II SA/Ke 815/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania M. B. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego. Powyższa decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy: W dniu 11 grudnia 2013r. w [...] miała miejsce kontrola autobusu [...], kierowanego w imieniu M. B. przez R. M. w ramach linii regularnej [...]. W wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że w ww. pojazd nie jest wyposażony w boczną tablicę kierunkową. W rezultacie przeprowadzonych czynności Inspekcja Transportu Drogowego ustaliła, że kontrolowany pojazd nie spełnia wymogów technicznych określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013r. poz. 951 ze zm.). Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] organ I instancji nałożył na ww. przewoźnika karę pieniężną w wysokości 5.000 zł – za wykonywanie transportu drogowego autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego transportu drogowego. W podstawie prawnej powołano art. 92a ust. 1, 6, 7, art. 18b ust. 1 pkt 1, art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012r. poz. 1265 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do tej ustawy, jak również § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W odwołaniu od ww. decyzji M. B. wniósł o uchylenie tego rozstrzygnięcia, wskazując na naruszenie art. 6, 7, 8, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. i podnosząc, że kontrola odbyła się nie w trakcie wykonywania przewozu drogowego, a na parkingu pętli początkowej, gdzie pojazd był dopiero przygotowywany do rozpoczęcia przewozu. Zdaniem strony organ nie udowodnił, że w czasie wcześniejszego przewozu brak było tablicy kierunkowej, a ponadto że pojazd w ogóle wykonywał jakikolwiek przewóz bez tablicy w dniu kontroli. Tablica znajdowała się na wyposażeniu samochodu i była prowizorycznie zakładana. Natomiast kierowca – R. M., pracujący w charakterze mechanika, w momencie kontroli naprawiał kontrolowany pojazd – wobec czego nie miał pełnej wiedzy na temat tego, czy pojazd posiada odpowiednie wyposażenie. W chwili rozpoczęcia kontroli pojazd miał jeszcze kilkunastominutowy zapas według rozkładu jazdy do rozpoczęcia wykonywania trasy, a silnik pojazdu był wyłączony. Ponadto w pojeździe miała miejsce awaria – co spowodowało jego wycofanie z ruchu. Niezależnie od powyższego strona zwróciła uwagę na błędne zakwalifikowanie naruszenia z lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do ww. ustawy – zamiast z lp. 2.5.2. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy ww. decyzję, podzielił w całości ustalenia organu I instancji odnośnie ustalonego stanu faktycznego oraz naruszeń, jakich w świetle ww. przepisów dopuścił się przewoźnik, skutkujących nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 13: czołową i boczną, przy czym autobus ten kursujący na linii oznaczonej numerem lub literą - również w tylną i wewnętrzną. Jak wynika z kolei z art. 4 pkt 22 lit. o) ustawy przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz m.in. ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym, zaś stosownie do art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 2007r. Prawo o ruchu drogowym przez termin "warunki techniczne" rozumie także wyposażenie pojazdu. Za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego nakładana jest kara pieniężna w wysokości 5.000 złotych (lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy. W tym zakresie powołano się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2009r. o sygn. VI SA/Wa 1394/09, zgodnie z którym całość warunków dodatkowych (określonych w § 18 ww. rozporządzenia) składa się na warunki techniczne, jakim musi odpowiadać autobus. Nie ma zatem żadnego uzasadnienia dla rozróżnienia "warunków technicznych" od "wyposażenia", bowiem ustawodawca tego nie czyni i w jednej jednostce redakcyjnej (§ 18) rozdziału 5 "Warunki dodatkowe dla autobusu" umieszcza wszystkie warunki, jakie musi spełniać autobus. Jednocześnie naruszenie wskazane pod lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy stanowi o warunkach technicznych każdego autobusu, ale w powiązaniu z rodzajem wykonywanego przewozu regularnego. W przepisie tym nie chodzi więc – zdaniem organu – o każdy warunek, jakim powinien odpowiadać autobus, lecz jedynie o taki, który prawodawca wyraźnie ogranicza do rodzaju wykonywanego przewozu regularnego. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż strona winna była zdawać sobie sprawę i mieć wiedzę w zakresie obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym. Brak również podstaw do przyjęcia kwalifikacji stwierdzonego naruszenia z lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do ustawy zamiast z lp. 2.5.1. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że okoliczności faktyczne związane ze stwierdzonym naruszeniem wynikają z protokołu kontroli drogowej, stanowiącego dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. – który został podpisany bez zastrzeżeń przez osobę kontrolowaną. Ponadto organ I instancji działał zgodnie z wymogami K.p.a. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy brak również podstaw by uznać – jak chce tego strona – że kontrolowany pojazd w momencie kontroli był naprawiany przez R. M., a pojazd miał zostać wycofany z ruchu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł M. B., powtarzając w całości argumentację przedstawioną w odwołaniu oraz zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie: - art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności w postaci przeprowadzenia postępowania niezgodnie z procedurą zawartą w ustawie; - art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dokładnego wyjaśnienia sprawy; - art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa; - art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów; - art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez błędne uzasadnienie faktyczne decyzji; - art. 92a ust. 1, 2, 6 ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 13 w zw. z § 21 ust. 1 rozporządzenia, poprzez bezpodstawne zakwalifikowanie braku bocznej tablicy kierunkowej jako naruszenia warunków technicznych autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób. Odnośnie ostatniego z ww. zarzutów wskazano, powołując się na wyrok WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 754/12, że tablice kierunkowe to jedynie element wyposażenia autobusu (§ 18 ust. 1 pkt 13 ww. rozporządzenia). W tym zakresie skarżący podniósł, że jedynie brak wyposażenia w postaci – gaśnicy, zasłony za miejscem kierowcy, lusterka wewnętrznego, apteczki, ogumionego koła zapasowego napisu określającego ilość miejsc siedzących i stojących – wyklucza pojazd jako autobus i jest zagrożone karą 5.000 zł. Wskazano przy tym, że tytuł rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie "warunków technicznych pojazdów" oraz "zakresu ich niezbędnego wyposażenia" pozwala twierdzić, iż należy rozgraniczać "warunki techniczne" od "wyposażenia" pojazdu. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł. U podstaw podjęcia ww. rozstrzygnięć legły ustalenia organów obu instancji o wykonywaniu transportu drogowego należącym do przedsiębiorstwa M. B. autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym – wobec braku bocznej tablicy kierunkowej. W pierwszej kolejności odnieść się należy do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem należycie ustalony stan faktyczny może stanowić punkt wyjścia do dalszych rozważań dotyczących prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Analizując zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy, w szczególności protokół z przeprowadzonej w dniu 11 grudnia 2013r. kontroli autobusu [...], stwierdzić trzeba, że wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył przepisów postępowania. W niniejszym postępowaniu zabezpieczono bowiem realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 K.p.a. Ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji znajdują pełne oparcie w materiale zebranym w aktach sprawy. Z protokołu przeprowadzonej w dniu 11 grudnia 2013r. kontroli (k. 11 akt administracyjnych) jednoznacznie bowiem wynika, że ww. pojazd – którym kierował R. M., wykonując transport osób w ramach regularnej linii [...] – nie był wyposażony w boczną tablicę kierunkową. Brak przy tym podstaw by uznać – jak chce tego skarżący – że w momencie dokonywania kontroli pojazd (mający stać wówczas na parkingu przy pętli początkowej) był naprawiany przez mechanika – R. M. Tym ostatnim twierdzeniom przeczą zeznania przesłuchanego w charakterze świadka R. M. (k. 18 akt administracyjnych) o tym, że już rano wsiadł do samochodu (po uzyskaniu od przedsiębiorcy zapewnienia, że wszystkie wymagane dokumenty są w pojeździe) – podczas gdy kontrola zaczęła się o godzinie 13.28. Co się zaś tyczy miejsca kontroli, to w chwili jej podjęcia przedmiotowy pojazd znajdował się na ul. [...], gdzie jak wynika z rozkładu jazdy znajdował się przystanek, na którym o godzinie 13.30 kończył się kurs (następny miał się rozpocząć z tego miejsca o godzinie 13.35). Podkreślić przy tym trzeba, że kierujący kontrolowanym pojazdem podpisał protokół kontroli bez wniesienia do niego zastrzeżeń, natomiast opisane zarzuty pojawiły się dopiero na późniejszym etapie postępowania. Dokonując kontroli decyzji w zakresie zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego Sąd uznał, że organy administracji obu instancji dopuściły się w sprawie naruszenia prawa materialnego, w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy. Spór pomiędzy stronami sprowadza się do okoliczności, jak zakwalifikować brak tablicy kierunkowej na autobusie wykonującym regularny przewóz osób. Skarżący prezentuje bowiem pogląd, że tablica kierunkowa stanowi element wyposażenia autobusu, podczas gdy zdaniem organów obu instancji brak tablicy kierunkowej oznacza, iż autobus – ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu drogowego – nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do kwalifikacji braku umieszczenia tablicy kierunkowej w autobusie, którym wykonywany jest regularny przewóz osób. W powołanych przez organ odwoławczy wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2009r. i z 1 marca 2010r., sygn. VI SA/Wa 1394/09 i VI SA/Wa 2132/09 wskazano, że "(...) wymienione w § 18 i 21 ww. rozporządzenia warunki, jakie powinien spełniać autobus. stanowią warunki techniczne, które obligacyjnie musi spełniać autobus. Zatem prawidłowy jest pogląd organu, że zgodnie z § 18 ust. 1 p. 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia, posiadanie tablic kierunkowych czołowej bocznej należy do warunków technicznych autobusu. Skoro tak, to wykonywanie regularnego transportu publicznego autobusem nieposiadającym bocznej tablicy kierunkowej trafnie zostało zakwalifikowane, jako wykonywanie transportu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla regularnego przewozu osób (...). " Odmienne stanowisko zajęły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2013r. o sygn. akt II SA/Bk 754/12 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 maja 2010r. o sygn. akt VI SA/Wa 628/10. W ostatnim z powołanych orzeczeń wskazano, że zarówno art. 18 b ust. 1 pkt 1 ustawy, jak również regulacje ww. rozporządzenia, a także przepis art. 66 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, nie precyzują czym są "warunki techniczne" autobusu wymagane dla danego rodzaju przewozu osób. Sąd stwierdził, że należy przyjąć, iż termin "warunki techniczne pojazdu" dotyczy sprawności samego pojazdu jako całości oraz jego części składowych. Natomiast termin ten nie dotyczy jego dodatkowego wyposażenia, na które składają się rzeczy odrębne (niebędące częściami składowymi pojazdu), a przez to nierzutujące na warunki techniczne samego pojazdu. W rezultacie Sąd stwierdził, że "nieuprawnione jest zrównanie braku umieszczenia tablic kierunkowych z naruszeniem warunków technicznych pojazdu w drodze wykładni celowościowej albo funkcjonalnej". Wszystkie ww. orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, w całości podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 24.01.2013r., sygn. akt II SA/Bk 754/12 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26.05.2010r., sygn. akt VI SA/Wa 628/10, jak również w wyroku WSA w Kielcach z 5 września 2013r., sygn. akt II SA/Ke 504/13, LEX nr 1370755. Niewątpliwie terminologia, którą posługuje się ustawodawca w przepisach powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, nie jest precyzyjna. Przepisy § 18 oraz § 21 ww. rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia zamieszczone są bowiem w dziale III "Warunki techniczne pojazdu samochodowego", co uzasadnia stanowisko, że wyposażenie to niejako część warunków technicznych. Jednocześnie sam tytuł ww. rozporządzenia – w sprawie "warunków technicznych pojazdów" oraz "zakresu ich niezbędnego wyposażenia" pozwala rozgraniczyć "warunki techniczne" od "wyposażenia" pojazdu. Przepisy § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia, jednoznacznie stwierdzają, że autobus powinien być "wyposażony" w tablice kierunkowe – co uzasadnia wniosek, że należą one do wyposażenia pojazdu. Wymaga również wskazania, że w załączniku nr 3 do ustawy wyszczególniającym m. in. naruszenia przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego pod L.p. 2.5. ustawodawca wymienia: Wykonywanie przewozu autobusem, który: 2.5.1. – nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego – za co przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 5.000 zł, 2.5.2. – nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów – za co przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 2.000 zł. Przy tak dokonanym przez ustawodawcę rozróżnieniu ww. naruszeń zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia logiczna cyt. przepisów nakazuje uznać, że tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, a nie do warunków technicznych. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przedstawioną wyżej wykładnią stosowanych w niniejszej sprawie przepisów jest to, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2012r. ustawodawca nie wyróżniał uchybień w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdów w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. Przed nowelizacją ustawy o transporcie drogowym dokonaną w ustawie z dnia 16 września 2011r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011r. nr 244, poz. 1454), obowiązującą od dnia 1 stycznia 2012r., w załączniku pod l.p. 2.5 mowa była tylko o wykonywaniu transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób. Od dnia 1 stycznia 2012r. ustawodawca rozróżnia "wyposażenie i oznakowanie pojazdu" od jego "warunków technicznych". Z tego również względu nie znajduje uzasadnienia pogląd, że brak tablic kierunkowych – stanowiących niewątpliwie element wyposażenia pojazdu w związku z przewozem pasażerów – należy traktować jako naruszenie warunków technicznych ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2014r., sygn. akt III SA/Kr 791/13 i z dnia 4 marca 2014r., sygn. akt III SA/Kr 1042/13). Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak pkt I sentencji wyroku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy P.p.s.a.