługują się bardzo fachowymi określeniami rodzajów zanieczyszczeń, ich wskaźników, nazw tych wskaźników oraz ich dopuszczalnej wartości – co może powodować, że przeciętny adresat zaskarżonej normy nie będzie wstanie określić, w jaki sposób postępować z nieczystościami powstałymi w wyniku mycia samochodów. Odpowiedzi na to pytanie nie daje także ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, ani też Prawo wodne. W konsekwencji, gdyby szczegółowe zasady mycia pojazdów i ich naprawy w warunkach poza myjniami i warsztatami samochodowymi były określone w innych aktach, wówczas zbędne byłoby upoważnianie rady gminy do uregulowania tej problematyki w regulaminie utrzymania czystości i porządku. To samo dotyczyło zawartej w § 5 ust. 2 Regulaminu zasady, że naprawy pojazdów, mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia środowiska oraz uciążliwości dla sąsiadów. Odnosząc się do nieprecyzyjności użytego w § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu określenia "niezanieczyszczania środowiska", Sąd I instancji wyraził pogląd, że chodziło o brak jakiegokolwiek zanieczyszczenia, które to pojęcie zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 49 Prawa ochrony środowiska, jako emisja, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Z kolei przez użyte w § 5 ust. 1 pkt 2 Regulaminu nieostre określenie "nie stwarzania uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich", należało w ocenie Sądu rozumieć brak jakiejkolwiek uciążliwości, a więc również subiektywnie odczuwanej przez sąsiadów. Z kolei regulacja zawarta w § 13 ust. 1 Regulaminu w żaden sposób nie powtarzała i nie modyfikowała obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy. Zarzut skargi dotyczył natomiast tego, że brak było upoważnienia do określenia w Regulaminie systematyczności wykonania obowiązku z art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. b ustawy. Zdaniem Sądu, takie określenie jest prawidłowe, gdyż delegacja do określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości znajdowała się w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. W regulaminie Rada uściśliła tę częstotliwość przez wskazanie, że pozbywanie się nieczystości ciekłych ma następować "w sposób systematyczny nie dopuszczając do przepełnienia się urządzeń do gromadzenia nieczystości". Odnosząc się do § 15 ust. 5 i 6 Regulaminu, regulacje te, zdaniem Sądu, stanowiły wykonanie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w zakresie określenia przez radę gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Rozumienie tak skonstruowanego upoważnienia oznaczało uprawnienie prawodawcy lokalnego do nałożenia na właścicieli zwierząt domowych konkretnych obowiązków (także w formie nakazów bądź zakazów), które zmierzają do ściśle określonego w ustawie celu. Po dokonaniu analizy zakwestionowanych przepisów Regulaminu Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że przekraczały one delegację ustawową, stanowiły zagrożenie dla opisanej w skardze zasady proporcjonalności, czy też prowadzić mogły do niehumanitarnych działań bądź stanowiły nadmierne ograniczenie praw właścicieli psów. W szczególności, zapis zawarty w § 15 ust. 5 Regulaminu wprowadzający obowiązek prowadzenia psa zarówno na uwięzi jak i w kagańcu dotyczył – zdaniem Sądu I instancji – wyłącznie psów rasy uznawanej za niebezpieczną, a nie wszystkich psów, jak zdawał się go rozumieć Prokurator. Dodano, że co do takiego zabezpieczenia psów rasy uznawanej za agresywną lub zagrażających otoczeniu nie można mieć wątpliwości i każdy właściciel tego rodzaju zwierzęcia liczyć się musi ze stosowaniem szczególnych środków ostrożności przy jego wyprowadzaniu. Z kolei obowiązek prowadzenia na smyczy psów ras nieagresywnych i nie stanowiących zagrożenia dla otoczenia mieścił się – według Sądu I instancji – w kategorii działań zmierzających do ochrony przed uciążliwością dla ludzi, w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano również, że w zaskarżonej uchwale nie było też zapisu, który nie pozwalałby "na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego w nim generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy i w kagańcu", jak argumentowano w skardze. W ocenie Sądu delegacji ustawowej nie przekraczał także § 15 ust. 6 pkt 1 Regulaminu, który to przepis ten nie naruszał też w żaden sposób praw właścicieli psów. Podkreślono również, że zakwestionowane regulacje § 15 ust. 5 i 6 pkt 1 i 2 wprowadzały wymogi realizujące ustawowy cel z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, tj. bezsprzecznie służą ochronie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zarzuty skargi dotyczące § 15 ust. 6 Sąd uznał za niezrozumiałe, gdyż określone w tym paragrafie zakazy były właśnie sposobem określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, zgodnie z delegacją z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Delegacji ustawowej nie przekroczono również w § 16 ust. 3 pkt 1 Regulaminu, jako że wymienione przepisy mieściły się w rozdziale VII Regulaminu zawierającym "Wymagania utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej". W tym zakresie za niezasadny uznano zarzut skargi wkroczenia w materię ustawową, podkreślając, że poprzez odwołane się do pojęcia "zakłócenia ponad przeciętną miarę, ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych" ustawodawca różnicuje powinność właścicieli nieruchomości przy wykonywaniu przez nich prawa własności w zależności od terenu, na którym nieruchomość jest położona i przeznaczenia tej nieruchomości. Z tego przepisu nie wynikają natomiast wymogi dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach nie przeznaczonych do produkcji rolniczej. W tym zakresie Sąd podkreślił, że w "wymaganiach utrzymania zwierząt gospodarskich" z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy mieści się też ochrona przed uciążliwością dla ludzi, analogicznie jak w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy dotyczącym obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Ochrona przed uciążliwością jest natomiast elementem porządku, którego szczegółowe zasady ma określać Regulamin stosownie do treści art. 4 ust. 2 ustawy. W § 16 ust. 3 Regulaminu chodzi przy tym o jakąkolwiek uciążliwość, co nie jest nadmiernie rygorystyczną wykładnią, skoro ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy dopuszczało nawet całkowity zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt II, wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt II zaskarżonego wyroku w części obejmującej § 15 ust. 5-6 i § 16 ust. 3 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach (pkt 1); oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części (pkt 2). Uzasadniając podjęte w pkt 1 orzeczenie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w odniesieniu do treści § 15 ust. 5 Regulaminu, że Sąd I instancji pominął skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nie przewidującego, co istotne, żadnego wyjątku, w prowadzeniu psów na smyczy na terenach użytku publicznego, i jednocześnie w prowadzeniu psów należących do rasy psów niebezpiecznych tylko na smyczy i w kagańcu - a polegające na prowadzeniu do niehumanitarnych działań i stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. W tym zakresie powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. Z kolei treść § 15 ust. 6 Regulaminu oceniono jako wychodzącą wyraźnie poza granicę upoważnienia ustawowego zawartego w ww. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Co się zaś tyczy § 15 ust. 6 pkt 2 Regulaminu, to stanowi nieprzewidzianą przez upoważnienie ustawowe zawarte art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy regulację publicznoprawną, która nakłada się prywatnoprawne akty zarządu. Naczelny Sąd Administracyjny, podzielił także zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące obrazę przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 16 ust. 3 pkt 1 Regulaminu – nie przekraczają delegacji ustawowej. Podsumowując, wskazano aby Sąd I instancji ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi rozważył stopień integralności postanowień kontrolowanego Regulaminu w całości, po ocenie zgodności jego treści z powszechnie obowiązującym prawem, mając przy tym na uwadze sygnalizowaną powinność wyeliminowania jego przepisów sprzecznych z prawem. Uzasadniając z kolei podjęte w pkt 2 orzeczenie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie uwzględnia zarzutu skargi kasacyjnej: 1. podnoszącego obrazę przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis § 2 pkt 6 załącznika do Uchwały Rady Gminy Łubnice z dnia 10 kwietnia 2013 r., Nr XXXIII/103/13 – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice – nie zawiera własnej definicji, lecz wytłumaczenie skrótu; 2. zawartego w pkt b i podnoszącego obrazę przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepisy § 3 ust. 3, 4, 6 i 7 Regulaminu – mieszczą się w delegacji ustawowej i nie stanowią powtórzeń obowiązków ustawowych; 3. zawartego w pkt b i podnoszącego obrazę przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepisy § 3 ust. 3, 4, 6 i 7 Regulaminu – mieszczą się w delegacji ustawowej i nie stanowią powtórzeń obowiązków ustawowych; 4. sformułowanego w pkt c, a podnoszącego obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepisy § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu – mieszczą się w delegacji ustawowej; 5. sformułowanego w pkt d skargi kasacyjnej, a podnoszącego obrazę art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 13 ust. 1 Regulaminu – nie powtarzają i nie modyfikują istniejących regulacji ustawowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej regulacji § 15 ust. 5, 6 i § 16 ust. 3 pkt 1 zakwestionowanego Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice, stanowiącego załącznik do uchwały Gminy Łubnice z dnia 10 kwietnia 2013 r. Nr XXXIII/103/13. Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z użytego określenia wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym jednakże zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 3039/15. Oznacza to, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji winna być przeprowadzona w oparciu o wytyczne Sądu wyższej instancji przedstawione w uzasadnieniu ww. orzeczenia. W konsekwencji tut. Sąd, rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, nie posiada już na tym etapie swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyjaśnić przy tym trzeba, ze przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 Ppsa należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że wyrok tut. Sądu z dnia 22 września 2015 r. o sygn. akt II SA/Ke 647/15 został zaskarżony wyłącznie w zakresie pkt II, tj. w części oddalającej skargę na ww. uchwałę w odniesieniu do § 2 pkt 6, § 3 ust. 3, 4, 6 i 7, § 5, § 13 ust. 1, § 15 ust. 5 i 6 i § 16 ust. 3 pkt 1. Jak wynika z kolei z sentencji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 3039/12, orzeczeniem tym: 1. uchylono pkt II zaskarżonego wyroku w części obejmującej § 15 ust. 5-6 i § 16 ust. 3 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. oddalono skargę kasacyjną w pozostałej części. W konsekwencji, zestawiając zakres zaskarżenia przez Prokuratora Regulaminu z treścią powołanych wyroków sądów administracyjnym, zasadnym jest stwierdzenie że w odniesieniu do § 2 pkt 6, § 3 ust. 3, 4, 6 i 7, § 5, § 13 ust. 1 Regulaminu wyrok z dnia 22 września 2015 r. o sygn. akt II SA/Ke 647/15 jest prawomocny i w tej części zarzuty skargi nie mogą już być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Uzasadniając natomiast podjęte w pkt 1 wyroku orzeczenie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w odniesieniu do treści § 15 ust. 5 Regulaminu, że Sąd I instancji pominął skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nie przewidującego, co istotne, żadnego wyjątku, w prowadzeniu psów na smyczy na terenach użytku publicznego i jednocześnie w prowadzeniu psów należących do rasy psów niebezpiecznych tylko na smyczy i w kagańcu - prowadzącego do niehumanitarnych działań i stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. W tym zakresie powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, nawiązujący m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza do tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. Podkreślono, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Pogląd ten znajduje również zastosowanie do treści § 15 ust. 5 Regulaminu, który także nie przewiduje żadnych uzasadnionych prawem wyjątków od nakazów w nim określonych. Z kolei treść § 15 ust. 6 Regulaminu wychodzi wyraźnie poza granicę upoważnienia ustawowego zawartego w ww. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W przypadku § 15 ust. 6 pkt 1 Regulaminu, właściwe odpowiednio do podejmowania tych kwestii są, znajdujące oparcie w prawie, m.in. regulaminy korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Jeśli chodzi zaś o § 15 ust. 6 pkt 2 Regulaminu, to stanowi nieprzewidzianą przez upoważnienie ustawowe zawarte art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy regulację publicznoprawną, która nakłada się prywatnoprawne akty zarządu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące obrazę przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapisy § 16 ust. 3 pkt 1 Regulaminu nie przekraczają delegacji ustawowej. W tym zakresie wskazano, że stopień ogólnikowości i pojęciowej nieostrości i abstrakcyjności zawartego w § 16 ust. 3 pkt 1 Regulaminu przepisu pozwala na akceptację zarzutu skargi kasacyjnej, że kwestionowany przepis jest sprzeczny z celem i przedmiotem regulacji uchwalonego Regulaminu – który może regulować jedynie kwestie czystości i porządku. W konsekwencji stwierdzono, że treść § 16 ust. 3 pkt 1 Regulaminu wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego, którym jest art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji uchybił prawu materialnemu przez błędną wykładnię i bezpodstawnie oddalił we wskazanym zakresie skargę. Przechodząc do meritum, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie – odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego – w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama u.s.g. w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), dalej zwana "ustawą", określając istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w art. 4 ust. 1 ustawy zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zaskarżona przez Prokuratora uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust. 2 ustawy. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Gminy Łubnice, uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie tej Gminy), nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone art. 4 ust. 2 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Skarżący Prokurator dopatrzył się przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 15 załącznika do zaskarżonej uchwały o treści: - "Na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych mogą być wyprowadzane na smyczy i w kagańcu" (ust. 5); - "Zabronione jest: 1) wpuszczanie zwierząt do piaskownic i na place zabaw dla dzieci, 2) wprowadzanie zwierząt do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których zarządcy wprowadzili taki zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych)" – ust. 6. Z kolei zgodnie z nakazem zawartym w § 16 ust. 3 pkt 1 Regulaminu – również zakwestionowanym przez Prokuratora – "osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie zobowiązane są do nie powodowania wobec osób trzecich uciążliwości". Kierując się oceną prawną NSA zawartą w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15 w odniesieniu do § 15 ust. 5 Regulaminu stwierdzić należy, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. W konsekwencji, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003r. nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W ustawie tej przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Powyższe rozważania znajdują także zastosowanie do pozostałej treści § 15 ust. 5 Regulaminu, który także nie przewiduje żadnych uzasadnionych prawem wyjątków, o których jest mowa powyżej, od nakazów w nim określonych. Wskazać przy tym trzeba (na co zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając poprzedni wyrok), że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W Komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń, autorstwa Wojciecha Kotowskiego, stwierdzono że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Należy przy tym zauważyć – za autorem ww. Komentarza – że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Natomiast wszelkie ograniczenia praw jednostki – a zatem również ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków – muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Omawiane postanowienia Regulaminu, które nie pozwalają na uwzględnienie specyficznych sytuacji i będące w rezultacie nadmierne, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Przechodząc do analizy § 15 ust. 6 Regulaminu stwierdzić trzeba, że również ta regulacja, ustanawiając zakaz wpuszczania i wprowadzania zwierząt na różnego rodzaju tereny i do rozmaitych placówek, wychodzi wyraźnie poza granicę upoważnienia ustawowego zawartego w ww. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W odniesieniu do tych kwestii właściwe są, znajdujące oparcie w prawie, m.in. regulaminy korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. W tym kontekście trzeba przywołać art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Brak jest zatem podstaw do wywodzenia, by kwestia ta mogła zostać unormowana w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Podkreślenia wymaga, że w omawianej ustawie nie upoważniono Rady Gminy do formułowania zakazów wprowadzania zwierząt w szczególności do określonych placówek. Podstawą taką nie mógł być w szczególności art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Co się zaś tyczy przepisów zawartych w § 16 ust. 3 pkt 1 Regulaminu – nakładających na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie obowiązek nie powodowania wobec osób trzecich uciążliwości – to podlegają one stwierdzeniu nieważności z uwagi na zauważony przez Naczelny Sąd Administracyjny duży stopień ogólnikowości i pojęciowej nieostrości oraz abstrakcyjności tej regulacji. Przytoczone postanowienia Regulaminu pozostają zarazem w sprzeczności z jego celem i przedmiotem, wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego. Regulamin ten, zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, może bowiem regulować jedynie kwestie czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Zauważyć także trzeba, że omawiana regulacja, odnosząca się do sposobu utrzymywania zwierząt gospodarskich, może być traktowana jako ograniczająca wykonywanie prawa własności – a zatem wkraczać w ustawową domenę prawa sąsiedzkiego uregulowaną w art. 144 K.c. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Natomiast rada gminy nie ma kompetencji by w aktach prawa miejscowego wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Zapisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają umożliwić utrzymanie ładu publicznego na terenie gminy, jednak nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli zwierząt – co niewątpliwie mogłoby mieć miejsce w przypadku omawianej regulacji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 10 listopada 2017r. o sygn. akt IV SA/WA 1887/17, z dnia 8 listopada 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1955/17). Podsumowując, mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa – którym przypisać należy cechę istotności – zasadnym jest stwierdzenie, że uchwała w części § 15 ust. 5, 6 i § 16 ust. 3 pkt 1 jej załącznika – Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice – dotknięta jest wadą nieważności. Końcowo, wykonując wskazany w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2017 r. obowiązek rozważenia stopnia integralności postanowień zaskarżonego Regulaminu w całości, tut. Sąd nie stwierdził by wyeliminowanie zakwestionowanych przepisów sprzecznych z prawem wiązało się z konieczności stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.