II SA/Ke 783/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Stopnicy z dnia 31 maja 2017 r. nr XXIII/25/2017 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 1, § 2 pkt 2-13, § 3 pkt 1, 2, 5-8, § 4 ust. 1 pkt 1-4, § 10 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 2 i 4, ust. 3 i ust. 4, § 12 i § 14; II. oddala skargę w pozostałej części. Dnia 31 maja 2017 r. Rada Miejska w Stopnicy, działając na podstawie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące dacie wydania aktu - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 250, ze zm.), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku Zdroju, podjęła uchwałę nr XXIII/25/2017 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stopnica (dalej też jako "Regulamin"). W treści § 1 Regulaminu uchwalono, że określa się szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stopnica, a w szczególności: 1) wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości; 2) rodzaje i minimalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych; 3) częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 5) wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 6) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania; 7) inne wymagania wynikające z Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami. W sprawach nie uregulowanych niniejszym regulaminem, mają zastosowanie w szczególności przepisy: - ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 poz. 250, ze zm.), - ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, ze zm.), - ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm.); W § 2 Regulaminu zdefiniowano, że ilekroć w uchwale jest mowa o: 1) ustawie - należy przez to rozumieć ustawę z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, ze zm.); 2) nieruchomości - należy przez to rozumieć, zgodnie z art. 46 § 1 kodeksu cywilnego, część powierzchni ziemi stanowiącą odrębny przedmiot własności, jak również budynki trwale z gruntem związane lub część takich budynków; 3) właścicielach nieruchomości - należy przez to rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych, oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomościami mające obowiązek realizować obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku, 4) pojemnikach - należy przez to rozumieć także worki, kontenery, kosze uliczne służące do gromadzenia odpadów; odpadach wielkogabarytowych - należy przez to rozumieć odpady, które ze względu na swoje wymiary nie mogą być zbierane w typowych pojemnikach stanowiących wyposażenie nieruchomości, np. wózki dziecięce, rowery, meble; 6) harmonogramie - należy przez to rozumieć plan odbioru odpadów komunalnych na terenie Gminy Stopnica dotyczący częstotliwości odbioru odpadów, zależnej od rodzaju, miejsca ich wytworzenia oraz wytwórcy, sporządzany i ogłaszany przez Urząd Miasta i Gminy; 7) punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych - należy przez to rozumieć wyznaczone przez Burmistrza Miasta i Gminy Stopnica miejsce odbioru i gromadzenia odpadów komunalnych zbieranych selektywnie w zakresie: baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony i odpady biodegradowalne; 8) odpadach komunalnych - należy przez to rozumieć odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady nie zawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; 9) zbiornikach bezodpływowych - należy przez to rozumieć instalacje i urządzenia przeznaczone do gromadzenia nieczystości ciekłych w miejscu ich powstania; 10) podmiotach uprawnionych - należy przez to rozumieć przedsiębiorstwa posiadające wydane przez burmistrza ważne zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie: a) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, b) opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, c) ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, d) prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części; 11) chowie zwierząt - rozumie się przez to wszelkie formy posiadania zwierząt gospodarskich bez względu na tytuł prawny oraz sposób ich utrzymywania i użytkowania; 12) zwierzętach domowych - należy przez to rozumieć zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, a w szczególności: psy, koty, ptaki egzotyczne, chomiki, świnki morskie, ryby i żółwie hodowane w akwarium oraz inne zwierzęta uznane za nadające się do trzymania w mieszkaniach w celach niehodowlanych; 13) zwierzętach bezdomnych - należy przez to rozumieć zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale pozostawały. Z kolei stosownie do § 3 Regulaminu właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości w szczególności poprzez: 1) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; 2) przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; prowadzenie w opisanym niżej zakresie selektywnego zbierania i przekazywania do odbioru następujących strumieni odpadów komunalnych: a) odpady surowcowe: papier i tektura, szkło, tworzywa sztuczne (plastik), metale, opakowania wielomateriałowe, np. kartony po mleku, po sokach itp.; b) odpady ulegające biodegradacji w tym odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji (substancje organiczne wydzielone z odpadów komunalnych, organiczne odpady kuchenne, odpady z pielęgnacji przydomowych ogrodów, itp.), c) zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, d) meble i odpady wielkogabarytowe, e) odpady budowlane i rozbiórkowe, f) zużyte opony, g) przeterminowane leki h) baterie i akumulatory i) chemikalia; 3) zbieranie odpadów wymienionych w § 3 pkt 2) lit. a) w sposób selektywny, w workach lub pojemnikach z zachowaniem odpowiedniej kolorystyki dla poszczególnych frakcji: kolor niebieski - papier i tektura; kolor zielony - szkło, kolor żółty - opakowania wielomateriałowe, tworzywa sztuczne, metale; 4) przekazywanie odpadów zebranych selektywnie i pozostałych odpadów zmieszanych podmiotowi uprawnionemu do ich odbioru, w wyznaczonych terminiach; 5) uprzątanie chodników przyległych do nieruchomości ze śniegu, lodu i błota po ustąpieniu zjawiska atmosferycznego, natomiast z innych zanieczyszczeń w miarę potrzeb, obowiązek powinien być zrealizowany poprzez odgarnięcie śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów; 6) usuwanie z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku remontu, modernizacji lokali i budynków przez właściciela nieruchomości w przypadku gdy sam je wykonuje; 7) mycie pojazdów samochodowych poza myjniami na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi; 8) naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi, na terenie nieruchomości tylko za zgodą właściciela nieruchomości i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; W § 4 ust. 1 Regulaminu przewidziano następujące rodzaje pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie Gminy Stopnica: kosze uliczne o pojemności od 30 l do 70 l (pkt 1), pojemniki na odpady komunalne: 80 l, 110 l, 120 l, 240 l, 1100 l (pkt 2), worki na odpady o pojemności 80 l, 110 l, 120 l (pkt 3), pojemniki na odpady o pojemności od 5 do 10 m3 (pkt 4); Stosownie do treści § 10 Regulaminu, do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy: ust. 1 - W odniesieniu do psów: 1) wyposażenie psa w obrożę, a w przypadku ras uznawanych za agresywne lub ich mieszańców w kaganiec, 2) prowadzenie psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub ich mieszańców w nałożonym kagańcu, 3) opłacanie podatku od posiadania psów, którego wysokość ustala rada gminy, 4) systematyczne szczepienie przeciwko wściekliźnie zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1539 ze zm.), która nakłada obowiązek szczepienia psów w wieku powyżej trzech miesięcy i okazywanie na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych, policyjnych, zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu, 5) uzyskanie zezwolenia burmistrza na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 roku w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687, ze zm.); ust. 2 - W odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych: 1) stały i skuteczny dozór, 2) niewprowadzanie zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, itp., postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów - przewodników, 3) oznakowanie nieruchomości tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi; 4) zwolnienie przez właściciela nieruchomości zwierząt domowych ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez zwierzę i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem; 5) natychmiastowe usuwanie, przez właścicieli, zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, itp.; nieczystości te, umieszczone w szczelnych, nie ulegających szybkiemu rozkładowi torbach, mogą być deponowane w komunalnych urządzeniach do zbierania odpadów; postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych , korzystających z psów przewodników; ust. 3 - Postanowienia ust. 2 dotyczą także zwierząt nieudomowionych, utrzymywanych w charakterze zwierząt domowych; ust. 4 - Osoby utrzymujące zwierzęta domowe, którzy w nienależyty sposób sprawują opiekę nad swoimi zwierzętami, ponoszą koszty ich schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia w schronisku. Zgodnie z § 12 Regulaminu na terenach wyłączonych z produkcji rolnej (teren m. Stopnicy bez ulic Kościuszki i Źródła), dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod następującymi warunkami: 1) posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.), 2) wszelka uciążliwość hodowli dla środowiska w tym emisje będące jej skutkiem zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona, 3) odstępstwa od zakazów wymienionych w pkt 1 - 2 dopuszczalne są tylko w wypadku, gdy utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest podstawowym źródłem utrzymania rodziny, a na chów wyrażą zgodę sąsiedzi będący stronami postępowania w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego oraz burmistrz, 4) prowadzący chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, zobowiązani są przestrzegać zapisów § 3 niniejszego Regulaminu, a ponadto: a) przestrzegać przepisów sanitarno - epidemiologicznych, b) gromadzić i usuwać nieczystości, które nie są obornikiem i gnojowicą, w sposób przewidziany dla ścieków; c) postępować z obornikiem i gnojowicą w sposób przewidziany w obowiązujących przepisach d) nie wyprowadzać zwierząt poza teren nieruchomości, e) teren nieruchomości zabezpieczyć w sposób uniemożliwiający opuszczenie go przez zwierzęta, f) zwierzęta utrzymywać w sposób zapewniający innym osobom zamieszkującym na nieruchomościach sąsiednich ograniczenie uciążliwości takich jak hałas, czy odory. Zgodnie z § 13 ust 2 Regulaminu obowiązkową deratyzację przeprowadza się jeden raz w roku jesienią oraz gdy wystąpi taka potrzeba. Natomiast stosownie do § 14 ust. 1 Regulaminu nadzór nad realizacją obowiązków wynikających z niniejszego Regulaminu, sprawuje Burmistrz Miasta i Gminy Stopnica, z kolei zgodnie z § 14 ust. 2 Regulaminu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust 1, toczy się według przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. W skardze do Wojewódkziego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiedzionej na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 poz. 1454) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 i § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016.283), jak i art.18 ust.2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 poz. 994 z późn. zm.) - polegające na: - przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stopnica art. 4 ust. 2 ustawy przez określenie w Regulaminie własnych szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stopnica oraz własnego przedmiotu regulacji Regulaminu; - przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 pkt 2 – 13 Regulaminu, a którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez inne ustawy zdefiniowane, jak również utworzonych na potrzeby zaskarżonej uchwały; - przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków i dodatkowych obowiązków właścicieli nieruchomości w § 3 pkt 1, 2, 5 i 6 oraz treści art. 5 ust. 1 pkt 1-2 Regulaminu, przez zobowiązanie do utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; prowadzenie selektywnego zbierania i przekazywania do odbioru wymienionych strumieni odpadów komunalnych, uprzątanie chodników przyległych do nieruchomości ze śniegu, lodu i błota po ustąpieniu zjawiska atmosferycznego, natomiast z innych zanieczyszczeń w miarę potrzeb, obowiązek powinien być zrealizowany poprzez odgarnięcie śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów, usuwanie z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku remontu, modernizacji lokali i budynków przez właściciela nieruchomości w przypadku, gdy sam je wykonuje; - powtórzenie istniejących regulacji ustawowych ich modyfikacja i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 pkt 7 i 8 Regulaminu przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, przez zezwolenie w pkt 7 na mycie pojazdów samochodowych poza myjniami na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi oraz w pkt 8 - zezwolenie na naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi, na terenie nieruchomości tylko za zgodą właściciela nieruchomości i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego; - przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 1 pkt 1 do 4 Regulaminu, poprzez zapis określający nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów komunalnych w pkt 1 - kosze uliczne o pojemności od 30 do 70 1 ; w pkt 2 - pojemniki na odpady komunalne: 80 l, 110 l, 120 l, 240 l, 1100 l; w pkt 3 - worki na odpady o pojemności 80 l, 110 l, 120 l; w pkt 4 - pojemniki na odpady o pojemności od 5 do 10 m3; - przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 10 ust. 1 Regulaminu, przez nałożenie na utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy dodatkowo obowiązków: wyposażenia psa w obrożę, a w przypadku ras uznawanych za agresywne lub ich mieszańców w kaganiec, prowadzenie psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub ich mieszańców w nałożonym kagańcu, opłacanie podatku od posiadania psów, którego wysokość ustala rada gminy, systematyczne szczepienie przeciwko wściekliźnie zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, która nakłada obowiązek szczepienia psów w wieku powyżej trzech miesięcy i okazywanie na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych, policyjnych, zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu, uzyskanie zezwolenia burmistrza na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 roku w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne; - przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 10 ust. 2 pkt 1 do 4 i ust. 3 i 4 Regulaminu, przez sformułowanie nakazów i zakazu w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych: stałego i skutecznego dozoru, niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, itp., postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów - przewodników, oznakowanie nieruchomości tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi; zwolnienia przez właściciela nieruchomości zwierząt domowych ze smyczy na terenie nieruchomości tylko w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez zwierzę i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem; określenie iż nakazy te i zakazy dotyczą także zwierząt nieudomowionych, utrzymywanych w charakterze zwierząt domowych, jak i stwierdzenie, iż osoby utrzymujące zwierzęta domowe, którzy w nienależyty sposób sprawują opiekę nad zwierzętami, ponoszą koszty ich schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia w schronisku; - przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 12 Regulaminu, przez sformułowanie wymagań w odniesieniu do utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej i obowiązków: posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ograniczenie do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona wszelkiej uciążliwość hodowli dla środowiska w tym emisji będących jej skutkiem, odstępstwa od tych zakazów dopuszczalne są tylko w wypadku, gdy utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest podstawowym źródłem utrzymania rodziny, a na chów wyrażą zgodę sąsiedzi będący stronami postępowania w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego oraz burmistrz, ponadto określenie, iż prowadzący chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, zobowiązani są przestrzegać zapisów § 3 Regulaminu, a ponadto przestrzegać przepisów sanitarno - epidemiologicznych: gromadzić i usuwać nieczystości, które nie są obornikiem i gnojowicą, w sposób przewidziany dla ścieków, postępować z obornikiem i gnojowicą w sposób przewidziany w obowiązujących przepisach, nie wyprowadzać zwierząt poza teren nieruchomości, teren nieruchomości zabezpieczyć w sposób uniemożliwiający opuszczenie go przez zwierzęta, zwierzęta utrzymywać w sposób zapewniający innym osobom zamieszkującym na nieruchomościach sąsiednich ograniczenie uciążliwości takich jak hałas, czy odory; - przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 13 ust 2 Regulaminu, przez określenie terminu przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji raz w roku jesienią oraz gdy wystąpi taka potrzeba; - przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 14 Regulaminu, przez ustanowienie w ust. 1 nadzoru Burmistrza Miasta i Gminy Stopnica nad realizacją obowiązków wynikających z Regulaminu oraz zawarcie w ust. 2 tego paragrafu postanowienia, iż postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia; W związku z takimi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały tj. Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stopnica w części obejmującej: § 1, § 2 pkt 2 - 13, § 3 pkt 1, 2, 5 - 8, § 4 ust. 1 pkt 1 - 4, § 10 ust. 1, 2 pkt 1 - 4, ust. 3 i 4, § 12, § 13 ust. 2 i § 14. W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentację powyższych zarzutów i podniósł, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Stopnicy stanowi akt prawa miejscowego. Prokurator przedstawił obszerny wywód w zakresie podstaw prawnych i zasad techniki prawodawczej dotyczących aktów prawa miejscowego, w szczególności aktu prawa miejscowego, jakim jest regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach uchwalany w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Prokurator na poparcie swojego stanowiska przedstawionego w skardze powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dodatkowo wskazał, że wniesienie skargi przez prokuratora na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego nie jest ograniczone jakimkolwiek terminem. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Gmina Stopnica uznaje zasadność skargi oraz że podjęte zostaną prace zmierzające do dostosowania treści Regulaminu do aktualnych poglądów orzecznictwa sądowego. Organ wyjaśnił motywację, jaka przyświecała Radzie Miejskiej w stanowieniu zakwestionowanych regulacji, w szczególności podnosząc, że Regulamin jest dokumentem integralnym, stosowanym przez społeczeństwo bez analizowania ustaw, jakie stanowią podstawę regulacji. Dla jasności regulacji prawnej Regulamin musi zawierać opis tego, co tam zawarto. Z § 1 Regulaminu nie wynikają dla obywatela żadne nakazy lub zakazy. Jest to swoisty spis treści Regulaminu mający ułatwić jego analizę i ustalenie materii, jaka jest tym aktem regulowana. Z kolei pojęcia zdefiniowane w innych ustawach nie zawsze mają takie same znaczenie na gruncie ustawy o trzymaniu czystości i porządku na terenie gminy. Nie wszystkie zaskarżone definicje mają swoje odpowiedniki w ustawach. Jest to ewentualnie, w ocenie organu, naruszenie prawa, ale nieistotne. Pozostałe kwestionowane skargą kwestie są różnie oceniane przez doktrynę, niemniej organ zdecydował o podjęciu prac nad nowym regulaminem utrzymania czystości i porządku w Gminie Stopnica. Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. Prokurator poparł skargę. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarządzić połączenie spraw o sygn. akt II SA/Ke 783/19 i II SA/Ke 784/19 w celi ich łącznego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., na datę podjęcia uchwały – Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 770/19, lex nr 2748084 i powołane tam orzecznictwo, m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11, wwwo.rzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, daje jako "rozporządzenie"), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 załącznika do rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 ww. załącznika do rozporządzenia, w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2498/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. cyt. wyrok WSA w Kielcach II SA/Ke 770/19 i tam wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. – na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.), dalej jako "u.c.p.g". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b )liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a). Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: 1) wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; 3) zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a; 3a) gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych; 3b) pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi; 4) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych; 5) realizację innych obowiązków określonych w regulaminie. Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie dotyczącym § 1, § 2 pkt 2-13, § 3 pkt 1, 2, 5 - 8, § 4 ust. 1 pkt 1 - 4, § 10 ust. 1 pkt 1-5, ust. 2 pkt 1, 2, 4, ust. 3 i 4, § 12 i § 14 Regulaminu. Nie zasługiwała ona na uwzględnienie co do § 10 ust. 2 pkt 3 i § 13 ust. 2 Regulaminu. Odnośnie § 1 Regulaminu, określono w nim zakres regulacji, jakiego dotyczy Regulamin, przy czym Rada Miejska dokonała tego, nie tylko powtarzając zapisy ustawy - art. 4 ust. 2 u.c.p.g., ale także modyfikując jej treść (m.in. w § 1 pkt 2 Regulaminu). W tej sytuacji, mając na uwadze powyższe wywody, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w tej części. W § 2 pkt 2-13 Rada Miejska w Stopnicy zawarła definicje określonych pojęć, a mianowicie: nieruchomości, właścicieli nieruchomości, odpadów, odpadów komunalnych, pojemników, odpadów wielkogabarytowych, harmonogramu, punktu selektywnego zbierania odpadów, odpadów komunalnych, zbiorników bezodpływowych, podmiotów uprawnionych, chowu zwierząt, zwierząt domowych i zwierząt bezdomnych. Jak słusznie zauważył Prokurator, częścią spośród tych pojęć posługuje się bądź to ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bądź inne ustawy, w tym w szczególności Kodeks cywilny, ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 r. ze zm.), dalej jako "ustawa o odpadach", ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856), dalej jako "ustawa o ochronie zwierząt". Część z zaskarżonych definicji zawartych w § 2 Regulaminu została bowiem zdefiniowana ustawowo, bądź akty o randze ustawowej posługują się tymi pojęciami, pozostałe natomiast stanowią definicje własne utworzone na użytek zaskarżonej uchwały jak np. harmonogram, czy podmioty uprawnione. Należy przypomnieć, że przedmiotowy Regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto interpretacja zawartych w Regulaminie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje więc realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do zawierania w nim definicji pojęć ustawowych. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 u.c.p.g. brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca (por. wyroki NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2058/11, zob. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych powodów Sąd uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym § 2 pkt 2-13 Regulaminu. Za zasadne należało uznać także zarzuty dotyczące obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w § 3 pkt 1, 2 i pkt 5 - 8 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Otóż postanowienie § 3 pkt 1 Regulaminu stanowi powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważniała lokalnego prawodawcy do stanowienia o obowiązkach właścicieli nieruchomości, które już zostały uregulowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nałożenie tego samego obowiązku (powtórzenie go) w regulaminie oznacza więc powtórzenie regulacji ustawowej (por. też wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2866/15, lex nr 2380248). Brak jest upoważnienia dla rady gminy do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku (w tym przypadku w § 3 pkt 2 Regulaminu) obowiązku właścicieli nieruchomości polegającego na prowadzeniu w opisanym w Regulaminie zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przekazywania ich do odbioru. Należy zauważyć, że z dniem 1 lutego 2015 r. zmieniono treść art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., który otrzymał brzmienie: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a". W art. 4a u.c.p.g. zawarto delegację do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony, a także odpadów komunalnych podlegających obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1. W art. 4 ustawy dodano także ust. 2a, zgodnie z którym regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. Niemniej jednak, według stanu prawnego obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, właściciel nieruchomości był zobowiązany złożyć do wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, selektywne zbieranie odpadów komunalnych ustanawiają gminy, co oznacza, że to na gminach spoczywa obowiązek zorganizowania takiego selektywnego zbierania i stworzenia niezbędnych do tego warunków. Jednak o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny czy też nie, decydował na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości, który z racji takiego wyboru nie mógł ponosić negatywnych konsekwencji. Jeżeli właściciel nieruchomości nie wybrał selektywnego sposobu zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający te odpady przyjmował je jako zmieszane odpady komunalne. Przekładało się to na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem stawki opłat w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, były niższe (art. 6k ust. 3 ustawy). Ustawa pozwalała na stosowanie korzystniejszej, niższej stawki za odpady segregowane w celu promowania segregacji. Nie można jednak z tych zapisów ustawowych, dotyczących różnicowania stawki opłat, wnioskować, że na mieszkańców nakładało się obowiązek tylko i wyłącznie segregowania odpadów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Bd 1433/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. VIII SA/Wa 705/18). Świadczy o tym także fakt zmiany legislacyjnej dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579), mocą której w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. nałożono wprost na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania odpadów. Podobnie zmianie uległ art. 6k ust. 3 ustawy, w którym mowa jest obecnie o niewypełnianiu przez właściciela obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny (do czasu zmiany przedmiotowy fragment przepisu brzmiał: "(...) jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane (...)"). O ile zatem w świetle uregulowań obowiązujących na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Miejska mogła uregulować wymagania, zasady i zakres selektywnego zbierania odpadów, co uczyniła w § 4 aktu, o tyle nakładając jednoznacznie na właścicieli obowiązek selektywnego zbierania odpadów w § 3 pkt 2 Regulaminu przekroczyła delegację ustawową. Odnośnie obowiązku z § 3 pkt 5 Regulaminu także Sąd ocenił go jako istotnie naruszający prawo. Otóż w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy rada gminy, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt pkt 1 lit. b u.c.p.g., określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Przywołany przepis upoważnia do określenia wymagań w zakresie części nieruchomości służących do użytku publicznego. Kwestionowany zapis § 3 pkt 5 Regulaminu dotyczy uprzątania ze śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników przyległych do nieruchomości. Lokalny prawodawca nie dostrzegł, że nie dość, iż w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ustawa określa już obowiązek związany z uprzątnięciem ww. zanieczyszczeń w zakresie chodników położonych wzdłuż nieruchomości, to dodatkowo definiuje pojęcie chodnika w rozumieniu tej ustawy i wprowadza wyjątki od obowiązku związanego z uprzątnięciem chodnika. Zatem omawiany zapis Regulaminu nie tylko wkracza w zakres regulacji ustawowej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., to jeszcze pomija istotną część tej regulacji. Wykracza zatem poza zakres upoważnienia ustawowego (por. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016r., sygn. IV SA/Po 1060/16). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zapis § 3 pkt 5 zaskarżonego załącznika do uchwały stanowi w gruncie rzeczy częściowe powtórzenie wraz z nieuprawnioną modyfikacją przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie realizację przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Ponadto przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia, jak to w uczynił w niniejszej sprawie prawodawca gminny. Przechodząc do zaskarżonego § 3 pkt 6 Regulaminu, stwierdzić trzeba, że delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 u.p.c.g. nie zawiera upoważnienia do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku opisanego w tym postanowieniu załącznika do zaskarżonej uchwały. Ponadto ustawa posługuje się pojęciem odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, nie zaś "materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych". Poza tym w kontekście art. 3 u.c.p.g. to gmina powinna umożliwić właścicielom nieruchomości selektywne zbieranie odpadów, również w zakresie odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Natomiast nakładanie takiego obowiązku na właścicieli nieruchomości w reżimie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały było nieuprawnione, o czym wskazano wyżej. Przepis ten stanowi też nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 2 u.c.p.g., zobowiązującego wykonawcę robót budowlanych do zapewnienia utrzymywania czystości i porządku na terenie budowy. Odnośnie zapisu § 3 pkt 7 i 8 załącznika do ustawy należy wskazać, że postanowienia te są nieprecyzyjne, gdyż odsyłają adresatów Regulaminu do przepisów o utrzymaniu i czystości w gminach, choć w istocie ten Regulamin stanowi także zbiór takich przepisów na terenie gminy. Zadaniem lokalnego prawodawcy jest wypełnienie delegacji ustawowej poprzez wprowadzenie konkretnych, szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Taki zabieg legislacyjny, jak w analizowanych zapisach załącznika do uchwały wprowadza niejasność i nieprecyzyjność w wykładni tych zapisów i ich stosowaniu. Ponadto wprowadzenie warunku odprowadzania ścieków (pkt 7) bądź odpadów (pkt 8) w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami o utrzymaniu czystości i porządku (a co do ścieków zakazu odprowadzania do zbiorników wodnych lub do ziemi) w gminach sugeruje, że tylko te przepisy obowiązują właścicieli nieruchomości odnośnie sposobu postępowania z takimi ściekami i odpadami, podczas gdy także przepisy prawa wodnego (zob. art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – na datę podjęcia uchwały - Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) i ustawy o odpadach (zob. art. 1, art. 3 pkt 2, 3, 30, 33, czy 34, art. 16) regulują te kwestie. Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut dotyczący regulacji zawartej w § 4 pkt 1-4 Regulaminu. Istotnie, jak podnosi Prokurator, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Ke 606/15, lex nr 1812730) podkreśla się, że istotne naruszenie prawa stanowi wprowadzenie regulacji określającej przedmiotową pojemność w zakresie od-do, tj. przy wskazaniu także pojemności maksymalnej. W rozpatrywanym przypadku ta pojemność została określona jako "od – do" w pkt 1 i 4 paragrafu 4 Regulaminu i wskazanie konkretnych pojemności pojemników i worków z wykluczeniem innych – pkt 2 i 3 tego paragrafu Regulaminu. Tego rodzaju regulację należy uznać za istotnie naruszającą prawo. Odnośnie zarzutów skargi dotyczących § 10 ust. 1 Regulaminu Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że postanowienia te naruszają w stopniu istotnym prawo. W paragrafie tym lokalny prawodawca nakłada na właścicieli psów konkretne obowiązki. Jeżeli chodzi o obowiązki z pkt 1-2, wskazać trzeba, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niemniej - jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków - obowiązki te muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Dlatego Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów (jak też innych zwierząt) w obroży i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19,. www.orzeczenia.nsa.pl). Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe ze względu na cechy osobnicze zwierząt prowadzi bowiem do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Oznacza to, że analizowane zapisy § 10 pkt 1 i 2 Regulaminu naruszają istotnie prawo, skoro nie uwzględniają cech osobniczych psów. Co się zaś odnosi do § 10 pkt 3-5 Regulaminu, to odrębne regulacje prawne dotyczą tych obowiązków. Rada gminy nie powinna realizować upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w ten sposób, że w regulaminie będzie wyliczać obowiązki wynikające z innych ustaw. Nie to stanowi cel regulacji. Analiza zapisów § 10 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 również doprowadziła Sąd do przekonania, że naruszają one w stopniu istotnym prawo. Regulamin w § 10 ust. 2 pkt 1 posługuje się nieprecyzyjnymi sformułowaniami "stały dozór", "skuteczny dozór". W § 10 ust. 2 pkt 2 Regulamin wkracza w sposób nieuprawniony w zakres odrębnych regulacji dotyczących obiektów użyteczności publicznej, w tym obowiązków właścicieli zwierząt domowych nałożonych tymi regulacjami. Natomiast § 10 ust. 2 pkt 4 Regulaminu został podjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, ponieważ ogranicza sposób korzystania z prawa własności nieruchomości przez ich właścicieli, wprowadzając obowiązki, które nakładają na tych właścicieli powinność określonego ich zachowania, ale na terenie tychże nieruchomości, czyli nie na terenie ogólnodostępnym. Zarówno ustawa o ochronie zwierząt (art. 10a ust. 3 i 4 ustawy), jak również przepisy karne (art. 77 Kodeksu wykroczeń) dotyczące ponoszenia odpowiedzialności za utrzymywane na nieruchomości zwierzęta domowe mają gwarantować takie postępowanie z tymi zwierzętami na terenie tych nieruchomości, aby zapewnione było bezpieczeństwo osób trzecich. Niemniej Sąd ocenił za zasadne nałożenie obowiązku na właścicieli zwierząt domowych w § 10 ust. 2 pkt 3 Regulaminu w zakresie oznakowania nieruchomości określoną w nim tabliczką, ponieważ mieści się taka regulacja, zdaniem Sądu, w zakresie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem bez naruszenia zasady proporcjonalności służy ona ochronie ludzi przed zagrożeniem ze strony zwierząt domowych. W zakresie § 12 Regulaminu zasadne są zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia prawa. Odnośnie posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz regulacji, że wszelka uciążliwość hodowli dla środowiska, w tym emisje będące jej skutkiem zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona, to kwestie te znalazły regulację ustawową w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. - na datę podjęcia uchwały), ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1539 ze zm. – na datę podjęcia uchwały), ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. - na datę podjęcia uchwały). Rada Miejska przepisem § 12 pkt 2 Regulaminu bezprawnie wkroczyła także w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym, mianowicie w prawo własności i stosunki sąsiedzkie. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Podobnie w sferę prawa własności i stosunków sąsiedzkich regulowanych przepisami prawa cywilnego, z przekroczeniem zasady proporcjonalności, wkracza § 12 pkt 4 lit. d, e, f Regulaminu. Jeśli zaś chodzi o § 12 pkt 3 Regulaminu, to wprowadza on sformułowania nieprecyzyjne tj. "źródło utrzymania rodziny", "strony postępowania w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego", mogące rodzić wątpliwości interpretacyjne, co narusza zasady techniki prawodawczej w stopniu istotnie naruszającym prawo, skoro może znacznie utrudnić a wręcz uniemożliwić stosowanie tych postanowień Regulaminu. Odnośnie § 12 pkt 4 lit. a Regulaminu, nakładającego na osoby prowadzące chów zwierząt gospodarskich obowiązek przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych, stanowi on zapis zbędny, wprowadzający chaos legislacyjny, mogący sugerować adresatom Regulaminu konieczność przestrzegania wymienionych w tym zapisie przepisów, nie zaś innych. Uwzględniając z kolei zarzut skargi dotyczący § 12 pkt 4 lit. b i c Regulaminu, Sąd uznał te zapisy również jako zbędne, bo odsyłające w zasadzie wyłącznie do przepisów zawartych w aktach rangi ustawowej (ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach – zob. art. 5, ww. ustawa - Prawo wodne - zob. art. 9 ust. 1 pkt 14). Sąd nie uznał za zasadny zarzutu dotyczącego § 13 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym obowiązkową deratyzację wykonuje się raz w roku, jesienią oraz gdy wystąpi taka potrzeba. Niewątpliwie w kwestionowanym zapisie wskazano terminy, w jakich ma odbywać się deratyzacja, tj. jesienią i gdy wystąpi taka potrzeba. Sąd nie ma wątpliwości, że wskazanie tego terminu poprzez określenie go kalendarzową porą roku nie stanowi o niewypełnieniu delegacji ustawowej. Okres kalendarzowej jesieni jest znany, bo przypada od 23 września do 21 grudnia każdego roku. W ocenie Sądu stwierdzenie, że deratyzację wykonuje się raz w roku w okresie jesieni (ewentualnie w razie potrzeby) mieści się w określeniu terminu deratyzacji. Trzeba zauważyć, że nie jest prawidłowe stanowisko Prokuratora o konieczności wyłącznie wskazania konkretnych dat (daty) deratyzacji dla wypełnienia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Wyeliminować należało także przepis § 14 Regulaminu, zgodnie z którym nadzór nad realizacją obowiązków wynikających z tego Regulaminu sprawuje Burmistrz Miasta i Gminy Stopnica. Regulacja ta wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego wyznaczonego granicami art. 4 u.c.p.g. Ustawa ta przewiduje już odpowiednie rozwiązania w tym zakresie (art. 5 ust. 6, art. 9u). Nadto regulamin dotyczący zasad utrzymania i czystości na terenie gminy nie może wprowadzać regulacji mających charakter przepisów procesowych dotyczących postępowania w sprawach o wykroczenia. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1, § 2 pkt 2-13, § 3 pkt 1, 2, 5 - 8, § 4 ust. 1 pkt 1 - 4, § 10 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 2 i 4, ust. 3 i ust. 4, § 12 i § 14 Regulaminu (pkt I wyroku), zaś w pozostałej części skargę oddalił na zasadzie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku).